Мудрый Юрист

Конституционная жалоба в Российской Федерации: законодательная модель и судебная интерпретация

Князев С.Д., судья Конституционного Суда Российской Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор.

В статье на основе российского законодательства (с учетом Федерального конституционного закона от 3 ноября 2010 г. N 7-ФКЗ) и судебной практики рассматриваются особенности права на конституционную жалобу как элемент конституционного статуса личности в Российской Федерации, круг его обладателей (субъектов), основания и условия реализации. Анализ российской законодательной и судебной моделей подкрепляется примерами из зарубежного опыта.

Ключевые слова: конституционная жалоба, конституционное судопроизводство, Федеральный конституционный закон от 3 ноября 2010 г. N 7-ФКЗ "О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Constitutional complaint in the Russian Federation: legislative model and judicial interpretation

S.D. Knyazev

Knyazev Sergey Dmitrievich - judge at the Constitutional Court of the Russian Federation, honourable lawyer of the Russian Federation, doctor of law, professor.

Annotation. The article focuses on the peculiarities of the right to the constitutional complaint as an element of the constitutional status of individuals in the Russian Federation, the circle of parties entitled to this rights, grounds and conditions of its realization. The article is based on the Russian legislation (taking into account the Federal Constitutional Court of november 3, 2010 N 7-FCL) and judicial practice. The analysis of legislative and judicial models is supplemented with the examples from the foreign practice.

Key words: constitutional complaint, constitutional proceedings, Federal Constitutional Law of november 3, 2010 N 7-FCL "On the introduction of the amendments to the Federal Constitutional Law "On the Constitutional Court of the Russian Federation".

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (далее - Конституция) человек, его права и свободы являются высшей ценностью; их признание и защита составляют обязанность государства (ст. 2), которой должны быть подчинены смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и осуществление правосудия (ст. 18).

Особое место в механизме судебной защиты прав и свобод человека и гражданина занимает Конституционный Суд, что подтверждается положениями Конституции (ст. 125) и статьями 1 и 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", закрепляющими в качестве одной из основных целей деятельности данного органа, призванного посредством конституционного судопроизводства осуществлять контроль за соблюдением Конституции, защиту конституционных прав и свобод человека и гражданина. По сути, это означает, что реализация всех полномочий Конституционного Суда (толкование Конституции, проверка конституционности законов и иных нормативных правовых актов в порядке абстрактного нормоконтроля, разрешение споров о компетенции между органами государственной власти и др.) на основании всех предусмотренных видов обращений в конечном счете направлена на обеспечение и защиту прав и свобод человека и гражданина в соответствии с Конституцией.

Вместе с тем согласно части 4 статьи 125 Конституции к полномочиям Конституционного Суда прямо отнесена проверка по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом. Из данного конституционного предписания со всей очевидностью вытекает обладание гражданами правом на конституционную жалобу, которое является элементом конституционного статуса личности в Российской Федерации и в этом качестве находится в тесной взаимосвязи с такими конституционными правами граждан Российской Федерации, как право на непосредственное участие в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32 Конституции); право на личное обращение, а также направление индивидуальных и коллективных обращений в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции); право каждого на защиту своих прав и свобод всеми способами, не запрещенными законом (ч. 2 ст. 45 Конституции); право на гарантированную судебную защиту прав и свобод (ч. 1 ст. 46 Конституции); право каждого на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом (ч. 1 ст. 47 Конституции) <1>.

<1> Подробнее об основных характеристиках права на конституционную жалобу как элемента конституционного статуса см.: Бондарь Н.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации. М., 2005. С. 40 - 45; Нарутто С.В. Обращения граждан в Конституционный Суд Российской Федерации. М., 2011. С. 15 - 35.

Закрепляя право на конституционную жалобу, Конституция не определяет круг его обладателей (субъектов) и не детализирует основания и условия обжалования, относя решение данных вопросов к ведению федерального законодателя и специально оговаривая, что полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда устанавливаются федеральным конституционным законом (ч. 3 ст. 128).

Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" наделяет правом на обращение с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод непосредственно граждан, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, а также объединения граждан и иные органы и лица, указанные в федеральном законе (ст. 96). Вместе с тем следует учитывать, что с 9 февраля 2011 года, то есть с момента вступления в силу Федерального конституционного закона от 3 ноября 2010 года N 7-ФКЗ "О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации", граждане будут вправе оспаривать нарушение своих конституционных прав и свобод законом, только если он был применен в их конкретном деле.

