Мудрый Юрист

Правовой статус государственной комиссии по радиочастотам

Вайпан Виктор Алексеевич, управляющий партнер Консалтинговой группы "Юстицинформ", руководитель Сектора научных договорных работ Юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова, главный редактор журналов "Право и экономика" и "Вестник Арбитражного суда города Москвы", ученый секретарь Научно-консультативного совета при Арбитражном суде города Москвы, член Научно-экспертного совета по вопросам законотворческой деятельности и правового мониторинга Центра законотворчества Москвы, член Координационного совета Международного союза юристов, член Попечительского совета Московско-Петербургского философского клуба. Член-корреспондент Российской академии естественных наук, кандидат юридических наук, адвокат, Почетный юрист города Москвы. Специалист по гражданскому законодательству. Преподает спецкурс "Транспортное право" на кафедре предпринимательского права Юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова.

Основные направления научных исследований: проблемы правового регулирования отношений в сфере транспорта, связи и образования, вопросы размещения заказов для государственных и муниципальных нужд.

Родился 19 июня 1964 г. в г. Волхове Ленинградской обл.

Осуществлял руководство, выполнение и координацию крупных юридических проектов, прежде всего в сфере связи, транспорта и образования. В качестве эксперта и руководителя экспертных групп участвовал в подготовке правовых заключений по вопросам хозяйственной деятельности и текущем консультировании российских и зарубежных компаний различных форм собственности. Координировал подготовку ряда федеральных и региональных законопроектов и иных нормативных правовых актов. Участвовал во многих сложных арбитражных делах.

Автор (соавтор) более 110 публикаций (статей, книг, иных материалов по правовой тематике).

Игнатюк Наталья Александровна, заместитель директора Института современных технологий. Кандидат юридических наук. Специалист по административному праву и процессу, муниципальному и финансовому праву, государственно-частному партнерству.

Родилась в 1960 г. В 1990 г. окончила Кемеровский государственный университет.

Автор ряда статей и монографий о системе государственного и муниципального управления, привлечении инвестиций и внедрении инноваций, развитии государственно-частного партнерства и корпоративной социальной ответственности. Автор-составитель Реестра предметов ведения и компетенции органов публичной власти, Собрания действующего законодательства города Москвы.

Статья посвящена анализу правового статуса Государственной комиссии по радиочастотам при Министерстве связи и массовым коммуникациям Российской Федерации. Отдельное внимание уделяется статусу ГКРЧ в арбитражном процессе.

Ключевые слова: Государственная комиссия по радиочастотам, орган государственного управления, иной орган власти, функция регулирования.

Legal status of the State commission on radiofrequency

V.A. Vaypan, N.A. Ignatyuk

The article deals with the legal status of the State Commission on Radiofrequency of the Ministry of Communications and Mass Media of the Russian Federation. Special attention is paid to the status of the Commission in civil commercial proceedings.

Key words: State commission on radiofrequency, state regulatory body, other state organs, regulatory function.

Правовой статус Государственной комиссии по радиочастотам при Министерстве связи и массовых коммуникаций Российской Федерации (далее - ГКРЧ, Комиссия) продолжает вызывать много споров. По мнению ряда экспертов, ГКРЧ - весьма закрытый орган с точки зрения информационной открытости, а ее деятельность является непрозрачной и негативно отражается на конкурентной среде в сфере связи. Из Федеральной антимонопольной службы неоднократно звучали призывы модернизировать ГКРЧ и передать ее в прямое подчинение Правительству РФ. Переподчинить ГКРЧ Правительству РФ еще в 2004 г. предлагала и рабочая группа при Комитете Совета Федерации по промышленной политике. В 2006 г. исследование конституционности правового статуса ГКРЧ явилось предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ, который не нашел нарушений в нормах, регулирующих статус комиссии. В то же время позиция Минкомсвязи России остается неизменной: ГКРЧ должна находиться в управлении руководителя администрации связи, а статус и полномочия ГКРЧ являются обоснованными и необходимыми для обеспечения эффективного регулирования в сфере распределения радиочастот. Тем не менее правовой анализ статуса ГКРЧ - вопрос актуальнейший.

Правосубъектность ГКРЧ

ГКРЧ обладает правосубъектностью, т.е. имеет установленные права и обязанности, непосредственно реализует права и обязанности своими действиями, несет юридическую ответственность за свои действия.

Правосубъектность ГКРЧ базируется на нормах Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи" (далее - Закон N 126-ФЗ), Постановления Правительства РФ от 2 июля 2004 г. N 336 "Об утверждении Положения о Государственной комиссии по радиочастотам" (далее - Постановление N 336), распоряжения Правительства РФ от 2 июля 2004 г. N 901-р "О составе Государственной комиссии по радиочастотам" (далее - распоряжение N 901-р).

