Мудрый Юрист

Понятие и правовая природа договора социального найма жилого помещения

Юрченко Е.В., аспирантка кафедры гражданского и предпринимательского права Московского гуманитарного университета.

Договор социального найма жилого помещения в настоящее время выступает одним из способов удовлетворения жилищных потребностей граждан. Основополагающим актом в правовом регулировании жилищных отношений, в том числе и договорных, выступает Конституция Российской Федерации. Так, ст. 40 закрепляет право каждого гражданина на жилище, которое выражается в юридически обеспеченной возможности улучшить свои жилищные условия любым доступным способом. Право на жилище может быть реализовано как путем приобретения жилья в собственность на основании совершаемых сделок, кооперативного и долевого участия в строительстве жилья, индивидуального жилищного строительства, так и получения жилья во владение и пользование на основании договора социального найма жилого помещения.

В России договор найма жилого помещения получил самостоятельное законодательное закрепление с принятием в 1961 г. Основ гражданского законодательства, содержащих отдельную главу "Наем жилого помещения". Прежде отношения по пользованию жилыми помещениями регулировались нормами об имущественном найме. В частности, Гражданский кодекс 1922 г. содержал лишь отдельные положения, специальным образом регулирующие наем жилья. Это нормы об основаниях и порядке расторжения договора, о размере платы за наем и др.

Полноценная кодификация жилищного законодательства была осуществлена в начале 80-х гг. прошлого века: 24 июня 1981 г. Верховный Совет СССР принял Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик <*>, а 24 июня 1983 г. - Жилищный кодекс РСФСР <**>. Именно Жилищный кодекс РСФСР стал основой нормативно-правового регулирования найма жилья до введения в действие части второй Гражданского кодекса России. В частности, глава 2 ЖК РСФСР закрепила нормы, регулирующие пользование жилыми помещениями в домах государственного и общественного жилищного фонда. Что же касается отношений по пользованию жилыми помещениями в домах частного жилищного фонда, то они до 1 марта 1996 г. складывались в рамках договора аренды на основании ст. 17 Закона РФ от 24 декабря 1992 г. "Об основах федеральной жилищной политики" <***>.

<*> Ведомости Верховного Совета СССР. 1981. N 26. Ст. 834.
<**> Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1983. N 26. Ст. 883.
<***> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 3. Ст. 147.

С принятием второй части Гражданского кодекса РФ идея разграничения найма жилья на коммерческий и социальный получила законодательное закрепление. Общепринятый термин "договор найма жилого помещения" дал название одноименной главе 35 ГК РФ, в которой предусматривается возможность заключения нанимателем с собственником жилого помещения (наймодателем) договора по поводу владения и пользования жилым помещением за плату. Такой договор получил название "договор коммерческого найма". Понятие "договор коммерческого найма" используется, как правило, в научной литературе <*>, в Гражданском кодексе оно не содержится.

<*> См., напр.: Крашенинников П.В. Российское жилищное законодательство. М., 1996. С. 49 и далее; Толстой Ю.К. Жилищное право. М., 1996, С. 21 и далее; Сосипатрова Н.Е. Социальный и коммерческий наем в жилищной сфере // Государство и право. 1997. N 4. С. 13 - 18; Седугин П.И. Жилищное право. М., 1998. С. 156 и далее.

Основываясь на систематическом толковании норм главы 35 ГК, можно прийти к выводу, что статьи, содержащиеся в ней, регулируют прежде всего коммерческий наем жилых помещений, а к социальному найму применяются лишь отдельные положения, в частности: ст. 672 об объекте договора социального найма и правах членов семьи нанимателя, ст. 674 о форме договора, ст. 675 о сохранении договора найма жилого помещения при переходе права собственности на жилое помещение, ст. 678 об обязанностях нанимателя, ст. 680 о временных жильцах, п. 1 - 3 ст. 685 об отдельных условиях поднайма жилого помещения. Что же касается всестороннего регулирования договора социального найма жилого помещения, то оно осуществляется жилищным законодательством, как указывает п. 3 ст. 672 ГК.

Вместе с тем ст. 672 ГК содержит правила, определяющие объект этого договора, - он заключается по поводу жилых помещений, относящихся к государственному и муниципальному жилищному фонду социального использования.