Для формирования адекватного представления об институте конституционной жалобы в Российской Федерации принципиальное значение имеет идентификация круга субъектов, уполномоченных обращаться в Конституционный Суд с жалобой на нарушения прав и свобод граждан; определение пределов (границ) судебно-конституционной защиты, а также условий принятия Конституционным Судом жалоб к рассмотрению. При этом нельзя не учитывать, что упомянутые параметры конституционного обжалования формируются не только под влиянием законодательного регулирования, но и подпадают под весьма активное интерпретационно-содержательное воздействие со стороны самого Конституционного Суда.

Если говорить о субъектах конституционной жалобы, то по закону к ним на сегодняшний день прямо отнесены граждане, их объединения, а также Генеральный прокурор Российской Федерации (ч. 6 ст. 35 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации") и Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации (п. 5 ч. 1 ст. 29 Федерального закона "Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации"). При этом основная "нагрузка" в пользовании соответствующим правом выпадает на граждан Российской Федерации и их объединения, чьи жалобы образуют подавляющую массу обращений, направляемых в Конституционный Суд. Так, по данным Секретариата Конституционного Суда, в 2009 году в Конституционный Суд поступило 20 629 обращений, из которых только 56 являлись запросами и ходатайствами государственных органов. Аналогичным образом обстояло положение дел с адресатами Конституционного Суда и в 2010 году, за первые девять месяцев которого из 13 847 обращений на долю запросов и ходатайств различных органов публичной власти, включая суды, пришлось лишь 25 писем.

Достаточно часто (в среднем 5 - 7 раз в год) пользуется правом обращения в Конституционный Суд и Уполномоченный по правам человека, чего нельзя сказать о Генеральном прокуроре, который до настоящего времени ни разу не воспользовался предоставленным ему по закону правом подачи конституционной жалобы на нарушение прав и свобод граждан. В этой связи несколько надуманным представляется высказываемое в российской юридической литературе предложение о наделении Генерального прокурора правом обращения в Конституционный Суд в порядке абстрактного нормоконтроля <2>, поскольку оно явно не коррелирует с практикой использования уже имеющихся у данного должностного лица в сфере конституционного правосудия полномочий <3>.

<2> См.: Вороненков Д.Н., Комаров С.А. Конституционный контроль как средство демократизации российской государственности // Конституция Российской Федерации: доктрина и практика: Материалы научно-практической конференции, посвященной 15-летию Конституции Российской Федерации и 60-летию Всеобщей декларации прав человека. Санкт-Петербург, 13 - 14 ноября 2008 г. / Отв. ред. В.Д. Зорькин. М., 2009. С. 313.
<3> Об этом красноречиво свидетельствует и накопленный в субъектах Российской Федерации опыт конституционного правосудия. Несмотря на то что региональное законодательство, как правило, признает за прокурорами субъектов Российской Федерации право обращения в конституционный (уставный) суд с запросом в порядке абстрактного нормоконтроля, они тем не менее вовсе не демонстрируют заметного желания пользоваться данной возможностью. Думается, именно вследствие этого региональные органы конституционной юстиции вынуждены апеллировать к Генеральному прокурору Российской Федерации и ставить перед ним вопрос об активизации деятельности органов прокуратуры в данной сфере, в том числе за счет использования такой формы прокурорского реагирования, как обращение с запросом в конституционный (уставный) суд субъекта Федерации. См.: Обращение Председателя Конституционного Суда Республики Северная Осетия - Алания, члена Президиума Совета судей Российской Федерации А.М. Цалиева к Генеральному прокурору Российской Федерации Ю.Я. Чайке // Журнал конституционного правосудия. 2010. N 4. С. 24.

Применительно к гражданам как субъектам, прямо управомоченным на обращение с конституционной жалобой, весьма важно учитывать, что согласно правовым позициям Конституционного Суда, неоднократно подтвержденным им в сохраняющих свою силу решениях, под ними необходимо понимать не только собственно российских граждан, но и иностранцев и лиц без гражданства. Основанием для такого вывода являются, как указано в Постановлении от 17 февраля 1998 года N 6-П по делу о проверке конституционности положения части 2 статьи 31 Закона СССР от 24 июня 1981 года "О правовом положении иностранных граждан в СССР" в связи с жалобой Яхья Дашти Гафура, взаимосвязанные положения статей 17 (ч. 2), 46, 62 (ч. 3) и 125 (ч. 4) Конституции, предполагающие, что возможность обеспечения защиты прав и свобод посредством конституционного правосудия должна быть обеспечена каждому, в том числе иностранным гражданам и лицам без гражданства, если законом нарушены их права и свободы, гарантированные Конституцией.

