Мудрый Юрист

Межрегиональное государственное управление в советской России в довоенный период: к вопросу о формировании современной системы укрупненного администрирования территориальным развитием страны *

<*> Cherkasov K.V. Inter-regional state government in the Soviet Russia during pre-war period: on the issue of formation of contemporary system of enlarged administering territorial development of the country.

Статья написана с использованием результатов работ по гранту Президента Российской Федерации для государственной поддержки молодых российских ученых на тему: "Межрегиональное государственное управление в современной России: состояние и перспективы" (МК-4020.2010.6).

Черкасов Константин Валерьевич, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Поволжского филиала ГОУ ВПО "Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации", доктор юридических наук, доцент.

В статье рассматривается исторический аспект межрегионального государственного управления в Советской России довоенного периода.

Автор приходит к выводу о том, что результатом переустройства России стало увеличение числа территориальных единиц при сокращении их площади, населения, экономического потенциала и провозглашение национально-территориальных автономий.

Ключевые слова: государство, право, революция, административная единица, индустриализация.

The article considers historical aspect of inter-regional state government of the Soviet Russia during pre-war period. The author makes a conclusion that the result of reform in Russia was increase of the number of territorial units, reduction of the space, population, economic potential thereof and declaration of national-territory autonomies.

Key words: state, law, revolution, administrative unit, industrialization.

Накануне революции 1917 г. Россия представляла собой ослабленную огромную территорию с разнообразным в национальном и конфессиональном отношении населением, находившимся на разных ступенях развития. При этом чем позднее входил в состав России тот или иной национальный регион, тем в большей мере учитывались и сохранялись его специфические характеристики и особенности самоуправления <1>. Генерал-губернаторства просуществовали до Февральской революции 1917 г., затем они все (кроме Финляндского, упраздненного в октябре 1917 г.) были ликвидированы новой властью. Вместо института генерал-губернаторов центральная власть сразу же создала собственный орган политического надзора в лице комиссаров Временного правительства, а после октябрьского переворота - большевистских комиссаров.

<1> См.: Анненкова В.Г. Единство Российского государства: проблемы конституционной теории и практики: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2006. С. 17.

Осознавая тяжелые последствия радикальной смены всей структуры управления территориями государства, но остерегаясь сохранять ее в неизменном виде, руководство страны приняло Постановление Временного правительства от 4 марта 1917 г. "О возложении обязанностей губернаторов и уездных исправников на председателей губернских и уездных управ и сохранении на местах старого административного аппарата" <2>, которым временно были упразднены должности губернатора и вице-губернатора. Для поддержания нормального хода жизни в стране было признано желательным сохранение существующего административного механизма. Вопрос о публичной власти в губерниях не земских, в казачьих областях, в градоначальствах и в Сибири оставался открытым до его выяснения совместно с местными организациями и должностными лицами. Управление губерниями с правами губернаторов передавалось председателям губернских земских управ, которые объявлялись губернскими комиссарами Временного правительства. В не земские губернии комиссары по большей части присылались из центра, в основном ими стали депутаты Государственной Думы <3>. Различные системы территориального управления наслаивались, порождая хаос. Губернскому комиссару поручалось общее руководство губернией, поскольку они не были отменены. Основным направлением их деятельности была борьба с анархией и контрреволюцией.

<2> См.: Революционное движение в России после свержения самодержавия: Документы и материалы / Отв. ред. Л.С. Гапоненко. М.: АН СССР, 1957. С. 421 - 422; Лепешкин А.И. Местные органы власти Советского государства (1921 - 1936 гг.). М.: Госюриздат, 1959. С. 84; Хрестоматия по истории государства и права СССР. Дооктябрьский период / Под ред. Ю.П. Титова, О.И. Чистякова. М.: Юрид. лит., 1990. С. 462 - 463; Пихоя Р.Г. Судьбы реформ и реформаторов в России: Учебное пособие. М.: Изд-во РАГС, 1999. С. 210; Хрестоматия по истории государства и права России: Учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. / Сост. Ю.П. Титов. М.: ТК "Велби"; Проспект, 2007. С. 274.
<3> См.: Николаев А.Б. Комиссары Временного комитета Государственной Думы (февраль - март 1917 г.): персональный состав // Из глубины времен. 1995. N 5. С. 48.