Законом N 126-ФЗ установлено, что в Российской Федерации регулирование использования радиочастотного спектра в рамках национального законодательства осуществляется межведомственным коллегиальным органом по радиочастотам при федеральном органе исполнительной власти в области связи (Государственная комиссия по радиочастотам), который обладает всей полнотой полномочий в области регулирования радиочастотного спектра (п. 2 ст. 22 Закона N 126-ФЗ).

Законом N 126-ФЗ также установлено, что положение о ГКРЧ и ее состав утверждаются Правительством РФ.

На основании этих правовых положений Постановлением N 336 утверждено Положение о ГКРЧ, распоряжением N 901-р - ее состав.

Установленная Законом N 126-ФЗ государственная функция "регулирование" для ее надлежащего исполнения получила в Постановлении N 336 детализацию, т.е. порядок реализации государственной функции был детализирован в конкретных полномочиях ГКРЧ.

Исходя из государственной функции "регулирование" ГКРЧ были установлены следующие полномочия:

Вследствие такой правовой регламентации компетенции ГКРЧ можно говорить о том, что законодательством определен основной объем прав и обязанностей ГКРЧ - установлена правосубъектность ГКРЧ.

Вместе с тем при определении пределов правосубъектности ГКРЧ необходимо учитывать правовой статус ГКРЧ.

Правовые основы полномочий ГКРЧ

Законом N 126-ФЗ и Постановлением N 336 установлен административно-правовой статус ГКРЧ - межведомственный координационный орган, действующий на коллегиальной основе при федеральном органе исполнительной власти в области связи <1>.

<1> Последние десятилетия статус координационного органа при федеральном органе исполнительной власти устанавливается редко. Ранее, до 2000 г., часто при органах исполнительной власти создавались различного рода органы управления, наделяемые государственно-властными или административно-властными полномочиями. Последнее десятилетие практика создания органов власти или органов управления при федеральных органах исполнительной власти почти прекратилась. Наличие ГКРЧ при Министерстве связи и массовых коммуникаций РФ - это один из редких случаев (в настоящее время) создания органа при федеральном министерстве на основе Федерального закона. Именно в связи с этим часто возникают вопросы о компетенции ГКРЧ и ее правовом статусе.

Поскольку административно-правовой статус ГКРЧ прямо указывается в Федеральном законе, то при ее создании Правительство Российской Федерации обязано было руководствоваться и другими действующими нормами, чтобы компетенция, а, соответственно, и ответственность ГКРЧ за принятые решения, действия (бездействие) корреспондировались бы с гражданским, административным и иным отраслевым законодательством Российской Федерации.

Например, вопросы определения структуры федеральных органов исполнительной власти регулируются указами Президента РФ, в настоящее время - Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти". В структуру федеральных органов исполнительной власти входит только определенный вид органов исполнительной власти - федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства.

Никакие иные виды органов власти или управления, в том числе межведомственные комиссии, координационные органы, иные комиссии, советы, комитеты, созданные Президентом РФ, Правительством РФ, федеральным министерством или ведомством в ныне существующую структуру федеральных органов исполнительной власти не включены.

Невключение ГКРЧ и иных органов, созданных Президентом РФ или Правительством РФ, в структуру федеральных органов исполнительной власти не означает, что структур, выполняющих отдельные государственные функции, в нашей стране не может быть.

Структуры, имеющие собственную компетенцию (задачи, функции и полномочия), могут создаваться на основании федеральных конституционных законов и федеральных законов и при этом не включаться в структуру органов исполнительной власти.

В системе исполнительной власти все чаще стали создаваться субъекты управления, наделяемые отдельными государственно-властными или административно-властными полномочиями. Как правило, правовых оснований для создания таких субъектов управления чаще всего недостаточно, поэтому правовое регулирования организации их деятельности осуществляется на подзаконном (ведомственном) уровне.

Как показывает анализ нормотворческой практики министерств и ведомств, не всегда для созданных ведомственных субъектов управления создаются новые нормы и правовые положения. Вновь созданные министерством или ведомством субъекты управления (разного рода комиссии, советы, комитеты и пр.) как бы встраиваются в существующую практику оформления, согласования, подписания документов и материалов, подготавливаемых этими субъектами управления. И только в исключительных случаях, когда созданный субъект невозможно встроить в существующую практику делопроизводства и документооборота, в министерстве или ведомстве устанавливается новый порядок для оформления, согласования, подписания материалов и документов для этой вновь созданной структуры.