Еще одно принципиальное соображение, касающееся граждан как субъектов права конституционной жалобы, было высказано Конституционным Судом в Постановлении от 27 февраля 2009 N 4-П по делу о проверке конституционности ряда положений статей 37, 52, 135, 222, 284, 286 и 379.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и части четвертой статьи 28 Закона Российской Федерации "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" в связи с жалобами граждан Ю.К. Гудковой, П.В. Штукатурова и М.А. Яшиной. Разрешая вопрос о допустимости принятия жалоб заявителей, признанных вступившими в законную силу судебными решениями недееспособными, Конституционный Суд пришел к выводу, что Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации", определяя компетенцию Конституционного Суда по рассмотрению жалоб граждан на нарушение их конституционных прав и свобод законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, не предусматривает какие-либо специальные требования к правовому статусу гражданина - заявителя с точки зрения дееспособности.

И если данный вывод Конституционного Суда вряд ли способен вызвать серьезные возражения, так как законодательство действительно не исключает недееспособных лиц из числа субъектов, обладающих правом на конституционную жалобу, то этого нельзя сказать о правомерности самостоятельного определения ими своих представителей в Конституционном Суде, так как такие граждане в силу требований гражданского законодательства лишены возможности заключать какие-либо договоры, в том числе о представительстве и оказании юридических услуг. В связи с этим Конституционный Суд вынужден был разъяснить, что, несмотря на отсутствие у указанных лиц гражданской дееспособности, они не могут быть на этом основании лишены возможности, в том числе через выбранных ими представителей, подать конституционную жалобу в том случае, когда оспариваются законоположения, на основании которых такие лица были признаны недееспособными и тем самым, по сути, были ограничены их права, гарантированные статьей 60 Конституции. Иное означало бы невозможность проверить, были ли в результате применения предусмотренной законом процедуры признания лица недееспособным нарушены его конституционные права, что, в свою очередь, не соответствовало бы конституционным гарантиям защиты конституционных прав и свобод посредством конституционного судопроизводства, осуществление которого является исключительной прерогативой Конституционного Суда.

Достаточно широкий подход использует Конституционный Суд и в оценке объединений граждан как субъектов права на обращение с конституционной жалобой <4>, признавая наличие данного статуса не только за классическими (традиционными) видами создаваемых гражданами в соответствии со статьей 30 Конституции общественных объединений (общественные организации, политические партии, профессиональные союзы), но и за юридическими лицами, религиозными объединениями, а также муниципальными образованиями.

<4> Романовская О.В. Понятие "объединение граждан" в решениях Конституционного Суда Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2009. N 5. С. 196 - 204.

Впервые вывод о возможности обращения юридических лиц с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод был сделан Конституционным Судом в Постановлении от 24 октября 1996 года N 17-П по делу о проверке конституционности части 1 статьи 2 Федерального закона от 7 марта 1996 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об акцизах", принятом в связи с обращениями акционерного общества, общества с ограниченной ответственностью и двух товариществ. Признавая обращения указанных субъектов допустимыми, Конституционный Суд исходил из того, что они по своей сути являются объединениями - юридическими лицами, которые созданы гражданами для совместной реализации таких конституционных прав, как право свободно использовать свои способности и имущество для занятия предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельностью (ч. 1 ст. 34 Конституции) и право иметь в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами (ч. 2 ст. 35 Конституции).

Впоследствии данная правовая позиция относительно правосубъектности юридических лиц в сфере конституционной юстиции получила развитие применительно к государственным унитарным предприятиям, когда в Постановлении от 12 октября 1998 года N 24-П по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 11 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" Конституционный Суд пришел к заключению, что государственные предприятия - юридические лица как налогоплательщики в силу признания и защиты равным образом всех форм собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции) должны также обладать и соответствующими возможностями защищать свои права на основе конституционных принципов и гарантий в той степени, в какой эти принципы и гарантии могут быть к ним применены, в том числе в связи с конституционной обязанностью платить налоги и сборы, закрепленной статьей 57 Конституции.

Затем право на обращение с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод было признано Конституционным Судом и за государственными учреждениями - юридическими лицами. В Постановлении от 22 июня 2009 года N 10-П по делу о проверке конституционности пункта 4 части второй статьи 250, статьи 321.1 Налогового кодекса Российской Федерации и абзаца второго пункта 3 статьи 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами Российского химико-технологического университета им. Д.И. Менделеева и Московского авиационного института (государственного технического университета) Конституционный Суд подчеркнул, что, поскольку конституционная обязанность платить законно установленные налоги и сборы распространяется на всех налогоплательщиков, в том числе на государственные образовательные учреждения высшего профессионального образования (бюджетные учреждения), они также могут быть субъектами конституционной жалобы.