Полноценного определения договора социального найма Гражданский кодекс не содержит, его мы находим в п. 1 ст. 60 Жилищного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ (далее - ЖК РФ): "По договору социального найма жилого помещения одна сторона - собственник государственного либо муниципального жилищных фондов (уполномоченный орган государственной власти либо орган местного самоуправления) или управомоченное им лицо (наймодатель) - обязуется передать другой стороне - гражданину (нанимателю) жилое помещение во владение и пользование для проживания в нем на условиях, установленных настоящим Кодексом" <*>.

<*> Российская газета. 2005. 12 января.

Таким образом, в вопросах правового регулирования жилых помещений, вытекающих из договора коммерческого найма жилых помещений, законодатель установил приоритет гражданского законодательства, а для договоров социального найма - жилищного.

Наличие специального правового режима для социального найма позволяет выделить некоторые его существенные особенности.

Прежде всего договор социального найма имеет четко выраженную социальную направленность: удовлетворять жилищные потребности граждан. Тем и объясняется характерный для договора социального найма административный метод правового регулирования, который в наибольшей степени отражает его специфику и содержание. Действительно, отсутствие административных предписаний, составляющих основу правоотношений по социальному найму, лишило бы той социальной значимости, которую заложил законодатель.

Далее, договору социального найма не свойственен принцип свободы договора, раскрытый в ст. 421 ГК. Наймодатель и наниматель не свободны в определении размера предоставляемого жилого помещения, платы за жилье, срока договора, возможности вселения граждан, постоянно проживающих с нанимателем (за исключением несовершеннолетних детей). Кроме того, его заключение связано с наличием целого ряда административно-правовых предпосылок. Подтверждая этот вывод, П.И. Седугин абсолютно обоснованно указывал на то, что "право на жилое помещение социального использования возникает у гражданина из сложного юридического состава, который включает в себя такие элементы, как признание его нуждающимся в улучшении жилищных условий; решение соответствующих компетентных органов о предоставлении ему конкретного жилого помещения с выдачей ордера на вселение в это помещение; заключение договора социального найма между соответствующей организацией и гражданином, на имя которого выделено жилое помещение и выдан ордер" <*>. В Жилищном кодексе РФ практически не изменен этот порядок, за исключением выдачи ордера - она не предусмотрена. Как уже отмечалось, договор социального найма заключается по поводу жилых помещений, входящих в государственный и муниципальный жилищный фонд социального использования. Под этим фондом в пп. 1 п. 3 ст. 19 ЖК РФ понимается совокупность предоставляемых гражданам по договорам социального найма жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде. При этом получить жилье возможно только в пределах нормы согласно п. 1 ст. 50 ЖК РФ.

<*> Седугин П.И. Жилищное право. М.: Норма, 2003. С. 114; на сложный юридический состав, из которого возникает право на жилое помещение по договору социального найма, указывает и Пчелинцева Л.М. (см.: Пчелинцева Л. Предоставление жилья по договору социального найма // Законность. 2004. N 5. С. 23 - 24).

Другая особенность выражается в специальном субъектном составе. Наймодателями по договору социального найма, как правило, выступают дирекции единого заказчика. Однако такое право может быть предоставлено и иным юридическим лицам <*>. Нанимателем в договоре социального найма может быть только гражданин (п. 1 ст. 60 ЖК РФ). Закон предъявляет специальные требования к социально-экономическому статусу нанимателя, как мы это видим из ст. 49 ЖК РФ.

<*> См., напр.: п. 1 ст. 21 Закона г. Москвы от 11 марта 1998 г. N 6 (ред. от 16 февраля 2005 г.) "Основы жилищной политики города Москвы" // Ведомости Московской городской Думы. 1998. N 5. Ст. 56.

Существенной особенностью договора социального найма является его бессрочность (п. 2 ст. 60 ЖК РФ). Это правило, несмотря на отсутствие его прямого законодательного закрепления, в отношении жилья социального назначения существовало всегда. Бессрочность действия данного вида договора найма обусловлена его высокой социальной значимостью и стабильностью пользования жилым помещением. Следует учитывать, что жилые помещения в социальный наем предоставляются далеко не всем, а прежде всего малоимущим и иным, указанным в Законе, гражданам. Надеяться на быстрый и существенный рост материального положения большинства из них пока, по-видимому, бессмысленно. В связи с низким уровнем жизни населения представляются недостаточно продуманными высказывания о том, что "договоры социального найма в перспективе должны стать срочными", так как "введение учета материального положения" граждан "придет в противоречие с бессрочным характером" этого договора <*>. Принцип стабильности пользования жилым помещением нашел закрепление и в действующем Жилищном кодексе РФ, п. 3 ст. 60 которого указывает, что изменение оснований и условий, дающих право на получение жилого помещения по договору социального найма, не является основанием расторжения договора социального найма жилого помещения.