В отличие от таких ситуаций вопросы создания Правительством РФ, министерством или ведомством "обычных" межведомственных и координационных органов в нашем законодательстве имеют полноценное правовое регулирование.

В соответствии с действующим законодательством <2> координационные органы, осуществляющие свою деятельность в системе исполнительной власти, на федеральном уровне вправе создавать Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти <3>.

<2> Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (ст. 12); Постановление Правительства РФ от 31 декабря 1995 г. N 1304 "О совершенствовании деятельности координационных и консультативных органов, создаваемых Правительством Российской Федерации"; Положения о федеральных органах исполнительной власти.
<3> Ранее на федеральном уровне статус координационных и иных органов федеральными органами государственной власти определялся Указом Президента РФ от 30 сентября 1992 г. N 1149 "О координационных и консультативных органах, создаваемых Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, министерствами и ведомствами Российской Федерации" (Указом Президента РФ от 18 июня 1994 г. N 1256 абз. 2 п. 1, п. п. 2, 3 признаны утратившим силу в части, относящейся к Правительству РФ), Постановлением Правительства РФ от 5 июля 1994 г. N 788 "О координационных и консультативных органах, создаваемых Правительством РФ" (Постановление утратило силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 16 апреля 2004 г. N 215), Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 1995 г. N 1304 "О совершенствовании деятельности координационных и консультативных органов, создаваемых Правительством Российской Федерации".

Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (далее - Закон N 2-ФКЗ) установлено, что Правительство РФ вправе учреждать организации, образовывать координационные, совещательные органы, а также органы при Правительстве РФ (ч. 8 ст. 12 Закона N 2-ФКЗ).

Почти во всех Положениях о федеральных министерствах указывается, что федеральное министерство вправе создавать координационные, совещательные или иные рабочие органы министерства.

Вопросы создания Правительством РФ межведомственных координационных органов регулируются нормами разд. V Регламента Правительства РФ, утв. Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации" (далее - Регламент Правительства).

Координационные органы, созданные Правительством РФ, формируемые на коллегиальной основе, образуются в виде комиссий со статусом правительственных или межведомственных. Они осуществляют рассмотрение вопросов и подготовку предложений по проблемам межотраслевого или межрегионального характера в соответствии с компетенцией, определяемой Правительством РФ при создании данных органов.

Межведомственные комиссии возглавляются федеральными министрами или их заместителями, руководителями или их заместителями иного федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ или Правительство РФ <4>.

<4> Пункт 75 Регламента Правительства РФ, утв. Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации".

Межведомственные комиссии, в состав которых включаются представители заинтересованных министерств, иных федеральных органов исполнительной власти, рассматривают вопросы, требующие межотраслевой координации.

Обычно принимаемые межведомственными комиссиями в соответствии с их компетенцией решения являются обязательными для тех органов, которые представлены в этих комиссиях, если иное не установлено федеральными законами или актами Правительства РФ <5>.

<5> Регламент Правительства РФ, утв. Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации".

Компетенция координационных (равно как и совещательных) органов, а также порядок принятия решений определяются в положениях о них или в решениях об их образовании.

Образование и организация деятельности межведомственных координационных и совещательных органов также регулируются разд. 12 Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утв. Постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" <6>. Раздел называется "Образование и организация деятельности межведомственных координационных и совещательных органов". В нем есть положение о том, что вопросы установления порядка принятия решений и доведения их до органов, обеспечивающих реализацию решений межведомственной комиссии, либо форма представления предложений совета, полномочия председателя, ответственного секретаря межведомственной комиссии (совета) и ее членов указываются в решении о создании межведомственного органа.

<6> В пункте 12.1 Типового регламента указано, что координационные органы (межведомственные комиссии или организационные комитеты) образуются заинтересованными органами исполнительной власти для обеспечения согласованных действий при решении определенного круга задач.

Анализ смысла положений Конституции РФ, Закона N 2-ФКЗ, Указа Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти", Постановления Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации", Постановления Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" в их системной взаимосвязи подтверждает, что межведомственные комиссии не являются ни федеральными органами исполнительной власти, ни их структурными подразделениями и их права не тождественны правам федерального органа исполнительной власти.

В подзаконных нормативных правовых актах Российской Федерации, о которых упоминалось выше, речь идет о межведомственных и координационных органах, создаваемых федеральным органом исполнительной власти, но не об органах, создаваемых "при федеральном органе исполнительной власти". Поэтому к ГКРЧ не все названные нормы и правовые положения имеют прямое отношение.

Как указывалось ранее, ГКРЧ имеет особый административно-правовой статус, прямо указанный в Федеральном законе. ГКРЧ Законом установлена государственная функция - регулирование использования радиочастотного спектра, исходя из которой должен быть установлен весь объем полномочий в области регулирования радиочастотного спектра.

