Мудрый Юрист

Досрочное прекращение полномочий региональных представительных органов власти (маслихатов) в республике Казахстан *

<*> Ajtkazinov E.B. Pre-term termination of powers of regional representative agencies of authority (maslikhat) in the Republic of Kazakhstan.

Айтказинов Ермек Булатович, аспирант по специальности "Конституционное и муниципальное право" МГУ имени М.В. Ломоносова.

Статья посвящена проблеме привлечения региональных представительных органов власти (маслихатов) Республики Казахстан к конституционно-правовой ответственности. Автором предлагаются пути совершенствования положений законодательства Республики Казахстан, устанавливающих механизм досрочного прекращения полномочий маслихатов.

Ключевые слова: процедура привлечения к конституционной ответственности маслихата, основания и порядок досрочного прекращения полномочий маслихата, роспуск, нарушение законодательства.

The article is devoted to the problem of bringing of regional representative agencies of authority (maskhalit) of the Republic of Kazakhstan to the constitutional-law responsibility. The author proposes the ways of improvement of provisions of the legislation of the Republic of Kazakhstan establishing the mechanism of pre-term termination of powers of maskhalit.

Key words: procedure of bringing the maskhalit to constitutional-law responsibility; grounds and procedure of pre-term termination of powers of maskhalit, violation of legislation.

Внесенными поправками от 21 мая 2007 г. в п. 5 ст. 86 Конституции Республики Казахстан изменен порядок досрочного прекращения полномочий маслихатов. Если ранее они могли быть прекращены Сенатом парламента по основаниям и в порядке, которые установлены законом, а также в случае принятия решения о самороспуске, то теперь - по решению Президента РК, а также в случае принятия маслихатом решения о самороспуске. До внесения изменений от 9 февраля 2009 г. в ст. 23 Закона 2001 г. полномочия маслихата могли быть досрочно прекращены в случаях: неоднократного (два и более) нарушения Конституции, законов Республики Казахстан, выразившихся в принятии решений, признанных в судебном порядке незаконными; если вновь избранный маслихат по истечении тридцати дней со дня открытия первой сессии не определил свою структуру и не образовал соответствующие органы; реорганизации или ликвидации соответствующей административно-территориальной единицы; принятия маслихатом решения о самороспуске тайным голосованием не менее чем двумя третями голосов от общего числа его депутатов; непреодолимых разногласий с акиматом, выразившихся в двукратном неутверждении местного бюджета, планов, экономических и социальных программ развития территории; непреодолимых разногласий с акимом, выразившихся в двукратном неутверждении схемы управления административно-территориальной единицей. Статья 23 Закона 2001 г. уже в обновленной редакции не называет ни одного из вышеприведенных оснований досрочного прекращения полномочий маслихата. Это значит, что они будут определяться Президентом РК самостоятельно. Между тем такой подход противоречит пп. 3 п. 3 ст. 61 Конституции РК, согласно которому принятие законов, регулирующих основы организации и деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, относится к ведению парламента РК. Следовательно, основания и порядок досрочного прекращения полномочий маслихатов, составляющие сферу организации и деятельности представительных органов власти, должны регулироваться законом, а не актом главы государства.

Очевидно, что основанием для принятия законодателем такого решения явилось отсутствие в практике Казахстана каких-либо случаев роспуска маслихата, за исключением 1997 г., когда полномочия отдельных маслихатов были прекращены в связи оптимизацией административно-территориального устройства Республики. К тому же процедура реализации большинства из закрепленных ранее в Законе 2001 г. правовых механизмов досрочного прекращения полномочий маслихатов была значительно осложнена, и в реальной жизни они оказались невостребованными. Введение указанных мер в законодательство изначально преследовало политические цели, призванные укрепить вертикаль власти и не допустить противостояния маслихатов исполнительной власти, действующей под непосредственным руководством Президента РК.