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2002 года N 7-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева перечень общественных объединений, имеющих право на конституционную жалобу, был дополнен указанием на причастность к ним муниципальных образований. По мнению Конституционного Суда, последние представляют собой территориальные объединения граждан, коллективно реализующих на основании Конституции право на осуществление местного самоуправления, вследствие чего им также не может быть отказано в защите конституционных прав и свобод средствами конституционного правосудия.

При этом важно подчеркнуть, что поскольку представительство муниципальных образований в отношениях с иными субъектами юридического общения, включая Конституционный Суд, обеспечивают органы местного самоуправления, то обращение таких органов будет допустимым, только если в нем поднимается вопрос о защите конституционных прав и свобод именно территориальных объединений граждан, коллективно реализующих право на местное самоуправление. В случае же обращения органа или должностного лица муниципальной власти с конституционной жалобой в целях защиты своих собственных интересов, не связанных с нарушением прав и свобод граждан, она не должна подлежать рассмотрению, что согласуется с правовой позицией, высказанной Конституционным Судом в Определении от 19 марта 1997 года N 20-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Омского городского Совета как не соответствующей требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", согласно которой органы местного самоуправления по своей конституционно-правовой природе представляют форму осуществления власти народа и сами по себе не могут быть отнесены к объединениям граждан.

Что касается объекта контроля, осуществляемого Конституционным Судом по жалобам граждан и их объединений, то из Конституции и Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" со всей очевидностью следует, что в данном качестве может выступать только нормативная основа конституционных прав и свобод, представленная законодательными актами федерального и регионального уровня. Тем самым в российских условиях граждане не вправе обжаловать в порядке конституционного судопроизводства нарушение своих прав и свобод судебными решениями и иными правоприменительными актами.

Этим конституционная жалоба в Российской Федерации существенным образом отличается от принятой в целом ряде зарубежных стран модели, которая допускает конституционное обжалование не только в связи с нарушением прав и свобод положениями законов, правительственных или иных нормативных актов. Так, например, в Германии с жалобой в Федеральный Конституционный Суд может обратиться любое лицо, считающее, что публичной властью, то есть законом, административным актом или судебным решением, ущемляются его основные права. Аналогичным образом обстоит дело и в Хорватии, где посредством конституционной жалобы могут быть оспорены индивидуальные решения государственных органов, органов местного и территориального (регионального) самоуправления, а также юридических лиц, наделенных публичными полномочиями, когда этими решениями нарушены права человека и основные свободы, равно как и право на местное и территориальное (региональное) самоуправление, гарантированные Конституцией.

Важное значение для уяснения пределов конституционного контроля, осуществляемого по жалобам граждан и их объединений, имеет и указание Конституции Российской Федерации на то, что предметом проверки может быть только закон или его отдельные положения. Вследствие этого российские граждане не вправе ставить в Конституционном Суде вопрос о нарушении своих прав и свобод, вызванном бездействием законодателя, как это предусмотрено, например, в Республике Корея, где Конституционный Суд исходит из приемлемости особого вида конституционных жалоб - на бездействие законодателя (неосуществление законодательных полномочий) <5>.

<5> Первый раз конституционная жалоба на бездействие законодателя была принята Конституционным Судом Республики Корея к рассмотрению 11 января 1989 г. в связи с обращением компании "Чосан", в котором она оспаривала непринятие Национальным Собранием закона, определяющего размеры и порядок компенсационных выплат в случае изъятия у собственника имущества в государственную собственность. В настоящее время Конституционный Суд Кореи полагает, что конституционная жалоба на неосуществление законодательных полномочий может быть подана в любое время без ограничения сроков подачи по такому основанию, как непринятие законодателем законов вопреки требованию Конституции о необходимости их принятия в целях защиты прав граждан или неосуществление вытекающей из истолкования Конституции при рассмотрении конкретного дела обязанности принятия закона для защиты прав конкретных лиц.

Поскольку и Конституция, и Федеральный конституционный закон "О Конституционным Суде Российской Федерации" фиксирует объект конституционного контроля, осуществляемого по жалобам граждан, при помощи предельно обобщенного понятия "закон", существенный теоретический и практический интерес представляет содержательное наполнение данного понятия в деятельности самого Конституционного Суда, особенно с учетом того не поддающегося сомнению обстоятельства, которое с достаточной очевидностью свидетельствует о расширительной трактовке "масштабов" конкретного нормоконтроля, осуществляемого по конституционным жалобам.