В Законе N 126-ФЗ указывается и отраслевая принадлежность ГКРЧ - при федеральном органе исполнительной власти в области связи.

Таким федеральным органом исполнительной власти в настоящее время является Министерство связи и массовых коммуникаций РФ.

Из этого следует, что ГКРЧ, хотя и при Министерстве связи и массовых коммуникаций РФ, но отличается по правовому статусу от межведомственных и координационных органов, создаваемых этим федеральным министерством по его решению.

Более того, ГКРЧ обладает признаками самостоятельного субъекта управления, наделена собственной компетенцией (положением установлены задачи и функции) и, соответственно, для реализации установленных задач - властными полномочиями.

Другой вопрос, что характер компетенции ГКРЧ ограничен техническими вопросами, решение которых должно являться основой для реализации государственной политики в области связи. Именно для этого ГКРЧ должна осуществлять свою деятельность на коллегиальной основе, поэтому в Положении о ГКРЧ установлено, что комиссию возглавляет председатель, являющийся Министром информационных технологий и связи Российской Федерации.

Председатель Комиссии имеет заместителя, являющегося руководителем Федерального агентства связи. Это означает, что если Министерством информационных технологий и связи РФ (далее - Министерство) не будет установлено каких-либо новых норм и правовых положений для организации деятельности ГКРЧ, для оформления, согласования, подписания, оглашения решений ГКРЧ, все эти вопросы будут решаться на основе действующих норм и правовых положений, в том числе принятых Министерством.

Такими нормами могут являться Положение о Министерстве, Регламент Министерства, Инструкция по делопроизводству в Министерстве, Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и т.д.

Так, исходя из Положения о Министерстве, министр вправе подписывать решения, принятые от имени Министерства. На основе Регламента Министерства министр - председатель ГКРЧ должен действовать в соответствии с процедурами согласования и подписания решения, принятого коллегиально.

В соответствии с Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти должно происходить согласование проекта межведомственного решения, преодоление разногласий (при их наличии), рассмотрение споров и решение иных вопросов, возникающих, если кто-то из членов ГКРЧ не согласен с проектом решения.

В соответствии с Инструкцией по делопроизводству Министерства будет организовано движение документооборота для организации деятельности коллегиального органа (ГКРЧ) и т.д.

В Положении о ГКРЧ указывается ее состав - представители Министерства информационных технологий и связи РФ, Министерства юстиции РФ, Министерства обороны РФ, Министерства внутренних дел РФ, Федеральной службы безопасности РФ, Федеральной службы охраны РФ, Службы внешней разведки РФ, Федеральной службы по надзору в сфере связи, Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии, Федерального агентства связи, Федерального агентства по информационным технологиям, Федерального агентства по промышленности, Федерального космического агентства и Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям.

Каждый член ГКРЧ выступает от имени перечисленных выше федеральных органов исполнительной власти. Решение, принятое каждым из членов ГКРЧ, является решением соответствующего министерства или ведомства - члена ГКРЧ (абз. 4 п. 17 Положения о ГКРЧ).

Это означает, что каждый из членов ГКРЧ несет ответственность за принятое им решение по вопросам, входящим в компетенцию данного федерального органа исполнительной власти.

Принятые ГКРЧ решения в пределах своей компетенции и оформленные протоколом, подписанным председательствующим на заседании (министром связи и массовых коммуникаций Российской Федерации), являются обязательными для всех органов исполнительной власти, юридических и физических лиц, включая иностранных (п. 13 Положения о ГКРЧ), т.е. правом закреплено, что решения ГКРЧ имеют нормативный характер, т.е. общеобязательны для исполнения.

Такое положение введено не случайно. Решения ГКРЧ могут порождать юридические последствия, могут затрагивать интересы публичных образований, субъектов предпринимательской деятельности, иных юридических лиц, граждан. Нарушение или неисполнение решений ГКРЧ может затрагивать интересы безопасности страны. В связи с этим, а также исходя из того что на ГКРЧ возложено исполнение одной из государственных функций, в Положении о ГКРЧ введена норма об общеобязательности исполнения решений данной Комиссии.

Анализ положений международных актов в области использования радиочастотного спектра <7>, равно как и Закона N 126-ФЗ, показал, что к национальной администрации относятся только государственные органы. Статьи 21 и 69 Закона N 126-ФЗ законодательно к таким государственным органам относят Министерство связи и массовых коммуникаций РФ и подведомственные ему федеральные службы и агентства, входящие в систему федеральных органов исполнительной власти (Постановление Правительства РФ от 2 июня 2008 г. N 418 "О Министерстве связи и массовых коммуникаций Российской Федерации").

