Мудрый Юрист

Природопользование как объект административно-правового регулирования

Лютягина Елена Александровна, магистрант кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов.

В статье проведен анализ законодательства России и зарубежных стран в области природопользования и охраны окружающей среды с целью определения природопользования как объекта административно-правового регулирования.

Ключевые слова: административно-правовое регулирование, объект регулирования, природопользование, охрана окружающей среды, совершенствование законодательства.

Use of natural resources is the objekt of administrative-legal regulation

E.A. Lyutyagina

In article the analysis of the legislation of Russia and foreign countries of use of natural resources and environment protection for the purpose of use of natural resources definition as object of is administrative-legal regulation is carried out.

Key words: administrative-legal regulation, object of regulation, use of natural resources, environment protection, legislation perfection.

В правовой литературе последних лет вопросам административно-правового регулирования различных сфер общественной жизни уделяется повышенное внимание. Однако исследования, имеющие своим специальным предметом проблемы административно-правового регулирования природопользования и охраны окружающей среды в России и за рубежом, практически отсутствуют. Существующие работы либо носят характер межотраслевых исследований природопользования, либо посвящены рассмотрению его отдельных аспектов преимущественно представителями конституционно-правовой, гражданско-правовой, природоресурсной и финансово-правовой отраслей юридической науки. Среди этих исследований особо следует выделить работы Д.Г. Храмова, И.И. Павлова, Д.В. Хаустова и С.В. Гудкова <1>. Среди административно-правовых исследований можно выделить работы Е.В. Скоморохиной и А.В. Илюшина, посвященные вопросам административной ответственности <2>. В современном правоведении специальные административно-правовые исследования проблематики недропользования присутствуют в работах Д.В. Василевской <3> и А.М. Волкова <4>.

<1> См.: Храмов Д.Г. Право пользования недрами в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. 12.00.2006. М., 2004; Павлов И.И. Правовой режим использования недр для геологического изучения и добычи нефти и газа в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. 12.00.06. М., 2008; Хаустов Д.В. Публично-правовые договоры как особый инструмент государственного регулирования природопользования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. 12.00.06. М., 2003; Гудков С.В. Правовое обеспечение государственного регулирования недропользования: Дис. ... канд. юрид. наук. 12.00.06. М., 2005.
<2> См.: Скоморохина Е.В. Административно-правовое обеспечение защиты окружающей среды: Дис. ... канд. юрид. наук. 12.00.14. Воронеж, 2002; Илюшин А.В. Административная ответственность за нарушение законодательства о недрах (по материалам Сибирского федерального округа): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. 12.00.14. Тюмень, 2008.
<3> См.: Василевская Д.В. Административно-правовой режим недропользования в Российской Федерации: проблемы теории и практики: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. 12.00.14. М., 2008.
<4> См.: Волков А.М. Административно-правовое регулирование недропользования в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. 12.00.14. М., 2009; Волков А.М. Административно-правовое регулирование недропользования в Российской Федерации: Монография. М.: Издательство "Щит-М", 2009.

Все это дает основание полагать, что не все проблемы административно-правового регулирования природопользования и охраны окружающей среды в России на сегодняшний день получили должное теоретическое осмысление и вряд ли могут считаться в должной мере исследованными. В этом контексте исследование административно-правового регулирования природопользования и охраны окружающей среды за рубежом приобретает особую актуальность и, несомненно, представляет большой научный и практический интерес для специалистов, занимающихся проблемами управления в России.

Природопользование - это целенаправленная деятельность человека в сфере изучения и рационального использования природы, ее природных ресурсов, реализующего свои физические и умственные способности для получения определенных материальных благ <5>. Владение, пользование и распоряжение природными богатствами Земли осуществляются в большинстве стран с согласия государства. Данная практика, как отмечает Б.Д. Клюкин, установилась исходя из общепризнанной международной нормы о том, что владение, пользование и распоряжение природными богатствами своей страны, и в частности недрами и их ресурсами, рассматриваются как неотъемлемый элемент суверенитета каждого государства <6>.

<5> См.: Волков А.М., Зеленцов А.Б. Правовые основы природопользования: Учеб. пособие. М.: РУДН, 2008.
<6> См.: Клюкин Б.Д. Горные отношения в странах Западной Европы и Америки. М.: Городец-издат, 2000.

М.Н. Копылов замечает, что многочисленные научные данные свидетельствуют, что экологическая обстановка под воздействием антропогенной деятельности и прежде очень часто испытывала резкие перемены, приводившие к экологическим кризисам различного масштаба <7>. Принципиально иначе обстоит дело сегодня. Сейчас человек приобрел способность преобразовывать в невиданных масштабах свою окружающую среду. Сохранение и улучшение качества окружающей человека среды являются важной проблемой, влияющей на благосостояние народов и экономическое развитие всех стран.