Роль комиссаров Временного правительства усилилась после июльских событий 1917 г. в Петрограде, послуживших толчком к утверждению Временным правительством 19 сентября 1917 г. Положения о губернских (областных) и уездных комиссарах (не распространялось на Санкт-Петербург, Москву, Киев, Одессу, Ростов-на-Дону) <4>. Они должны были осуществлять надзор за деятельностью местных учреждений, законностью действий органов местного самоуправления. Выполняя поручения Временного правительства и постановления исполнительного комитета, комиссары руководствовались актами правительства. Им было предоставлено право издавать постановления, направленные на ограждение общественного благополучия, порядка и безопасности, право, привлекая подчиненную милицию, применять силу при неисполнении постановлений <5>. Комиссары обязаны были информировать регион о решениях правительства и о происходящих в стране событиях. От них требовалось быстро реагировать на изменения в процессе управления, менять формы и методы руководства. Новая фаза революционной активности конца октября 1917 г. вместе с Временным правительством "смела" и институт его комиссаров.

<4> См.: Трусова Е.М. Институт комиссаров Временного правительства в системе органов управления и самоуправления // Государственное и муниципальное управление. 2000. N 4. С. 116.
<5> См.: Баженова Т.М. Институт губернских и уездных комиссаров Временного правительства // Государственный аппарат. Свердловск: Изд-во Свердл. юрид. ин-та, 1975. С. 70 - 86; Герасименко Г.А. Народ и власть (1917 г.). М.: Изд-во РАГС, 1995. С. 67; Красильников Д.Г. Власть и политические партии в переходный период отечественной истории (1917 - 1918 гг., 1985 - 1993 гг.): опыт сравнительного анализа. Пермь: Изд-во Перм. гос. ун-та, 1998. С. 7.

Возрастание национального фактора в борьбе за политическую власть, выход многих регионов (Польши, Финляндии, Прибалтики и др.) из состава Российского государства вынудили уже советскую центральную власть в январе 1918 г. провозгласить Россию федеративным государством. РСФСР создавалась на принципе национально-государственной автономии, ее субъектами могли быть только национальные государственные образования, а остальные регионы рассматривались как составные части унитарного государства. В тот момент федерация являлась единственной формой государственного устройства, гарантировавшей путь к восстановлению крупной централизованной державы. Она должна была послужить шагом к объединению различных национальностей России в единое демократическое централизованное Советское государство <6>. Несмотря на то что основной единицей административно-территориального деления страны считалась область, губернское административно-территориальное деление сохранялось, но происходили изменения в его составе, увеличивалось общее количество губерний. Отличия областей от губерний не были определены. Область часто была равна губернии, реже объединяла 2 - 4 губернии <7>.

<6> См.: Ленин В.И. Полное собрание сочинений: март - июль 1918 г. 5-е изд. В 55 т. Т. 36. М.: Политиздат, 1974. С. 151.
<7> См.: Институт губернатора в России: традиции и современные реальности / Под ред. Н.С. Слепцова. М.: Изд-во РАГС, 1997. С. 43; Сукиасян М.А. Власть и управление в России: диалектика традиций и инноваций в теории и практике государственного строительства. М.: Изд-во РАГС, 1996. С. 231.

Первоначально вопросы изменения границ губерний, уездов и волостей (в том числе их разделения на части с образованием новых административных и экономических единиц) разрешались всецело местными советами рабочих, крестьянских и солдатских депутатов и их комиссиями с последующим подробным сообщением о подобных изменениях наркому по внутренним делам <8>. Однако Конституция РСФСР 1918 г., подтвердив федеративный принцип организации государственной власти и устройства страны, относила общее административное деление территории страны уже к исключительному ведению Всероссийского Съезда Советов и ВЦИК. Вместе с тем в нарушение этого из-за гражданской войны вопросы территориальных границ и существования административно-территориальных единиц по-прежнему решались местными органами власти - советами. Поэтому административно-территориальное деление РСФСР было достаточно разнообразным. Так, существовало четыре крупных образования: Северо-Кавказский, Сибирский и Дальневосточный края и Уральская область. Все они имели районно-окружную систему без деления на губернии <9>. Наблюдались случаи образования маложизненных территориальных единиц, что отрицательно сказывалось на эффективности управления. Центральные органы власти из-за слабости своих позиций не могли тогда диктовать территориям свою волю. Но по мере укрепления центр начал доминировать в государственном территориальном строительстве, что нашло отражение в принятых правовых актах, ограничивающих права местных советов в этой сфере <10>.