<7> Регламент радиосвязи Международного союза электросвязи полномочия по выделению радиочастот и радиочастотных каналов относит к ведению национальных администраций в области связи; Устав Международного союза электросвязи раскрывает администрации как любое правительственное учреждение или службу, ответственные за выполнение обязательств по Уставу, Конвенции Международного союза электросвязи и административным регламентам. Каждое государство, подписавшее названные международные акты, самостоятельно определяет государственный орган, на который возлагаются функции администрации связи.

В связи с нормативно возложенными на Комиссию, не являющуюся государственным органом, полномочиями представляется возможным заключить, что, по сути, на нее возложены функции именно национальной администрации - федерального органа исполнительной власти и носят они далеко не координационный характер, а регулирующий (властно-распорядительный <8>), что и подтверждается п. 2 ст. 22 Закона N 126-ФЗ, который возлагает на ГКРЧ "всю полноту полномочий в области регулирования радиочастотного спектра". Иными словами, по своему содержанию нормативно установленные полномочия ГКРЧ частично подменяют и замещают полномочия органа власти.

<8> За исключением нормативно-правового регулирования.

ГКРЧ не наделена всеми видами нормотворческих полномочий, но это не меняет характер ее компетенции, не влияет на перечень ее прав и обязанностей. Комиссия наделена теми полномочиями, которые позволяют регулировать вопросы, возникающие не по всем вопросам в области связи, а только по радиочастотному спектру.

Например, ГКРЧ вправе осуществлять:

<9> В силу действия норм Закона N 126-ФЗ помимо обязательного наличия лицензии на осуществление деятельности в области оказания услуг связи (ст. 29, ч. 4 ст. 30) от соискателя требуется наличие разрешения на пользование и (или) фактическое пользование полосой (конкретной полосы) радиочастот, радиочастотным каналом или радиочастотой для оказания услуг электросвязи (ч. 4 ст. 22, ч. 1 ст. 24); подп. 5.3.5 п. 5.3 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия, утв. Постановлением Правительства РФ от 6 июня 2007 г. N 354, Федеральная служба по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия осуществляет лицензирование деятельности, в том числе контроль над соблюдением лицензиатами лицензионных условий и требований.

Такие полномочия ГКРЧ свидетельствуют о том, что эта Комиссия может действовать на основе принципа "властеотношений". Для этого она наделена, кроме функции "регулирование", и координационными полномочиями в области связи. Однако перед ней поставлены определенные задачи (технического характера), исходя из которых и для достижения которых Комиссии предоставлены отдельные государственные функции и полномочия.

Исходя из этого, можно констатировать, что ГКРЧ является межведомственным органом (техническим, рабочим органом), в процессе работы и на заседаниях которого принимаются согласованные между министерствами и ведомствами решения.

Поскольку перед ГКРЧ поставлены узко отраслевые задачи, то и решения, принимаемые в рамках работы этой Комиссии, не могут выходить за пределы тех полномочий, которыми наделена ГКРЧ.

Например, решение ГКРЧ является основанием для дальнейших действий или бездействия (совершения определенного вида юридических действий, прекращение деятельности, приостановления деятельности, неосуществление деятельности и т.д.) либо принятия решений, влекущих юридические последствия для юридических и физических лиц.

Иными словами, ГКРЧ - это межведомственный орган, на заседаниях (в периоды деятельности) которого, во-первых, принимаются решения принципиального характера, во-вторых, Комиссия выполняет технические задачи и тем самым помогает заинтересованным министерствам и ведомствам решать свои задачи, в-третьих, не позволяет дисбалансировать использование радиочастот.

Такие варианты совместной работы федеральных министерств и ведомств необходимы для решения межотраслевых вопросов, и именно поэтому, как правило, создаются структуры (комиссии, советы и пр.) с особым административно-правовым статусом.

На основе каких принципов (общегосударственных, узковедомственных, корпоративных, частных или иных) принимаются решения ГКРЧ? Можно предположить, что каждое решение на заседании этой Комиссии принимается исходя из государственной политики, определяемой федеральным министерством или ведомством в порученной им сфере.

Конституционный Суд РФ об особом правовом статусе ГКРЧ

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 28 февраля 2006 г. N 2-П "По проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "О связи" в связи с запросом Думы Корякского автономного округа" указывается, что ГКРЧ не является органом исполнительной власти.

Анализ норм Закона N 126-ФЗ не дал Конституционному Суду РФ оснований для вывода о наличии у ГКРЧ функций органа исполнительной власти, наделенного государственно-властными полномочиями (п. п. 2.1, 2.4).