<*> Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ в 2000 году // Российская газета. 2001. 27 июня.

Если предположить возможность применения гражданско-правовых характеристик к договору социального найма жилого помещения, то его можно определить как консенсуальный, взаимный, возмездный. Консенсуальный характер договора определяется тем, что действия наймодателя по предоставлению жилого помещения включены в содержание договора. Соответственно для признания договора социального найма заключенным достаточно определить его существенные условия. Взаимный характер договора также представляется очевидным. К обязанностям наймодателя относится не только предоставление жилого помещения нанимателю, но и создание условий его использования по назначению: проведение капитального ремонта (пп. 3 п. 2 ст. 65 ЖК РФ), обеспечение предоставления коммунальных услуг надлежащего качества (пп. 4 п. 2 ст. 65 ЖК РФ). Что же касается обязанностей нанимателя, они не сведены только к внесению платы за наем, а предполагают обеспечение сохранности жилого помещения, недопустимость не согласованных с наймодателем переустройства и реконструкции (пп. 2 п. 3 ст. 67 ЖК РФ), осуществление текущего ремонта (пп. 4 п. 3 ст. 67 ЖК РФ).

Возмездность договора подтверждается наличием имущественного предоставления как со стороны наймодателя - передача жилого помещения во владение и пользование, так и со стороны нанимателя - внесение платы за наем. Правда, такой признак, как возмездность, вызвал определенную научную дискуссию. Так, В.Н. Литовкин полагает, что "безвозмездное пользование жильем выводит его из-под регулирования норм..." главы 35 ГК и "...переводит в регулирование гл. 36 ГК "Безвозмездное пользование" и жилищного законодательства, если оно регулирует такого рода отношения или будет регулировать" <1>. С мнением В.Н. Литовкина можно согласиться лишь отчасти. Так, если речь идет о предоставлении жилья социального использования в домах государственного и муниципального жилищного фонда, отношения могут быть урегулированы только жилищным законодательством, тем более что случаи бесплатного предоставления жилья всегда имели в нем место <2>. Следует согласиться с мнением М.И. Брагинского, что: "В подобных случаях применительно к нанимателю речь идет о реализации гражданами, отнесенными к определенной категории, своего конституционного права на жилище в особом порядке - без оплаты. По этой причине в принципе допустимо устанавливать разные правовые режимы в зависимости от того, получает ли гражданин жилое помещение из фонда социального использования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации либо муниципального образования возмездно или безвозмездно..." <3>. Применение норм гл. 36 ГК видится нецелесообразным, здесь следует согласиться с доводами М.И. Брагинского, признающего возможность существования безвозмездных договоров социального найма <4>. Применение такой формы распределения жилья определено в п. 28 Основных направлений нового этапа реализации государственной целевой программы "Жилище" <5>, где указывается, что "должна быть сохранена практика бесплатного предоставления жилья в государственном и муниципальном жилищных фондах малоимущим гражданам, не имеющим иных возможностей улучшить свои жилищные условия". Гарантией такой практики служит обязанность органов местного самоуправления "ежегодно... устанавливать долю распределяемого жилья, предоставляемого бесплатно (или за доступную цену) на условиях договора найма". Приведенные нормы подразумевают жилые помещения социального назначения, выступающие предметом договора социального найма.

<1> Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части второй (постатейный) / Отв. ред. О.Н. Садиков. 2003. С. 287.
<2> См., напр.: ст. 59 ЖК РСФСР 1983 г., п. 1 ст. 99 ЖК РФ 2004 г.
<3> См.: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга вторая: Договоры о передаче имущества. М., 2001. С. 683.
<4> См.: там же. С. 682 - 683.
<5> Одобрены Указом Президента Российской Федерации от 29 марта 1996 г. N 431 // Собрание законодательства РФ. 1996. N 14. Ст. 1431.