<8> См.: Декрет СНК от 27 января 1918 г. "О порядке изменения границ губернских, уездных и проч." // СУ РСФСР. 1918. N 21. Ст. 318 (утратил силу).
<9> См.: История государственного управления в России: Учебник / Под общ. ред. Р.Г. Пихои. М.: Изд-во РАГС, 2001. С. 266; Краснов Ю.К. Государственное право России: история и современность: Учебное пособие. М.: Юристъ, 2002. С. 312.
<10> См.: Декрет СНК РСФСР от 15 июля 1919 г. "О порядке разрешения вопросов об изменении границ губерний, уездов и волостей" // СУ РСФСР. 1919. N 36. Ст. 356 (утратил силу); Декрет ВЦИК от 6 июля 1922 г. "О прекращении передачи уездов и волостей из одной губернии в другую и из одного уезда в другой и о прекращении слияния и разделения волостей" // СУ РСФСР. 1922. N 44. Ст. 535 (утратил силу); Декрет ВЦИК от 9 мая 1923 г. "О воспрещении изменения административно-территориальных границ автономных республик, областей, губерний, уездов и волостей и образования новых административных единиц и переименования населенных пунктов без разрешения Президиума Всероссийского Центрального исполнительного комитета РСФСР (ВЦИК)" // СУ РСФСР. 1923. N 41. Ст. 448 (утратил силу); Декрет ВЦИК от 8 октября 1923 г. "Об утверждении Инструкции о порядке передачи территорий, выделяемых в новую административную единицу или перечисляемых из одной административной единицы в другую" // СУ РСФСР. 1923. N 80. Ст. 774 (утратил силу); Декрет ВЦИК от 6 июня 1924 г. "О воспрещении изменения административно-территориальных границ без разрешения Президиума ВЦИК" // СУ РСФСР. 1924. N 51. Ст. 492 (утратил силу).

Данный период можно охарактеризовать как стихийный процесс дробления территории страны, который усиливавшаяся советская власть постепенно ставила под контроль центральных органов управления. В целом образование новых губерний, а также изменение границ существующих было вызвано следующими тремя основными причинами. Во-первых, пропагандируемой центральными органами власти идеей разукрупнения административно-территориальных единиц с целью приближения руководства к трудящимся массам. Во-вторых, появлением новых крупных промышленных и транспортно-промышленных центров. В-третьих, сепаратизмом местных властей. В ряде губерний создавались местные правительства, стремившиеся выйти из-под контроля центральных органов власти. В некоторых уездах, городах и областях образовывались даже так называемые мини-республики (Кронштадт, Новороссийск). Результатом такого переустройства стало увеличение числа территориальных единиц при сокращении их площади, населения, экономического потенциала и провозглашение национально-территориальных автономий <11>. Отметим, весьма схожие проблемы возникли и при построении новой российской государственности начала 1990-х гг.

<11> См.: Бокова О.Н. Некоторые вопросы изменения административно-территориального деления РСФСР на губернии в первые годы Советской власти // История государства и права. 2006. N 12. С. 20 - 22; Иванова Е. Попытки административно-территориального реформирования РСФСР и разработки программы районирования в годы Гражданской войны (1918 - 1921) // Федерализм. 2007. N 3. С. 216 - 217; Сталин И.В. Сочинения: В 13 т. Т. 4 (ноябрь 1917 - 1920). М.: Политиздат, 1951. С. 155 - 167.

Определенный интерес представляет Постановление ВЦИК ВКПБ от 31 декабря 1918 г. "Об областных объединениях". На его положениях в 1919 г. было решено разработать новое административно-территориальное деление РСФСР на основе экономического районирования и в неразрывной связи с образованием национальных республик и областей. Временно были учреждены областные объединения или округа: на северо-западе, состоящие из Петроградской, Олонецкой, Псковской, Новгородской, Архангельской, Вологодской, Северодвинской и Череповецкой губерний; на западе страны - из Смоленской, Могилевской, Витебской, Минской и Гродненской губерний; на Урале - из Пермской, Вятской, Уфимской и Оренбургской губерний. Для согласования деятельности губернских органов по экономическим вопросам были созданы областные (межгубернские) экономические совещания <12>. Однако в тех условиях, когда центральная власть еще недостаточно окрепла, областные объединения в экономической форме не могли перерасти в административную структуру. Поэтому попытки создать крупные области не увенчались успехом.

<12> См.: Радченко В.И. Территориальный и национальный факторы в организации Российского государства: становление, проблемы и перспективы // Российская юридическая доктрина в XXI веке: Проблемы и пути их решения: научно-практическая конференция (Саратов, 3 - 4 октября 2001 г.). Саратов: Изд-во СГАП, 2001. С. 64.

В декабре 1920 г. VIII Всероссийский съезд Советов предложил осуществить работу по новому административному делению страны на основе экономического тяготения территорий. Укрупненные административно-территориальные единицы признавались подходящими для формирования планово-рыночной экономики. При этом преследовались во многом взаимоисключающие цели - повышение управляемости территорией государства из центра, достижение единообразия структур местного управления, упрощение механизма администрирования на центральном и местном уровнях, создание самодостаточных в хозяйственном отношении регионов, сохранение особого статуса национальных автономных образований. Работу по районированию вели специально созданные органы. Первоначально курс был взят на включение областей и автономных образований в экономически самодостаточные субъекты. Предлагалось перейти к новой схеме административно-территориального деления по типу "область (край) - округ - район". Проектом предусматривалось разделить РСФСР на 16 экономико-административных областей. Предполагалось, что в пределах каждой из них возможно организовать как сильное местное хозяйство, так и частичное управление отраслями общегосударственного значения. Данный проект воплотил в себе идею единства экономического и административного районирования <13>.