Решения ГКРЧ, как указано в решении Суда, "служат выполнению технических задач регулирования использования радиочастотного спектра, оформляются протоколами заседаний и приобретают обязательный для всех органов исполнительной власти, юридических и физических лиц характер, поскольку утверждаются полномочным федеральным органом исполнительной власти в области связи либо согласованным решением данного органа и других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти" (абз. 7 п. 2.1 Постановления Конституционного Суда РФ N 2-П).

Такое толкование Конституционным Судом РФ не расходится с практикой оформления решений межведомственных органов.

Например, в Регламенте Правительства указывается, что в случаях, установленных федеральными законами, актами Правительства, образование координационных и совещательных органов, определение их компетенции, порядка принятия и оформления их решений, утверждение их руководителей и персонального состава осуществляются в соответствии с указанными нормативными актами (п. 73, абз. 3 п. 75 Регламента Правительства). Соответственно, порядок принятия, оформления и подписания правовых актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти, должен устанавливаться в правовых актах, определяющих правовой статус или компетенцию создаваемого федеральным министерством или ведомством органа <10>.

<10> Практически во всех существующих федеральных органах исполнительной власти в настоящее время установлен порядок принятия, оформления и подписания правовых актов, принимаемых этим федеральным органом исполнительной власти.

Порядок принятия федеральными министерствами и ведомствами совместных (коллегиальных) решений устанавливается самими министерствами и ведомствами в соответствии с Типовым регламентом взаимодействиях федеральных органов исполнительной власти в инструкциях по делопроизводству.

Поскольку существует практика, при которой межведомственные комиссии возглавляются федеральными министрами или их заместителями, руководителями или их заместителями иных федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ или Правительство РФ <11>, соответственно, решения этих комиссий являются решениями, за которые эти руководители несут персональную ответственность.

<11> Пункт 75 Регламента Правительства РФ, утв. Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации".

Федеральный министр (его заместитель) или руководитель иного вида федерального органа исполнительной власти, возглавляя межведомственную комиссию и утверждая (подписывая) ее решение, не должен руководствоваться какими-то особыми процедурами подписания или утверждения. Достаточно тех норм, которые устанавливают полномочия федерального министра или руководителя федерального органа исполнительной власти (их заместителей) в части согласования, принятия либо утверждения коллегиально принятых решений.

Применительно к решениям ГКРЧ может действовать тот же порядок, что и в отношении оформления, согласования, подписания, утверждения решений иных межведомственных органов, созданных Правительством РФ или федеральным органом исполнительной власти.

Именно на это обращается внимание в решении Конституционного Суда РФ, в той части, где указывается, что решения Комиссии оформляются протоколами заседаний и приобретают обязательный для всех органов исполнительной власти, юридических и физических лиц характер, поскольку утверждаются полномочным федеральным органом исполнительной власти в области связи либо согласованным решением данного органа и других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти.

Практика работы данной Комиссии это подтверждает.

Решения ГКРЧ, имеющие нормативный характер, издаются в форме приказов в соответствии с Положением о Министерстве связи и массовых коммуникаций РФ (в соответствии с п. 10.16 Положения), решения ГКРЧ ненормативного характера (например, о выделении радиочастот) - решением ненормативного характера (приказом Министерства).

Толкование норм об оформлении решений ГКРЧ, высказанное Конституционным Судом РФ, закреплено и в Постановлении N 336.

В пункте 13 Положения о ГКРЧ отсутствует указание на отдельные процедуры утверждения протокола полномочным федеральным органом исполнительной власти в области связи, указания на наличие согласованного решения как данным органом, так и другим заинтересованным лицом. Указанным пунктом предусмотрено, что решения ГКРЧ, состоящие из волеизъявления соответствующих ведомств (абз. 4 п. 17 Положения о ГКРЧ) и оформленные протоколом, подписываются председательствующим на заседании.

Иными словами, решение ГКРЧ, представляя собой уже согласованное решение всех членов ГКРЧ, выступающих от имени соответствующего полномочного федерального органа исполнительной власти, проводится в жизнь, приобретает общеобязательный характер и юридическую силу исключительно через подпись председательствующего на заседании министра (его заместителя), являющую собой своего рода ратификацию, заверение, одобрение, санкционирование данного межотраслевого решения.

Позиция Конституционного Суда РФ относительно приобретения общеобязательности решения ГКРЧ посредством "утверждения полномочным федеральным органом исполнительной власти в области связи либо согласованным решением данного органа и других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти" расходится с содержанием п. 13 Положения о ГКРЧ, в котором предусмотрено лишь то, что решения Комиссии оформляются протоколом и подписываются председательствующим на заседании. В связи с этим целесообразно Положение о Комиссии привести в соответствие с Постановлением Конституционного Суда РФ либо обратиться в Конституционный Суд РФ об официальном аутентическом толковании вынесенного им решения в пределах его содержания.