В этой связи прежде всего нужно указать, что Конституционный Суд руководствуется возможностью проверки по жалобам граждан конституционности как обычных федеральных законов, принятых в любой форме (основы, кодексы, уставы и т.п.), так и федеральных конституционных законов, хотя они напрямую и не поименованы законодателем в качестве предмета конституционного контроля, причем не только в рамках судопроизводства, осуществляемого по жалобам граждан.

Обоснование необходимости включения федеральных конституционных законов в сферу нормоконтроля, осуществляемого Конституционным Судом по жалобам граждан и иных управомоченных субъектов, было сформулировано им в Постановлении от 21 марта 2007 года N 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" в связи с жалобой граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа. В нем Конституционный Суд специально подчеркнул, что из положений Конституции следует, что объектом проверки Конституционного Суда как специализированного органа судебного конституционного контроля, обеспечивающего верховенство Конституции, ее высшую юридическую силу, прямое действие и применение на всей территории Российской Федерации, являются все законы, принимаемые Федеральным Собранием - парламентом Российской Федерации. В силу этого принимаемые на основе и во исполнение Конституции федеральные конституционные законы по своей юридической природе не могут служить инструментом для изменения ее положений, то есть должны соответствовать Конституции, тем более если ими затрагиваются конституционные права и свободы граждан, и подлежат проверке в порядке конституционного судопроизводства.

Под конституционное понятие "законы" подпадают также конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации, включая законы, изданные по вопросам, отнесенным к собственным предметам ведения субъектов Российской Федерации, если имеет место жалоба на нарушение таким законом конституционных прав и свобод граждан. При этом конституции (уставы) субъектов Российской Федерации выступают в качестве особого предмета конституционного контроля, в том числе по жалобам граждан. Принимая во внимание учредительный характер и существенную специфику юридической природы данных нормативных актов, формирующих системообразующие центры регионального законодательства и определяющих конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации, Конституционный Суд в Постановлении от 18 июля 2003 года N 13-П по делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК РСФСР, статей 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан сделал вывод о том, что в силу прямой нормативной связи конституций (уставов) субъектов Российской Федерации с федеральной Конституцией основополагающее значение с юридической точки зрения имеет их соответствие Конституции Российской Федерации. Вследствие этого их легитимность, по мнению Конституционного Суда, может быть проверена только в рамках конституционного судопроизводства Конституционным Судом, что исключает возможность осуществления судами, осуществляющими гражданское и административное судопроизводство, контроля за их соответствием федеральным конституционным законам и федеральным законам.

К числу законов, которые могут быть обжалованы гражданами на предмет нарушения конституционных прав и свобод, Конституционным Судом отнесены и действующие в Российской Федерации законы СССР и РСФСР, принятые до Конституции 1993 года. При этом, однако, как подчеркнул сам Конституционный Суд в Определении от 4 февраля 1999 года N 18-О по жалобе граждан М.Б. Никольской и М.И. Сапронова на нарушение их конституционных прав отдельными положениями Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности", по смыслу статьи 125 и пункта 2 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции, а также статей 3, 36, 43, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" по жалобам граждан конституционность закона, действовавшего на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции, может быть проверена только в том случае, если этот закон был применен в деле заявителя после ее вступления в силу, то есть после 25 декабря 1993 года, и лишь в связи с соответствующим правоприменительным актом.

Существенное значение для уяснения пределов конкретного нормоконтроля, осуществляемого по конституционным жалобам, имеет также и то, что Конституционный Суд инициативно расширил перечень нормативных актов, которые могут быть оспорены гражданами на предмет нарушения ими конституционных прав и свобод. Так, в Постановлении от 5 июля 2001 года N 11-П по делу о проверке конституционности Постановления Государственной Думы от 28 июня 2000 года N 492-III ГД "О внесении изменения в Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "Об объявлении амнистии в связи с 50-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941 - 1945 годов" в связи с запросом Советского районного суда города Челябинска и жалобами ряда граждан Конституционный Суд признал допустимой проверку конституционности Постановлений Государственной Думы об амнистии, поскольку они по своему материально-правовому содержанию могут быть приравнены к закону, а также с учетом того, что в судебной практике такие акты признаются имеющими для судов юридическую силу, аналогичную той, которой обладают нормы закона.