<13> См.: Коржихина Т.П. История государственных учреждений СССР: Учебник. М.: Высшая школа, 1986. С. 151.

Новации отрабатывались на Урале (как индустриальной области) и Северном Кавказе (как сельскохозяйственном крае). Практическое осуществление районирования было закончено к осени 1929 г. При этом в ряде случаев пришлось отказаться от предварительного проекта. В процессе его реализации оформилось два подхода к пониманию этапов, содержания, способов административного регулирования районирования. Первая модель исходила из разработки и внедрения реформы сверху, путем директивных распоряжений центральной власти, а вторая - строилась по схеме "снизу вверх", где принципиальные решения принимались на низовом уровне. Первый вариант отстаивали Госплан и Административная комиссия, и он был апробирован при создании Уральской области, за второй способ выступала Комиссия ВЦИК по районированию, и он воплотился в Северо-Кавказском крае. Отступления от задуманного были связаны с несоразмерностью хозяйства одних областей с другими, с широким учетом национальных интересов (автономные республики остались за пределами областных объединений), с предстоящими сдвигами в размещении производительных сил и экономических связей в результате начавшейся индустриализации страны. Вместе с тем идея крупного деления, примерные масштабы экономических районов сохранялись. Новые области и края являлись крупными специализированными народнохозяйственными комплексами с большими и разнообразными ресурсами <14>. Но после административная реформа пошла по пути разукрупнения таких образований, и в итоге от них отказались из-за трудности управления многоуровневыми структурами. Возник разрыв между крупными регионами, входившими в края, и центром. Упорядочение административно-территориального устройства откладывалось, и наряду с новыми единицами - Уральской областью (1923 г.), Северо-Кавказским краем (1924 г.), Сибирским краем (1925 г.), Дальневосточным краем (1926 г.) - сохранялись прежние губернии <15>.

<14> См.: Алампиев П.М. Экономическое районирование СССР: В 2 кн. Кн. 1. М.: Госпланиздат, 1959. С. 162.
<15> См.: Ящук Т.Ф. Организационные основы местной власти в РСФСР в период нэпа: Историко-правовое исследование: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2008. С. 16 - 17, 26 - 28.

В 1930 г. в составе РСФСР было 14 административно-территориальных единиц - краев, областей и АССР (не входящих в края), 8 военных округов. Так, например, Северный край включал в себя прежние Архангельскую, Вологодскую, Северо-Двинскую губернии, а также Коми АО и Ненецкий НО. Средневолжская область состояла из Самарской, Ульяновской, Пензенской, Оренбургской губерний и Мордовской АО. В состав краев, в целях ускоренного развития хозяйства, иногда включались не только автономные области, но и автономные республики. Сибирский и Дальневосточный края по своему составу были сходны с соответствующими нынешними федеральными округами. Усложнение международной обстановки поставило перед руководством государства задачу ускоренной индустриализации страны и коллективизации сельского хозяйства, создания в кратчайший срок мощной мобилизационной экономики. Для этого потребовалось расширить компетенцию районного звена исполнительной власти и установить непосредственные контакты низового района с областью. Промежуточное территориальное звено - округ - было ликвидировано, что вызвало разукрупнение областей, поскольку руководить из областного центра огромным количеством низовых районов стало невозможно. Территориальный принцип управления был вытеснен отраслевым <16>.

<16> См.: Алаев Э. Административно-территориальное деление России (историческая справка) // Федерализм. 1999. N 2. С. 267.

В 1934 - 1937 гг. в РСФСР выделилось 29 новых областей. Были случаи образования областей внутри краев. Хотя административная единица сохранила прежнее название - область, но это был уже другой тип района, нежели "госплановская" область. Статус краев и областей как субъектов административно-территориального деления РСФСР укреплялся, а стремление к созданию национальных единиц было ослаблено <17>. Важным этапом в государственном строительстве страны стало принятие Конституции РСФСР 1937 г. Она, закрепив в составе РСФСР 16 автономных республик и 5 автономных областей, упомянула о наличии национальных округов. Что касается краев и областей, то они субъектами РСФСР по-прежнему не признавались. К началу 1941 г. территория страны состояла из 57 территориальных единиц, в том числе областей - 35, краев - 6 и АССР - 16. Такое административно-территориальное деление служило для партийных органов удобным средством руководства страной. Сказывалось и стремление центра воспрепятствовать усилению роли региональных партийных элит.

<17> См.: Мальсагов М.А. Российский федерализм: генезис и основные этапы развития // История государства и права. 2007. N 6. С. 21.