Мудрый Юрист

Публичная дисциплинарная ответственность государственных служащих: проблемы построения модели *

<*> Channov S.E. Public disciplinary responsibility of state servants: problems of construction of model.

Чаннов Сергей Евгеньевич, заместитель заведующего кафедрой административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина (г. Саратов), кандидат юридических наук.

В статье рассматриваются вопросы дисциплинарной ответственности государственных служащих как одной из форм принуждения, применяемого уполномоченными должностными лицами (органами) к лицам, совершившим дисциплинарное правонарушение, и влекущего неблагоприятные последствия для нарушителя.

Ключевые слова: государство, государственная служба, органы государственной власти, дисциплинарная ответственность, диспозитивное регулирование.

The article considers the issues of disciplinary responsibility of state servants as one of forms of compulsion applied by empowered persons (agencies) to the persons, committed disciplinary legal violation, and entailing unfavorable consequences for violator.

Key words: state, state service, agencies of state authority, disciplinary responsibility, dispositive regulation.

Дисциплинарная ответственность - это именно тот вид юридической ответственности, который по частоте применения и потенциальным возможностям традиционно доминирует не только в системе государственной и муниципальной службы Российской Федерации. Данный факт признается большинством специалистов еще с середины 60-х годов XX в. <1>.

<1> См.: Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 155; Жерлицын Б.И. Дисциплинарная ответственность государственных служащих по советскому законодательству: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1969. С. 14; Старилов Ю.Н. Служебное право. М.: БЕК, 1996. С. 420 - 421; Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник. М.: Статут, 1999. С. 503 и др.

Дисциплинарная ответственность рассматривается в правовой науке как одна из форм принуждения, применяемого уполномоченными должностными лицами (органами) к лицам, совершившим дисциплинарное правонарушение, и влекущего неблагоприятные последствия для нарушителя. В отличие от других видов юридической ответственности, дисциплинарная направлена на обеспечение дисциплины, в основном в рамках служебного подчинения (хотя здесь есть и исключения из общего правила). Тем не менее обычно меры дисциплинарной ответственности применяются не "подведомственными" органами (судом, арбитражем, инспекциями и т.д.), а органами (должностными лицами) организаций, учреждений, предприятий, где работает нарушитель дисциплины, либо вышестоящим органом (должностным лицом).

Дисциплинарная ответственность государственных служащих (в отличие от дисциплинарной ответственности муниципальных служащих, которая наступает по нормам трудового законодательства) регулируется преимущественно административным законодательством и носит специальный характер. В юридической литературе отмечается, что специальная дисциплинарная ответственность отличается от общей по кругу лиц, подпадающих под действие соответствующих норм, по мерам дисциплинарного взыскания, кругу лиц и органов, наделенных дисциплинарной властью, по установленному порядку обжалования взысканий <2>. Большинством этих особенностей характеризуется и привлечение к дисциплинарной ответственности государственных служащих.

<2> См.: Гусов К.Н., Толкунова В.Н. Трудовое право России: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2001. С. 340.

Нам представляется не совсем верным сводить всю специфику специальной дисциплинарной ответственности только к расширенному перечню дисциплинарных взысканий, как это иногда делается в специальной литературе. Вместе с тем в настоящее время достаточно автономная и действительно отличная от трудоправовой система дисциплинарной ответственности сформирована лишь на государственной военной службе <3>. Что же касается гражданской и правоохранительной службы, то, за незначительными исключениями, нормы, регулирующие дисциплинарную ответственность служащих указанных видов службы, представляют собой рецепцию норм трудового законодательства. Между тем, как представляется, различия между общей дисциплинарной ответственностью работников и специальной дисциплинарной ответственностью государственных служащих должны носить сущностный характер, так как, несмотря на внешнее сходство, эти виды ответственности отличаются между собой, прежде всего по своему целевому назначению.

<3> См.: Дисциплинарный устав Вооруженных Сил Российской Федерации. Утвержден Указом Президента Российской Федерации от 10 ноября 2007 г. N 1495.