С ходатайством в Конституционный Суд РФ об официальном разъяснении его постановления могут обращаться органы и лица, имеющие право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации, либо другие органы и лица, которым оно было направлено.

В настоящее время позиции Конституционного Суда РФ об особом правовом статусе ГКРЧ и общеобязательном характере решений ГКРЧ, выраженной в Постановлении N 2-П, придерживаются арбитражные суды.

В частности, в Постановлении Федерального арбитражного суда Московского округа от 17 марта 2003 г. N КА-А40/1160-03, решении Арбитражного суда города Москвы от 8 мая 2007 г., 14 мая 2007 г. по делу N А40-12656/07-96-56 и др. признается, что решения ГКРЧ выносятся в рамках ее компетенции и все действия, носящие технический характер, направлены именно на обеспечение выполнения международных обязательств Российской Федерации, вытекающих из ратифицированных Устава и Конвенции Международного союза электросвязи <12>. В то же время суды не определяют, каков именно правовой статус этой Комиссии, - это не их компетенция. Однако, не решив этого вопроса, невозможно будет в дальнейшем адекватно оценивать решения ГКРЧ и исключить претензии, периодически предъявляемые к данной Комиссии.

<12> В обоснование своей позиции суды ссылаются также на Постановление Правительства РФ от 26 мая 2000 г. N 413 "О сближении распределения и условий использования полос радиочастот в Российской Федерации с международным распределением полос радиочастот".

По нашему мнению, ГКРЧ обладает всеми основными признаками самостоятельного субъекта государственного управления, Комиссия наделена собственной компетенцией. Именно поэтому ее фактический правовой статус - орган государственного межотраслевого управления.

К такому выводу нас приводят правовые положения, имеющиеся в различных правовых актах.

Во-первых, Федеральным законом на Комиссию возложены отдельные государственные функции, что не характерно для практики установления функций или полномочий координационных и иных органов, создаваемых Правительством РФ.

Во-вторых, полномочия ГКРЧ носят именно правоустановительный характер в части реализации технических задач регулирования использования радиочастотного спектра. Поэтому Комиссия действует на основе принципа "властеотношений", основного принципа в государственном управлении, а не по принципу "субъект - субъект", встречающемуся в гражданско-правовых отношениях.

В-третьих, общеобязательность решений Комиссии - явный признак субъекта государственного управления, обладающего государственно-властными или административно-властными полномочиями.

В силу ст. 22 Закона N 126-ФЗ, Постановления N 336, п. 72 Регламента и толкования, данного указанным нормам Постановлением Конституционного Суда РФ от 28 февраля 2006 г. N 2-П, решения ГКРЧ являются обязательными для всех органов исполнительной власти, юридических и физических лиц, включая иностранных, в рамках реализации технических задач регулирования использования радиочастотного спектра.

Анализ законодательства показывает, что административно-правовой статус ГКРЧ как межведомственного координационного органа определен неверно. Комиссия обладает всеми признаками органа государственного управления, но ее правовой статус в законодательстве несколько завуалирован под статус координационного органа при федеральном министерстве - при Министерстве связи и массовых коммуникаций РФ.

Вуалирование статуса ГКРЧ произошло, по-видимому, из-за непонимания того, что в нашей системе исполнительной власти нарождается новая форма органов государственного управления, характерная именно для организации управления в межотраслевых сферах. Эта новая форма требует осмысления и определения соответствующего этому правового статуса. Суды, например, в этом отношении оказываются более прогрессивными, поэтому наиболее верно понимают сущность таких явлений в исполнительной власти.

Статус ГКРЧ в арбитражном процессе

Существенное практическое значение имеет исследование вопроса: может ли ГКРЧ выступать в качестве самостоятельного ответчика в арбитражном суде по делам об оспаривании его решений о выделении полос радиочастот?

ГКРЧ представляет собой организационную структуру, учрежденную Правительством РФ, решение от имени которой принимают руководители федеральных министерств и ведомств.

Особенности административно-правового статуса ГКРЧ (межведомственный координационный орган при федеральном органе исполнительной власти в области связи, осуществляющий на коллегиальной основе регулирование использования радиочастотного спектра в Российской Федерации) не обязывают наделять ГКРЧ всеми атрибутами федерального органа исполнительной власти, в том числе иметь статус юридического лица. Достаточно того, что статус и вид государственной функции ГКРЧ установлены в отраслевом федеральном законе (Закон N 126-ФЗ).