<7> См.: Копылов М.Н. Введение в международное экологическое право: Учеб. пособие. М.: РУДН, 2007. С. 5 - 6.

Поиск путей объединения усилий государств и народов, конечно, должен строиться в строгом соответствии с общепризнанными международными нормами и принципами. Однако изучение вопросов государственного управления или административно-правового регулирования природопользования и охраны окружающей среды в различных странах позволит определить их общий вектор и направление такого регулирования и позволит воспользоваться тем лучшим и рациональным, что выработано в этих странах.

Объектами отношений природопользования являются: природный ресурс как природный объект; природный ресурс как объект природопользования; участок природного ресурса; права пользования природными ресурсами и их участками; добытые природные ресурсы; отходы природопользования; земельные участки как объект разработки природных ресурсов (кроме земельных ресурсов); информация о природных ресурсах. Статья 9 Конституции КНР устанавливает: "Государство гарантирует рациональное использование природных ресурсов... Запрещается любым организациям или отдельным лицам... присваивать и разрушать природные ресурсы" <8>.

<8> Конституции зарубежных стран: Сборник / Сост. В.Н. Дубровин. М.: Юрлитинформ, 2009. С. 397.

Вопросам охраны окружающей среды в конституциях многих государств придается первостепенное значение. В Конституции Испании, например, в ст. 45.1 отмечается: "Все имеют право пользоваться окружающей средой, благоприятной для развития личности, и обязаны сохранять ее" <9>. Так, Конституция Бразилии (ст. 225) устанавливает, что "все люди имеют право на окружающую среду, находящуюся в экологическом равновесии, которая представляет собой достояние, находящееся в общем пользовании народа и имеющее существенное значение для качества жизни с точки зрения здоровья, при этом на государство и общество возлагается обязанность охранять его и сохранить его для нынешнего и будущего поколений" <10>. А Венгерская Республика в своей Конституции "признает и обеспечивает индивидуальное право граждан на здоровую окружающую среду" <11>.

<9> Дубровин В.Н. Указ. соч. С. 204.
<10> Там же. С. 362.
<11> Там же. С. 371.

Регулирование земельных отношений осуществляется исходя из представлений о том, что земля - природный объект, природный ресурс и недвижимое имущество. Земля как природный объект охраняется в качестве важнейшей составной части природы <12>. В качестве природного ресурса она используется как средство производства в сельском и лесном хозяйстве и как основа осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории страны. Недвижимым имуществом земля выступает в виде объекта права собственности и иных прав на нее. При этом многими странами соблюдается приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества. Владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде. В частности, в Конституции Италии записано: "Закон... содействует улучшению и освоению земель" <13>, Швейцарская Конфедерация в ст. 2 федеральной Конституции "берет на себя обязательства в пользу длительного сохранения природных ресурсов", и несколько статей ее Конституции посвящены окружающей среде и обустройству территории (ст. 73 - 80 <14>).

<12> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
<13> Статья 44 Конституции Италии // Конституции зарубежных стран: Сборник / Сост. В.Н. Дубровин. С. 72.
<14> См.: Там же. С. 90, 101 - 103.

Недра - природный объект, расположенный ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающийся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения (горные кодексы, горные законы, законы о недрах) <15>. При этом недра являются и природным ресурсом. Так, Конституция Бразилии (ст. 176) устанавливает, что "месторождения, разрабатываемые или нет, и другие минеральные ресурсы и гидроэнергетический потенциал представляют собой собственность, отличную от собственности на землю, когда речь идет о добыче или использовании, и принадлежат Союзу" <16>. Недрами человек стал пользоваться, как только зашел первый раз в пещеру. С началом освоения богатств земных недр возникает самый распространенный вид пользования недрами - добыча полезных ископаемых. Добыче полезных ископаемых предшествуют их поиски и разведка (геологическое изучение), необходимые для определения запасов, качества руд, выбора способов разработки месторождений. Использование недр Земли для строительства и эксплуатации подземных сооружений также является видом пользования недрами.

<15> См.: Клюкин Б.Д. Указ. соч.; Закон РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" // СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.
<16> Конституции зарубежных стран: Сборник / Сост. В.Н. Дубровин. С. 348.

Водный объект - природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима. К поверхностным водным объектам относятся: моря или их отдельные части (проливы, заливы, в том числе бухты, лиманы и другие); водотоки (реки, ручьи, каналы); водоемы (озера, пруды, обводненные карьеры, водохранилища); болота; природные выходы подземных вод (родники, гейзеры); ледники, снежники <17>. Поверхностные водные объекты состоят из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии. В федеральной Конституции Швейцарской Конфедерации в ст. 76 отмечено, что "Конфедерация заботится о рациональном использовании водных ресурсов, об их сохранении и борется против такого их использования, которое наносит им непоправимый ущерб" <18>. К подземным водным объектам относятся бассейны подземных вод и водоносные горизонты. Границы подземных водных объектов достаточно часто определяются в различных странах в соответствии с законодательствами о недрах.