Схожими аргументами руководствовался Конституционный Суд и при решении вопроса о допустимости конституционного обжалования применительно к правительственным постановлениям, издаваемым по прямому указанию законодателя и содержащим нормативное правовое регулирование по вопросам, не получившим содержательной регламентации непосредственно в федеральном законе, то есть, говоря иными словами, о включении в объект конституционного контроля актов так называемого делегированного законодательства, осуществляемого высшим органом исполнительной власти во исполнение возложенных на него полномочий. В связи с этим в Постановлении от 27 января 2004 года N 1-П по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части 1 статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации Конституционный Суд сформулировал имеющую принципиальное значение правовую позицию о допустимости жалоб граждан на нарушение конституционных прав и свобод в случае, если в них оспаривается конституционность как федерального закона, так и нормативного акта Правительства Российской Федерации, и при этом имеет место прямая нормативная связь постановления Правительства с данным федеральным законом, а сами эти акты применены или подлежат применению в конкретном деле в неразрывном единстве.

Впрочем, условие о необходимости оспаривания правительственного акта вкупе с положениями федерального закона было впоследствии в известной степени дезавуировано самим Конституционным Судом, когда он в Постановлении от 14 мая 2009 года N 8-П по делу о проверке конституционности положения подпункта "б" пункта 4 Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" в связи с запросом Верховного Суда Республики Татарстан признал допустимой проверку правительственного акта, несмотря на то, что находящийся с ним в нормативном единстве закон в конкретном деле применен не был. Аналогичную позицию Конституционный Суд занял, принимая Постановление от 20 июля 2010 года N 17-П по делу о проверке конституционности подпункта "з" пункта 2 Перечня видов заработной платы и иного дохода, из которых производится удержание алиментов на несовершеннолетних детей, в связи с жалобой гражданина Л.Р. Амаякяна, указав, что поскольку оспариваемый заявителем Перечень принят Правительством Российской Федерации во исполнение полномочия, возложенного на него статьей 82 Семейного кодекса Российской Федерации, и при этом в самом Семейном кодексе Российской Федерации виды заработка и (или) иного дохода, из которых производится удержание алиментов на несовершеннолетних детей, не определяются, то жалоба не может быть признана недопустимой, хотя в ней и не оспаривается конституционность закона.

Указы Президента Российской Федерации, в отличие от правительственных актов, до настоящего времени не принимались Конституционным Судом к рассмотрению в процедуре конкретного нормоконтроля, в том числе по жалобам граждан. Во всех известных случаях подобных обращений Судом выносились определения об отказе в их принятии к рассмотрению по мотивам неподведомственности или недопустимости таких жалоб либо по причине отмены оспариваемого акта или утраты им юридической силы. Как следствие, вопрос о возможности проверки конституционности нормативных указов Президента Российской Федерации в порядке конкретного нормоконтроля остается открытым, что вовсе не исключает возможность в перспективе распространить на них тот же подход, который был выработан Конституционным Судом в отношении актов Правительства Российской Федерации.

Принимая во внимание чрезвычайно широкий круг субъектов, обладающих правом на принесение конституционной жалобы, а также обширный перечень нормативных актов, образующих объект конкретного нормоконтроля, крайне важное значение приобретает оптимальное определение условий, при которых гражданин может реализовать свое право на обращение в Конституционный Суд. Их предназначение состоит в выполнении функций своеобразных "фильтров", имеющих основной целью не допустить вала необоснованных обращений в Конституционный Суд с конституционными жалобами, который мог бы попросту лишить конституционное правосудие возможности исполнять свое предназначение <6>.

<6> См.: Масловская Т.С. Европейская модель конституционного правосудия: особенности защиты конституционных прав и свобод граждан // Вестник Конституционного Суда Республики Беларусь. 2010. N 1. С. 98 - 106.

В этом смысле исходным пунктом для решения вопроса о допустимости конституционной жалобы служит указание Конституции и Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" на то, что она может быть подана гражданином или иным управомоченным субъектом на нарушение конституционных прав и свобод законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Уяснение этой юридической формулы невозможно без ее конкретизации, нашедшей отражение в целом ряде правовых позиций Конституционного Суда, обратившего внимание на следующие обстоятельства, которые следует учитывать при принятии конституционных жалоб к рассмотрению.

Во-первых, посредством конституционной жалобы может оспариваться конституционность закона, только если он применен или подлежит применению в конкретном деле, каковым, по мнению Конституционного Суда, впервые высказанному в Определении от 19 февраля 2004 года N 33-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Ш.С. Мефтахутдинова на нарушение его конституционных прав статьями 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", является дело, в связи с которым судом или иным правоприменительным органом в рамках юрисдикционной или иной процедуры и на основе норм соответствующего закона разрешается вопрос, затрагивающий права заявителя, а также устанавливаются и (или) исследуются фактические обстоятельства. Именно "причастность" конституционной жалобы к конкретному делу отличает ее от абстрактного нормоконтроля, означая, что граждане вправе обращаться в Конституционный Суд только в тех случаях, когда их права и свободы нарушены непосредственно законом в результате его применения и, как следствие, их защита возможна лишь средствами конституционного судопроизводства.