В целом негативно оценивая принятие такого решения законодателем, в то же время считаем, что некоторые из оснований досрочного прекращения полномочий маслихата исключены из ст. 23 Закона 2001 г. вполне обоснованно. Например, в пп. 3 п. 2 ст. 23 Закона 2001 г. старой редакции предусматривалась реорганизация соответствующей административно-территориальной единицы как одно из оснований досрочного прекращения полномочий маслихата, что явно противоречило п. 7 ст. 5 того же Закона: "...в случае реорганизации (присоединения, слияния, преобразования, выделения или разделения) административно-территориальной единицы депутаты маслихата сохраняют свои полномочия и являются депутатами реорганизованных маслихатов, в состав которых вошла большая часть его избирателей, до начала работы сессии вновь избранного маслихата". Соответственно, ликвидация маслихата могла произойти только в случае ликвидации соответствующей административно-территориальной единицы, в случае же реорганизации все его депутаты продолжают сохранять свои полномочия, но уже в составе реорганизованного маслихата.

Также обоснованным считаем исключение в качестве самостоятельного основания для роспуска маслихата двукратное неутверждение маслихатом регионального бюджета, планов, экономических и социальных программ развития территории, схемы управления административно-территориальной единицей. В этой связи следует поддержать мнение Л.Т. Жанузаковой, полагающей, что "такой механизм может свести к формальности утверждение маслихатами местных планов, программ, бюджетов и, как следствие, привести к дальнейшему снижению их влияния на решение социально-экономических проблем региона. Депутатам маслихатов, - полагает она, - в такой ситуации остается либо просто одобрять решения акиматов, либо, проявляя инициативу и принципиальность в рассмотрении тех или иных вопросов, постоянно находиться в состоянии угрозы роспуска" <1>. К тому же необходимо учитывать, что право маслихата в лице его депутатов не согласиться с представленными ему на утверждение соответствующим акиматом планами, программами развития территории, схемами управления административно-территориальной единицы, регионального бюджета вытекает из предоставленных ему полномочий и является гарантий от принятия им необоснованных решений. Например, как можно распустить парламент лишь на том основании, что он не принял закон, внесенный на рассмотрение правительством? С правовой точки зрения это выглядит абсурдным.

<1> Жанузакова Л.Т. Проблемы совершенствования законодательства о местном государственном управлении и местном самоуправлении в условиях конституционной реформы. Конституция - основа стабильности и процветания Казахстана: Сборник материалов Международного круглого стола 1 ноября 2007 г. Астана: Институт законодательства Республики Казахстан, 2007. С. 45(174).

Между тем такое основание досрочного прекращения полномочий маслихата, как самороспуск, на наш взгляд, следовало исключить. Самороспуск закреплен в п. 2 ст. 23 Закона 2001 г. как самостоятельное основание досрочного прекращения полномочий маслихата. Если Законом 2001 г. в старой редакции предусматривалось, что решение о самороспуске маслихата принимается депутатами маслихата не менее чем двумя третями голосов, то в обновленной редакции закона аналогичного положения уже нет. В мировой практике самороспуск как неотъемлемое право представительного органа применяется в условиях невозможности продолжения им своей деятельности. Мотивы для принятия такого решения могут быть самые разные: знак протеста против политики, проводимой исполнительной властью или ее главой; давление общественного мнения; критика со стороны средств массовой информации либо населения, недовольного работой депутатского корпуса; противоречия в самом представительном органе. В практике региональных маслихатов с момента их образования не было ни одного случая самороспуска. И это представляется вполне логичным, поскольку ни один депутат и тем более две трети депутатов, как этого требует закон, выдержав столь жесткую борьбу на выборах, не захотят так просто расстаться с депутатским мандатом. В этом вопросе следует согласиться с позицией С.А. Авакьяна, полагающего, что "самороспуск представительного органа не имеет права на существование вообще, а значит, и в качестве меры конституционно-правовой ответственности. Самороспуск, по его мнению, противоречит идее представительного правления, поскольку народ не управомочивает представительный орган на досрочное сложение его полномочий. При самороспуске решение, принятое половиной депутатов, лишает остальных депутатов возможности продолжать выполнение полномочий. При этом вина отдельного его члена, полномочия которого прекращаются с роспуском органа, может отсутствовать. Речь в данном случае должна идти об ответственности органа в целом, а не отдельного его члена, хотя неблагоприятные последствия в виде утраты полномочий наступают для каждого члена выборного органа" <2>. С учетом изложенного полагаем необходимым самороспуск маслихата как самостоятельное основание досрочного прекращения его полномочий исключить.

<2> Авакьян С.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2001. С. 20 - 21.