<17> См.: Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381.
<18> Конституции зарубежных стран: Сборник / Сост. В.Н. Дубровин. С. 102.

Регулирование лесных отношений осуществляется с учетом представлений о лесе как о совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение. Формы собственности на лесные участки определяются во многих странах в соответствии с земельным законодательством.

Природные объекты могут находиться в пределах государственных границ и континентального шельфа государства и в его исключительной экономической зоне, а также за пределами территории государства. В последнем случае правоотношения по поводу этих объектов регулируются нормами международного права окружающей среды <19>. Природные ресурсы предоставляются в пользование в виде участка природных ресурсов. Это могут быть: земельный участок, лесной участок, водный объект, участок недр. Земельный участок как объект правовых земельных отношений представляет собой часть поверхности земли, границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке. Лесной участок - объект лесных правоотношений. Участок недр - объект горных правоотношений по поводу пользования недрами; участок земной коры, ограниченный почвенным слоем, дном водоемов или водотоков или дневной поверхностью и вертикальной образующей с ограничениями или без ограничений по глубине, координаты пространственных границ которого зафиксированы в табличной и графической форме на утвержденных в установленном порядке картах.

<19> См.: Копылов М.Н. Введение в международное экологическое право: Учеб. пособие. М.: РУДН, 2007.

В российском законодательстве заложена модель обособления земельного участка и находящегося под ним пространства, т.е. недра отделены от земли и в силу специального указания закона не могут быть присвоены частным лицом. И в других государствах такая же или несколько иная модель, по сути отделяющая правовое регулирование земли и недр. Хотя в юридико-техническом плане установление различного правового режима земли и недр создает определенные сложности, политически и экономически такое обособление оправданно. Предложенная модель позволяет сохранить недра как стратегический экономический ресурс в монопольной государственной собственности, одновременно допустив введение частной собственности на землю и как следствие - ее активное участие в гражданском обороте. Кроме того, причиной обособления служит то, что земля и недра служат различным хозяйственным целям <20>. Другой вопрос состоит в том, что именно в пределах верхней и нижней границы следует относить к недрам. Действующее законодательство справедливо считает недрами не только подземное пространство с содержащимися в нем полезными ископаемыми, но и все прочие горные породы, которые не относятся к полезным ископаемым.

<20> См.: Сыродоев Н.А. К вопросу о понятии недр и правовой классификации полезных ископаемых // Правоведение. 1966. N 2. С. 80.

Право пользования природными ресурсами и их участками - это основанная на законе возможность эксплуатации природных ресурсов, извлечения их полезных свойств пользователем. Пользователь получает от собственника права пользования природными ресурсами (участка природных ресурсов) на определенный срок и на условиях, установленных в лицензии или в договоре. Добытые природные ресурсы - природные ресурсы, отделенные от природной среды в результате деятельности человека. Так, Конституция Бразилии (ст. 176) устанавливает, что "концессионеру гарантируется право собственности на продукт, полученный в результате его разработки" <21>. Отходы природопользования - продукты, образующиеся в процессе эксплуатации природных ресурсов, использование которых в настоящее время и на ближайшую перспективу является экономически нецелесообразным. Земельные участки как объект разработки природных ресурсов (кроме земельных ресурсов) - участки земли, которые предоставлены физическим и юридическим лицам для природопользования. Под информацией о природных ресурсах понимаются все сведения, первичная и иная информация, данные по ее интерпретации и производные данные, а также образцы природных ресурсов, полученные в результате выполнения работ по природопользованию и изучению свойств природных объектов.

<21> Конституции зарубежных стран: Сборник / Сост. В.Н. Дубровин. С. 348.

Конституция ФРГ в ст. 20a устанавливает, что, "реализуя в рамках конституционного строя законодательную власть и обеспечивая осуществление исполнительной и судебной власти в соответствии с законом и правом, государство, сознавая ответственность перед будущими поколениями, защищает естественные основы жизни" <22>. Конституции федеральных земель в ФРГ также закрепили ряд экологических прав, среди которых - сохранение "естественных основ жизни" и право каждого на получение экологической информации <23>. В Конституции Швейцарской Конфедерации устойчивое развитие провозглашается государственной целью. Центральной идеей концепции устойчивого развития является то, что окружающая среда не может неограниченно предоставлять ресурсы в распоряжение человечества и принимать возникающие потоки отходов и выбросов.