В связи с тем что ГКРЧ создана на основании Федерального закона, обладает правосубъектностью, но не имеет статуса органа государственной власти, с учетом положений ч. 2 ст. 27 АПК РФ (в ред. от 30 апреля 2010 г.) процессуальную правоспособность и дееспособность ГКРЧ может приобрести именно как иной орган.

На такую правовую основу имеется вполне логическое объяснение.

Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ (ред. от 30 апреля 2010 г.) в ч. 2 ст. 27 предусматривает, что дела, связанные с предпринимательской или иной экономической деятельностью, могут рассматриваться и разрешаться с участием иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, в случаях, предусмотренных Арбитражным процессуальным кодексом РФ и иными федеральными законами.

Кроме того, в силу ст. 197 АПК РФ по правилам гл. 24 АПК РФ рассматриваются дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц.

Поскольку регулирование использования радиочастотного спектра является исключительным правом государства и оно осуществляется ГКРЧ при федеральном органе исполнительной власти в области связи, обладающей всей полнотой полномочий в области регулирования радиочастотного спектра (п. 2 ст. 22, ст. 24 Закона N 126-ФЗ), ее решения, равно как действия (бездействие), носят публично-правовой характер, а значит, споры о признании незаконными действий (бездействия) ГКРЧ могут рассматриваться в порядке арбитражного судопроизводства по делам об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) иных органов <13>.

<13> См.: Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 28 ноября 2006 г., 4 декабря 2006 г. N 09АП-14311/2006-АК по делу N А40-48848/06-146-307.

Эта позиция подтверждается письмом Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 мая 2004 г. N С1-7/УП-600 "О федеральных законах, применяемых арбитражными судами в соответствии с содержащимися в АПК РФ отсылочными нормами".

К части 3 ст. 27 АПК РФ, определяющей подведомственность арбитражных судов по иным делам, не указанным в Арбитражном процессуальном кодексе РФ, в письме Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 мая 2004 г. N С1-7/УП-600 имеется ссылка на ст. 24 Закона N 126-ФЗ, регулирующую вопросы выделения радиочастот.

Дело с определением статуса Комиссии для судебной практики продвинулось дальше, чем это происходит в системе исполнительной власти. Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 228-ФЗ в Арбитражный процессуальный кодекс РФ внесены изменения, вступившие в силу с 1 ноября 2010 г. Указанным Законом вносятся изменения и в гл. 24 АПК РФ.

В частности, в ст. 197 АПК РФ уточнен круг лиц, ненормативные правовые акты, решения и действия (бездействие) которых могут быть оспорены. К ним отнесены иные органы, организации, наделенные федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями (органы, осуществляющие публичные полномочия).

В итоге ГКРЧ, не являясь юридическим лицом, с учетом новых положений Арбитражного процессуального кодекса РФ, вступивших в силу с 1 ноября 2010 г., выполняющая отдельные государственные функции, будет выступать в суде в качестве ответчика как иной орган, осуществляющий публичные полномочия.

* * *

На основании изложенного можно сделать некоторые выводы и предложения.

  1. Согласно содержанию Закона N 126-ФЗ, Постановления N 336, п. 72 Регламента и толкования, данного указанным нормам Постановлением Конституционного Суда РФ от 28 февраля 2006 г. N 2-П, ГКРЧ обладает административной правосубъектностью, является носителем властных полномочий по реализации технических задач регулирования использования радиочастотного спектра.
  2. На основании ст. 27, гл. 24 АПК РФ и с учетом письма Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 мая 2004 г. N С1-7/УП-600 ГКРЧ может быть стороной в арбитражном процессе и выступать в качестве самостоятельного ответчика в суде как иной орган по делам об оспаривании его решений о выделении полос радиочастот, выданных с нарушением действующего законодательства. Это не исключает возможности привлечения по данной категории дел соответчиков (например, Минкомсвязь России, Роскомнадзор, иных федеральных органов исполнительной власти, участвующих в принятии Комиссией конкретного решения) и третьих лиц.
  3. Целесообразно внести соответствующие изменения в Закон N 126-ФЗ, установив, что ГКРЧ - это орган государственного управления в области связи. Такие изменения существенно изменили бы понимание правового статуса этой Комиссии, а главное - исключили бы двойственное толкование полномочий Комиссии, исключали бы саму возможность принятия кулуарных решений о присвоении (назначении) радиочастот или радиочастотных каналов для радиоэлектронных средств в пределах выделенных полос радиочастот.

Внятное юридическое закрепление фактического правового статуса ГКРЧ будет способствовать наибольшей информационной открытости Комиссии, а ее деятельность будет подпадать под нормы об обеспечении прозрачности, что позитивно отразится на конкурентной среде в сфере связи.