Некоторые из оснований досрочного прекращения полномочий маслихата все же следовало бы сохранить, но уже в измененном виде. Например, такое основание роспуска маслихата, как неоднократное (два и более) нарушение им Конституции, законов Республики Казахстан, выразившееся в принятии решений, признанных в судебном порядке незаконными, нуждается в существенной корректировке. Во-первых, применять указанную меру к маслихату необходимо в случае принятия им решений, противоречащих не только Конституции и законам Республики Казахстан, но и остальным законодательным актам Республики Казахстан, к которым помимо закона относятся: конституционный закон, указ Президента РК, имеющий силу конституционного закона, кодекс, указ Президента РК, имеющий силу закона, постановление парламента РК, постановления Сената и Мажилиса <3>. Поскольку нормативные правовые решения маслихатов занимают в иерархии нормативных правовых актов последнее место, то в данном случае должно соблюдаться закрепленное в п. 3 ст. 4 Закона Республики Казахстан от 24 марта 1998 г. "О нормативных правовых актах" правило, согласно которому каждый из нормативных правовых актов нижестоящего уровня не может противоречить нормативным правовым актам вышестоящего уровня. Л.Т. Жанузакова предлагает отнести к этому списку постановления Правительства РК, полагая, что именно этим видом актов осуществляется регулирование ряда вопросов <4>. Между тем такая позиция представляется нам не совсем верной, поскольку акты Правительства РК, так же как и решения маслихатов, являются подзаконными актами, издаваемыми на основе и во исполнение Конституции и законодательных актов Республики Казахстан. При этом не все постановления Правительства РК имеют нормативный характер, многие являются актами индивидуального применения. Другая причина, по которой нельзя ставить вопрос о несоответствии решений маслихата, противоречащих постановлениям Правительства РК, заключается в том, что большинство из таких постановлений очень часто сами входят в противоречие с Конституцией и законодательными актами Республики Казахстан.

<3> См.: п. 8 ст. 1 Закона РК от 24 марта 1998 г. N 213 "О нормативных правовых актах" // Ведомости парламента РК. 1998. N 2 - 3. Ст. 25.
<4> Сагиндыкова А.Н., Жанузакова Л.Т. Некоторые проблемы формирования местных представительных органов Республики Казахстан // Государство и право. 2007. N 9. С. 70.

Кроме того, основанием роспуска маслихата должна быть неправомерная деятельность этого органа, выразившаяся в конкретных нарушениях действующего законодательства, противоправных решениях или действиях, в результате которых: нарушены права, свободы и охраняемые законом интересы граждан и юридических лиц либо создана угроза массового причинения их вреда; созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод, а также юридическим лицом его прав и охраняемых законом интересов; создана угроза единству и территориальной целостности Республики Казахстан, национальной безопасности Республики Казахстан и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Республики Казахстан; принято решение с нарушением компетенции.

Во-вторых, факты допущенных маслихатом нарушений должны быть обязательно подтверждены в судебном порядке, что позволит исключить субъективно-оценочный момент. В случае если судом будут установлены факты издания маслихатом незаконных актов, принятия необоснованных решений или совершения незаконных действий (бездействия), маслихату должно быть предоставлено право устранения указанных нарушений в установленный законом срок. И только в том случае, если маслихат уклониться от исполнения решения суда об их устранении в течение установленного законодательством срока со дня вступления в силу судебного решения, вопрос следует выносить на рассмотрение Президента РК. Следует отметить, что право маслихата по отмене ранее принятых им актов закреплено в п. 5 ст. 7 Закона 2001 г. На возможность реализации указанного права маслихатами обращал внимание и Конституционный Совет РК в своем Постановлении от 31 мая 2000 г. N 3/2 по делу об официальном толковании п. 4 ст. 88 Конституции РК, указав, что право представительных и исполнительных органов власти, а также должностных лиц, в том числе акимов, отменять в случае необходимости принятые ими акты вытекает из их же закрепленных в Конституции и законах полномочий по изданию соответствующих актов и является одной из форм реализации этих полномочий <5>. Кроме того, в связи с возможностью применения такой крайней меры, как роспуск, необходимо предусмотреть также период, в течение которого допущено неоднократное (два и более) принятие маслихатом решений, не соответствующих или противоречащих Конституции и законодательным актам Республики Казахстан (например, год); срок, необходимый для устранения допущенных маслихатом ошибок (например, три месяца); срок, в течение которого, после того как стало известно о нарушениях, можно применять такую санкцию (например, шесть месяцев). На наш взгляд, такой порядок позволит установить гарантии деятельности маслихатов при применении к ним мер ответственности, а также избежать принятия маслихатами незаконных решений, что позволит обеспечить соблюдение прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан и юридических лиц.