Вместе с тем нельзя не видеть, что одна лишь связанность конституционной жалобы применением (а тем более с возможностью такового) закона в конкретном деле не позволяет в полной мере отсечь обращения в Конституционный Суд с жалобами, которые обусловлены не содержанием оспариваемых законоположений, а их неадекватным применением. Данное обстоятельство приводит к тому, что Конституционный Суд нередко вынужден в связи с подобными жалобами заниматься "корректировкой" истолкования соответствующих норм права, так или иначе беря на себя функции судов общей и арбитражной юрисдикции. В этой связи более предпочтительным представляется такой вариант признания приемлемости (допустимости) конституционной жалобы, при котором граждане обладают правом ее подачи после исчерпания иных, и в особенности судебных, способов защиты своих нарушенных прав. Так, например, в Армении каждый может обратиться с конституционной жалобой, когда в наличии имеется окончательный акт суда, исчерпаны все средства судебной защиты и оспаривается конституционность примененного к нему этим актом положения закона; в Сербии - при условии, что другие средства правовой защиты были исчерпаны или не предусмотрены законом, за исключением нарушения права на справедливое судебное разбирательство, когда конституционная жалоба может быть подана, даже если заявителем не были исчерпаны все средства правовой защиты.

Думается, именно эти причины послужили мотивом для принятия законодателем решения о корректировке критериев допустимости обращений граждан в Конституционный Суд. Согласно Федеральному конституционному закону от 3 ноября 2010 года N 7-ФКЗ "О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" с 9 февраля 2011 года конституционные жалобы граждан будут отвечать требованиям допустимости, если в них оспаривается конституционность закона, примененного в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде. И хотя эта новелла не обязывает граждан использовать все возможные способы судебной защиты своих прав, она тем не менее означает, что, прежде чем апеллировать к конституционной юстиции, заявители должны будут попытаться разрешить свой вопрос в суде общей юрисдикции или в арбитражном суде, дождавшись как минимум завершения рассмотрениях их дела в суде первой инстанции.

Во-вторых, жалоба не может быть признана допустимой, если оспариваемый закон не затрагивает конституционных прав и свобод граждан. Как отметил Конституционный Суд в своем Определении от 4 декабря 1997 года N 123-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Ю.А. Рогатина как не соответствующей требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", мотивом конституционного обжалования не может служить защита определенным образом понимаемого общественного интереса, не связанная с нарушением прав и свобод самого заявителя. Это означает, что в России не признается так называемая народная жалоба (action popularis), известная целому ряду стран (Венгрия, Чехия и др.) и подаваемая не в связи с нарушением персональных прав заявителей, а в защиту публичных интересов неопределенного круга лиц <7>.

<7> Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М., 2007. С. 309 - 311.

В-третьих, не подлежат принятию к рассмотрению жалобы на закон, который отменен или утратил силу, но проверка конституционности такого закона возможна, если он, будучи примененным в конкретном деле, нарушил конституционные права заявителя при том, что производство по данной жалобе в Конституционном Суде было начато до того, как оспариваемый закон утратил силу или был отменен. В Определении от 4 июня 1998 года N 112-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки И.Е. Ивановой на нарушение ее конституционных прав частью 2 статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд особо отметил, что в случаях, когда оспариваемый закон утрачивает силу еще до обращения заявителя, такой закон не должен быть предметом конституционной проверки, так как его отмена самим законодателем защищает конституционные права граждан столь же эффективно, как и признание его не соответствующим Конституции, тем более, что решения Конституционного Суда, как правило, обратной силы не имеют.