Здесь имеет смысл вспомнить, что в правовой литературе достаточно устоявшимся является подразделение юридической ответственности на частную и публичную. В частности, на его существование указывал еще Н.М. Коркунов <4>. К частной ответственности обычно относят гражданско-правовую, материальную и дисциплинарную, к публичной - конституционную, административную, уголовную и некоторые другие. Теоретическое обоснование такого разделения произведено, в частности, В.И. Круссом <5>. При этом в качестве критерия этого разделения В.И. Крусс обоснованно указывает защищаемые мерами ответственности интересы, "ведь традиционно считается, что частное право выражает и защищает интересы частных лиц, публичное - общегосударственные (публичные) интересы" <6>.

<4> См.: Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. 2-е изд. СПб.: Издательство "Юридический центр "Пресс", 2004. С. 172.
<5> См.: Крусс В.И. Конституционные критерии юридической ответственности // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 4; Крусс В.И. Теория конституционного правопользования. М.: Норма, 2007. С. 501 - 563.
<6> Там же.

Применительно к дисциплинарной ответственности ученый обосновывает ее частный, "гражданский" характер. "Основное воздействие дисциплинарного увольнения - в контексте конституционного правопользования - правовосстановительное. Заключая трудовой договор с работником, работодатель не просто рассчитывает на правомерно-дисциплинированное сотрудничество (партнерство), но имеет на него право (безотносительно к конкретному работнику). Расторгая договор с нарушителем трудовой дисциплины по соответствующим основаниям, он действительно применяет дисциплинарное взыскание, "восстанавливая" тем самым свое право заключить аналогичный по содержанию договор с другим, предположительно более дисциплинированным лицом" <7>. При этом ученый полагает, что на предложенную квалификацию дисциплинарной ответственности не влияет форма собственности работодателя, указывая, что факт принадлежности собственности организации публичному образованию (государству или муниципальному образованию) еще не определяет публичного характера самой юридической ответственности.

<7> См.: Крусс В.И. Теория конституционного правопользования. М.: Норма, 2007. С. 515.

Принципиально с этим мнением можно согласиться. В то же время несколько непонятно, почему В.И. Крусс рассматривает правовую природу дисциплинарной ответственности только применительно к трудовому законодательству, рассматривая ее исключительно через призму ответственности "за нарушения норм и правил, опосредующих пользование рядом конституционных прав и свобод, включая свободу труда и конкретизированные трудовые права" <8>. Дисциплинарным проступком, как известно, в определенных случаях может признаваться нарушение не только трудовой, но и государственной, воинской, учебной дисциплины лицами, на которых трудовое право не распространяется или распространяется не в полной мере (учащиеся, гражданские служащие, военнослужащие и другие лица) <9>.

<8> См.: Крусс В.И. Конституционные критерии юридической ответственности // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 4.
<9> См.: Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Трудовое право России. М.: Юристъ, 2007. С. 237 - 238.

Соответственно, дисциплинарная ответственность государственных (равно как и муниципальных) служащих должна выполнять совсем другие функции. Дисциплинарный проступок в сфере служебных отношений посягает уже не только на частноправовой интерес работодателя в найме квалифицированного и дисциплинированного работника. Учитывая, что публичная служба имеет целью обеспечение надлежащей деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц, дисциплинарная ответственность государственных и муниципальных служащих имеет целью обеспечение надлежащего порядка государственного и муниципального управления. Следовательно, по своей правовой природе дисциплинарная ответственность в служебных правоотношениях является не частной, а публичной, что принципиально отличает ее от дисциплинарной ответственности в трудовых правоотношениях. Отсюда и функция данного типа ответственности является, по нашему мнению, не правовосстановительной, а предупреждающей и пресекательной.