<22> Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Соединенные Штаты Америки, Япония, Бразилия: Учеб. пособие / Сост. сб., пер., авт. введ. и вступ. ст. В.В. Маклаков. 6-е изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2009. С. 160.
<23> См., напр.: ст. 141 Конституции Республики Бавария. Цит. по: Конституции зарубежных стран: Сборник / Сост. В.Н. Дубровин. С. 188.

Прежде чем сформулировать понятие "природопользование", а это необходимо для определения природопользования как объекта административно-правового регулирования, нужно рассмотреть вопрос об элементах или стадиях процесса природопользования. Ответ на этот, казалось бы, простой вопрос лежит на поверхности, и на него отвечают так: природопользование - это деятельность определенных субъектов по изучению, добыче природных ресурсов и освоению подземных пространств для других целей. Но ведь это только "техническое природопользование" (если только этот термин применим). Но перед тем как осуществить "техническое природопользование" и во время него необходимо провести определенную работу, которая состоит из ряда стадий. К ним относятся: формирование и опубликование перечней участков природных ресурсов, аукционы или конкурсы по которым планируется провести; установление перечней участков природных ресурсов, право пользования которыми может быть предоставлено, определение и разработка их условий, согласование и заключение таких договоров, концессий и соглашений; государственная экспертиза информации; принятие решения об условиях проведения аукционов (конкурсов); проведение аукционов (конкурсов); лицензирование (предоставление разрешений на разработку природных ресурсов); государственный учет (государственный баланс и кадастр); контроль и надзор за деятельностью природопользователей, подведение итогов деятельности.

И это еще не все, есть другие вопросы, которые также войдут в понятие "процесс природопользования", и без них никакое природопользование не состоится: организация органов исполнительной власти в области природопользования, определение и разграничение их полномочий и др. Все это также относится к административно-правовому регулированию природопользования. Следовательно, процесс природопользования как достаточно объемное понятие, включающее в себя не только процесс изучения и освоения природных ресурсов, но и управленческий процесс, предваряющий и сопутствующий так называемому техническому природопользованию, является объектом нашего исследования. Анализируя природопользование как объект административно-правового регулирования, можно прийти к выводу о том, что он заключается в действиях (деятельности) субъектов предпринимательской и иной деятельности (природопользователей). Такая деятельность направлена на рациональное освоение природных ресурсов Земли, их охрану и воспроизводство.

Во всех случаях допуск частных компаний к недрам оформляется выдаваемой государством лицензией или заключением договоров. Лицензия, будучи административным актом, оформляющим разрешение или допуск субъекта предпринимательской деятельности к природопользованию, задает характер взаимодействия государства и природопользователя. При модели лицензирования государство стоит над природопользователем. При заключении договоров государство как собственник природных ресурсов заключает с последними природоресурсные публичные договоры. Сам термин "допуск" предполагает, что он носит односторонний характер: государство единолично решает, допускать или нет, а если допускать, то на каких условиях, кого-либо к разведке и/или разработке участков недр и освоению других природных ресурсов. В такой модели взаимоотношений государство всегда выступает в роли полноправного хозяина, а природопользователь - просящего, какими бы правилами о безотзывности лицензий при отсутствии нарушений со стороны природопользователя или невозможности одностороннего изменения условий лицензии закон ни обставлял отношения между лицензиатом и лицензиаром. Кроме того, при лицензионной системе экономическая ценность прав природопользования состоит лишь в тех правомочиях, которые предоставляются самому природопользователю в отношении участка недр.

Следует отметить, что природопользование, безусловно, является объектом публично-правового регулирования. Соответственно допуск к природным ресурсам может опосредоваться только публично-правовыми отношениями, складывающимися между государством и частными лицами. Предоставляя разрешение (лицензию) природопользователю на проведение геологического изучения и освоения подземных пространств, да и заключая соглашение о разделе продукции или природоресурсный публичный договор, государство действует как суверен, носитель публичной власти, а не как собственник имущества. Разрешая такой доступ, государство распоряжается принадлежащим ему в силу закона правом на пользование природными ресурсами, проистекающим из его суверенных прав, и делегирует осуществление данных прав частному лицу (природопользователю). Поскольку предметом отношений, возникающих в этом случае между государством и природопользователем, являются публичные права, то и указанные отношения в целом следует квалифицировать как публично-правовые.

Тогда природопользование и охрана окружающей среды как объекты административно-правового регулирования - это урегулированная нормами права деятельность индивидуальных и коллективных субъектов права (людей и организаций, как природопользователей, так и не являющихся ими), призванная обеспечить изучение, охрану и/или рациональное освоение природных ресурсов в различных целях для получения определенных благ (материальных, духовных).

А административно-правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды может быть определено как регламентированная нормами права деятельность наделенных властными публичными полномочиями субъектов по обеспечению рационального освоения и охраны природных ресурсов Земли, их воспроизводству, а также созданию и соблюдению благоприятных условий жизнедеятельности и экологической безопасности общества.