В-четвертых, жалоба является недопустимой, если в ней оспариваются незаконные действия государственных органов или правильность выбора и применения правовой нормы при рассмотрении конкретного дела судом общей юрисдикции, арбитражным судом или иным правоприменительным органом, а также ставится вопрос о проверке конституционности положений самой Конституции или о проверке соответствия норм одного федерального закона нормам другого федерального закона. Так, в Определении от 1 октября 2009 года N 1053-О-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина А.А. Байкова на нарушение его конституционных прав статьей 349 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, статьей 18 Федерального закона "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений", статьей 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", статьей 5 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и пунктом 4 статьи 3 Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации" Конституционный Суд признал недопустимой данную жалобу, в том числе потому, что в ней заявителем был постановлен вопрос о проверке таких норм избирательных законов, которые, по существу, дословно воспроизводят положение статьи 32 (часть 3) Конституции, лишающее права избирать и быть избранными граждан, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда. Мотивируя свое решение, Суд указал, что заявителем по данному делу фактически был поставлен вопрос об истолковании и оценке конституционных норм при том, что правом обращения с запросом о толковании Конституции граждане не наделены, а проверка конституционности конституционных положений в компетенцию Конституционного Суда не входит.

В-пятых, жалоба недопустима, если рассмотрение в суде общей юрисдикции дела, послужившего основанием обращения в Конституционный Суд, по исковым заявлениям не только не завершено, но и не начато, вследствие чего суд общей юрисдикции еще не выразил своей позиции по вопросу о том, подлежат ли положения закона применению в данном конкретном деле, и соответственно нельзя утверждать, что ими нарушаются права и свободы граждан. В подобных случаях, как было отмечено Судом в Определении от 10 ноября 2002 года N 270-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина А.В. Фомина на нарушение его конституционных прав и свобод положениями статей 29 и 52 Федерального закона "Об общественных объединениях", прерывание процесса рассмотрения дела в суде общей юрисдикции и его перевод в рамки конституционного судопроизводства не имеет достаточных оснований и не согласуется с предназначением и существом конституционного судопроизводства и полномочиями Конституционного Суда в их соотношении с гражданским судопроизводством и полномочиями судов общей юрисдикции <8>.

<8> Очевидно, впрочем, что со вступлением в силу Федерального конституционного закона от 3 ноября 2010 г. N 7-ФКЗ это условие обретет прямой законодательный характер.

Применительно к условиям допустимости конституционных жалоб нельзя не отметить также, что Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" не устанавливает никаких сроков, ограничивающих право граждан на их подачу. С одной стороны, это безусловно означает, что с точки зрения временных параметров граждане не обременены никакими препятствиями в инициировании процедуры конституционного судопроизводства в защиту своих прав и свобод в порядке конкретного нормоконтроля. Однако, с другой стороны, невозможно не отметить, что такое индифферентное отношение законодателя к срокам подачи конституционной жалобы не может не сказываться негативным образом на соблюдении принципа правовой определенности, предполагающего необходимость обеспечения стабильности правовых отношений с тем, чтобы каждый участник юридического общения не испытывал неуверенности в приобретенном им на законных основаниях статусе и вытекающих из него правах и обязанностях. С учетом этого более предпочтительным представляется разумное ограничение сроков, в течение которых гражданином может быть реализовано право на обращение в Конституционный Суд, как это, например, было сделано в Законе РСФСР от 12 июля 1991 года "О Конституционном Суде РСФСР", предусматривавшем, что индивидуальная жалоба может быть подана в течение трех лет со дня принятия оспариваемого решения (ст. 67) <9>.

<9> Хотя и этот срок представляется чрезмерным на фоне зарубежного опыта законодательного регулирования конституционной юстиции. Так, в Хорватии жалоба в Конституционный Суд может быть направлена не позднее 30 дней со дня получения заявителем решения органов судебной, административной или иной публичной власти, с которыми он связывает нарушение своих конституционных прав, что не вызывает каких-либо заметных возражений. См., напр.: Karakamisheva T. Constitutional Complaint - Procedural and Legal Instrument for Development of the Constitutional Justice (Case Study - Federal Republic of Germany, Republic of Croatia, Republic of Slovenia and Republic of Macedonia) // Конституционное правосудие: Вестник Конференции органов конституционного контроля стран молодой демократии. 2009. N 1. С. 52 - 56.

Практика конституционного правосудия, сформировавшаяся в Российской Федерации благодаря совместным усилиям законодательной власти и самого Конституционного Суда, свидетельствует о том, что институт конституционной жалобы является весьма эффективным средством защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина. Используя достаточно широкие предоставленные в сфере конституционного судопроизводства возможности, граждане Российской Федерации не только добиваются соблюдения Конституции в своих собственных интересах, но и способствуют реальному утверждению в Российской Федерации конституционных принципов демократического, федеративного, правового и социального государства, что, впрочем, вовсе не исключает необходимости изыскания, в том числе с учетом зарубежного опыта, таких средств, которые позволили бы в перспективе (включая обозримую) последовательно развивать накопленный потенциал конкретного нормоконтроля, осуществляемого по конституционным жалобам граждан и их объединений.