Соответственно, представляется абсолютно неправильным, что публичная дисциплинарная ответственность в системе государственной и муниципальной службы строится на тех же принципах и подходах, что и частная дисциплинарная ответственность по нормам трудового законодательства. Как совершенно верно отмечает А.В. Гусев, "правовое положение государственных служащих в дисциплинарно-служебных отношениях по ряду параметров значительно отличается от отношений подчинения наемных работников работодателю. Властные полномочия работодателя обращены "внутрь" трудового коллектива, реализуются в масштабах отдельно взятого предприятия... В отличие от этого, государственный служащий подвластен не только руководству государственного органа по месту прохождения службы, но и другим вышестоящим государственным органам и должностным лицам... В дисциплинарных отношениях государственному служащему противостоит не отдельный работодатель, преследующий частный интерес, а государство-наниматель, устанавливающее правила служебного поведения и требующее их соблюдения как от служащих, так и от своих представителей" <10>.

<10> Гусев А.В. Российская государственная гражданская служба: проблемы правового регулирования. Екатеринбург, 2005. С. 169.

Частная ответственность отличается от публичной прежде всего меньшей урегулированностью в законодательстве ее норм и большей возможностью применяющих ее субъектов действовать по своему усмотрению (или в соответствии с заранее обусловленными договоренностями). В рамках частной дисциплинарной ответственности согласно нормам трудового законодательства это проявляется в отсутствии единого перечня дисциплинарных проступков, соответственно, неопределенности вопроса о соответствии взыскания тяжести совершенного проступка, возможности работодателя по своему усмотрению применять меры ответственности к виновному работнику или освободить его от ответственности и т.п. Для публичной дисциплинарной ответственности подобные подходы представляются недопустимыми. Если освобождение от ответственности работника частной организации, совершившего дисциплинарный проступок, видится вполне допустимым с точки зрения защиты охраняемых общественных отношений, то возможность представителя нанимателя не применять дисциплинарное взыскание к виновному служащему во многих случаях будет ущемлять публичный интерес, так как указанный представитель действует не в своих частных интересах как заинтересованное лицо, а обеспечивает надлежащее функционирование органа государственной власти или органа местного самоуправления от имени Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования в качестве уполномоченного лица.

Соответственно, "для публичной ответственности безусловная и даже широкая свобода усмотрений должна быть исключена. Решение о публичной ответственности принимает не заинтересованное лицо (группа лиц), а уполномоченный орган публичной власти или должностное лицо" <11>.

<11> Крусс В.И. Конституционные критерии юридической ответственности // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 4.

Здесь можно отметить, что в последние годы в научной литературе все чаще высказывается мысль о необходимости ограничения дискреции представителя нанимателя при решении вопроса о применении или неприменении к государственному служащему дисциплинарного взыскания. Так, например, А.Ф. Ноздрачев отмечает, что за руководителем, наделенным правом привлекать к ответственности подчиненных, сохраняются слишком большие возможности в решении этих вопросов по своему усмотрению <12>. В результате "диспозитивность дисциплинарной ответственности позволяет использовать ее избирательно для воздействия на принципиальных служащих, не желающих выслуживаться перед начальством. Их "приговаривают" жить по закону, в то время как для служащих, преданных руководителю, создается режим наибольшего благоприятствования и возможность безнаказанно совершать коррупционные проступки" <13>.

<12> См.: Ноздрачев А.Ф. Коррупция как правовая проблема в вопросах и ответах // Адвокат. 2007. N 10.
<13> Денисов С.А. Возможности применения института административной ответственности для борьбы с коррупцией государственных служащих // Административная ответственность: вопросы теории и практики. М., 2005. С. 200.

Таким образом, представляется, что для приведения законодательства о дисциплинарной ответственности государственных и муниципальных служащих в соответствие с публично-правовыми целями этого института необходимо строить его, основываясь на следующих посылках:

При этом следует понимать, что характерные особенности дисциплинарной ответственности никогда не позволят создать полностью формализованную систему дисциплинарной ответственности и порядка ее применения, как это сделано, например, в отношении уголовной и административной ответственности. Таким образом, речь идет о нахождении определенного баланса между необходимым диспозитивным и императивным регулированием этого института.