<5> Постановление Конституционного Совета РК от 31 мая 2000 г. N 3/2 "Об официальном толковании пункта 4 статьи 88 Конституции Республики Казахстан" (по делу о проверке права акима самостоятельно отменять ранее принятые им акты) // Текущий архив Конституционного Совета РК. Астана, 2009.

В-третьих, необходимо определить круг субъектов, имеющих право отслеживать нарушения маслихата, устанавливать факт уклонения от исполнения решений суда по их устранению и выносить данный вопрос на рассмотрение Президента РК. До изменений 2009 г. Закон 2001 г. наделял таким правом только единственного субъекта - генерального прокурора РК, который имел право вносить соответствующие представления в Сенат парламента РК. К сожалению, Закон 2001 г. в обновленной редакции оставил неопределенным вопрос о том, кто может быть инициатором по внесению предложений Президенту РК о привлечении к ответственности маслихатов (не указывает субъектов, правомочных ставить данный вопрос). Мы разделяем позицию тех авторов <6>, которые признают прокуратуру единственным субъектом, правомочным ставить соответствующий вопрос перед главой государства, поскольку она является единственным органом, осуществляющим от имени государства высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента РК и иных нормативных правовых актов на территории Республики. Только этому надзорному органу предоставлено право принимать меры по выявлению и устранению любых нарушений законности, а также опротестовывать законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам Республики Казахстан. Статья 19 Закона РК от 21 декабря 1995 г. "О прокуратуре" наделяет прокурора правом путем принесения протеста в орган, принявший незаконный акт, требовать отмены такого акта либо приведения его в соответствие с Конституцией и законами <7>. Если протест прокурора на не соответствующий закону нормативный правовой акт государственного органа будет отклонен, он имеет право в соответствии со ст. 286 Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан обратиться в суд с заявлением о признании опротестованного акта или действия незаконным. Важной гарантией неприменения опротестованных актов при этом является закрепленное право прокурора приостановить их исполнение до принятия решения судом. В этой связи считаем, что в Законе 2001 г. роль прокуратуры в реализации механизма привлечения маслихатов к конституционно-правовой ответственности необходимо обозначить более четко, наделив ее правом внесения соответствующего представления на рассмотрение Президента РК. Кроме того, решение Президента РК о роспуске регионального представительного органа власти по указанным нами выше основаниям должно увязываться с наличием заключения Конституционного Совета РК об обоснованности применения этой крайней меры конституционно-правовой ответственности к маслихату и о соблюдении установленных конституционных процедур. Это потребует внесения соответствующих изменений в Конституционный закон Республики Казахстан от 29 декабря 1995 г. "О Конституционном Совете Республики Казахстан", поскольку в ст. 17 данного Закона, регламентирующей компетенцию Совета, дается исчерпывающий перечень вопросов, по которым даются подобные заключения, но о правомерности роспуска маслихатов в нем ни слова.

<6> Сапаргалиев Г., Мухамеджанов Б., Жанузакова Л., Сакиева Р. Правовые проблемы унитаризма в Республике Казахстан. Алматы: Жеты Жаргы, 2000. С. 234.
<7> Закон РК N 2709 "О прокуратуре" от 21 декабря 1995 г. // Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан. 1995. N 24. Ст. 156.

Ситуацией для принятия Президентом РК решения о роспуске маслихата должен быть случай, когда маслихатом дважды или трижды отклонена представленная им кандидатура на должность акима регионального уровня. Такая необходимость вызвана тем, что исполнительная власть в регионах является постоянно действующей ветвью власти. Отсутствие же акима, руководящего деятельностью этого органа, делает невозможным функционирование акимата как коллегиального исполнительного органа власти. Поэтому неоднократное отклонение маслихатом кандидатур акима, предлагаемых президентом, вызывает закономерный роспуск представительного органа. Аналогичные последствия должны наступать и в случае выражения маслихатом вотума недоверия акиму регионального уровня, но при условии, что такое недоверие отклонено Президентом РК. В противном случае противостояние двух ветвей власти на региональном уровне неизбежно приведет к политическому кризису. При этом в законодательстве необходимо предусмотреть следующие случаи, когда маслихат не может быть распущен по данному основанию: в течение года после его избрания, а также в период действия военного и чрезвычайного положения. Соответственно, в последнем случае маслихат не вправе выражать недоверие акиму. Роспуск маслихата по вышеуказанным основаниям должен являться политически вынужденной мерой, поскольку основанием для применения такой санкции выступает невозможность нахождения компромисса в работе с исполнительной властью и неспособность самостоятельно справиться с возникшим кризисом, который может привести к затяжному политическому противостоянию двух ветвей власти. В этой связи следует согласиться с мнением А.А. Кондрашева, который полагает, что в основе использования принудительных мер, так называемых политических мер воздействия, лежат требования стабильности организации системы органов государства, логика взаимодействия различных ветвей государственной власти в рамках конституционных механизмов, учет интересов государства в целях избежания конфликтности между органами власти <8>. Посредством роспуска парламентских учреждений, если он политически оправдан, обеспечивается необходимое равновесие властей, достигается тот баланс власти и государственных интересов, который является условием государственной стабильности <9>. При этом Президент РК как глава государства, обеспечивающий согласованное функционирование всех звеньев государственной власти, и единственный субъект, наделенный правом принятия соответствующих решений в отношении региональных представительных органов власти, призван устранить последствия конфликтных ситуаций между этими органами, препятствующих нормальному функционированию государственной власти, а также способствовать поддержанию стабильности функционирования государственной власти на региональном уровне.

<8> Кондрашев А.А. Позитивная ответственность органов государственной власти в конституционном законодательстве Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 4. С. 22 - 25.
<9> Дзидзоев Р.М., Степаненко Д.М. Институт роспуска представительного органа государственной власти в России // Право и политика. 2006. N 9. С. 54 - 60.

Таким образом, подводя итог вышесказанному, можно сделать вывод, что положения законодательства, устанавливающие механизм досрочного прекращения полномочий маслихатов, нуждаются в совершенствовании. Во-первых, основания и порядок досрочного прекращения полномочий маслихата, составляющие сферу организации и деятельности этих органов власти, согласно пп. 3 п. 3 ст. 61 Конституции должны регулироваться законом, а не актом главы государства. Отсутствие же в Законе 2001 г. исчерпывающего перечня оснований досрочного прекращения полномочий маслихата и их определение главой государства по собственному усмотрению существенно снижают гарантии деятельности представительного органа. Во-вторых, процедура привлечения к конституционной ответственности маслихата должна включать ряд обязательных элементов: необходимость судебной процедуры; наличие установленных судом нарушений; факт уклонения от решения суда как основание возбуждения вопроса о досрочном прекращении полномочий маслихата; внесение официального предупреждения. Процесс привлечения к ответственности маслихата должен включать в себя следующие стадии: 1) установление соответствующим судом факта нарушения со стороны маслихата; 2) непринятие маслихатом в течение определенного законом срока со дня вступления в силу решения суда (например, шести месяцев) мер по исполнению этого решения; 3) установление соответствующим судом факта уклонения маслихата в пределах своих полномочий от принятия мер по исполнению решения суда; 4) предупреждение маслихата прокуратурой (президентом); 5) непринятие маслихатом в течение определенного законом срока (например, трех месяцев) мер по устранению фактов, изложенных в предупреждении. В-третьих, законом должен быть строго определен круг органов, имеющих право отслеживать нарушения маслихата, устанавливать факт уклонения от исполнения решений суда по их устранению и инициировать перед Президентом РК вопрос о привлечении маслихата к конституционно-правовой ответственности. В-четвертых, поскольку роспуск сопряжен с решением о скорейшем возобновлении деятельности маслихата как постоянно действующего органа народного представительства в регионах, в Законе 2001 г. необходимо отразить положение о том, что в случае принятия Президентом РК решения о досрочном прекращении полномочий маслихата назначаются внеочередные выборы в маслихат в соответствии с законодательством о выборах Республики Казахстан.