Мудрый Юрист

Рецензия астафичев п.а. Муниципальное право России *

<*> Астафичев П.А. Муниципальное право России. М.: РИОР, 2009.

Шугрина Е.С., доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права России МГЮА имени О.Е. Кутафина.

Учебное пособие "Муниципальное право России" предназначено для студентов (слушателей), обучающихся по направлению и специальности высшего профессионального образования "Юриспруденция". Работа представляет собой улучшенную дополненную и переработанную версию учебного пособия по муниципальному праву России, написанного автором и изданного в 2008 году в г. Орле. Материал излагается на основе действующей Конституции РФ, а также новейшего законодательства, включая Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Вопросы современного муниципального права, становления и развития местного самоуправления освещаются в ней в соответствии с государственным образовательным стандартом для высших учебных заведений по специальности "Юриспруденция".

Материал, излагаемый в учебном пособии, разделен на 15 глав. После каждой главы приводятся контрольные вопросы. В конце книги содержатся тесты на знание норм Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и список рекомендуемой литературы для изучения курса "Муниципальное право России". В целом структурирование учебного материала отличается сочетанием теоретических и практически-прикладных аспектов муниципально-правовой проблематики; акцентированием внимания студентов на ряде спорных вопросов в теории, законодательстве и правоприменительной практике.

В структурном отношении работа позволяет студентам получить общее представление о методологии муниципально-правового регулирования общественных отношений, а также весьма подробно уяснить содержание базовых муниципально-правовых институтов. Автор останавливается на проблематике местного самоуправления как объекта правового регулирования, выявляя признаки местного самоуправления, его отличия от других видов организации публичной власти, что позволяет акцентировать внимание читателя не только на формальном, но и сущностном аспекте муниципального права на самых первых стадиях изучения данной дисциплины.

Любопытным выглядит подход профессора П.А. Астафичева к анализу форм муниципальной демократии. Отдельные главы посвящаются прямой императивной демократии, муниципальному народному представительству, консультативным формам участия населения в муниципальной деятельности. Каждая из форм, указанных в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", получает свое самостоятельное освещение в рамках рецензируемого пособия, что позволяет сочетать работу студентов с учебником и нормативной литературой в их единстве и неразрывной взаимосвязи.

Достаточно подробно автор характеризует территориальные основы местного самоуправления. Дополнительно к требованиям государственного образовательного стандарта П.А. Астафичев раскрывает ряд вопросов, связанных с процедурой создания, преобразования и упразднения муниципальных образований, механизмом установления и изменения их границ. Существенной новизной по сравнению с имеющимися источниками отличаются подходы автора к исследованию особенностей столичного, городского и сельского самоуправления.

При изучении главы о механизме разграничения предметов ведения и полномочий в муниципальном праве читатель обнаруживает не только традиционные параграфы о полномочиях органов местного самоуправления, но и получает более широкое представление о функционировании данного механизма в целом с учетом полномочий федеральных и региональных органов публичной власти. Это позволяет прослеживать взаимосвязь между конституционными и муниципальными методами правового регулирования.

Заслуживает поддержки предоставленная автором возможность для подробного изучения студентами устава муниципального образования как особого нормативного правового акта, обладающего специфическими юридическими свойствами. При этом П.А. Астафичев достаточно подробно освещает вопросы содержания устава муниципального образования, методики его разработки, принятия, вступления в силу и регистрации.

Важно отметить, что выделение отдельной главы о муниципальном народном представительстве не помешало автору уделить самостоятельное внимание системе органов местного самоуправления и их правовому статусу. Подобная методология позволяет более подробно изучить механизм формирования, деятельности и прекращения полномочий каждого из органов местного самоуправления, видеть их общие и отличительные черты.

В пособии заметное место отводится муниципальной избирательной системе. Ценность работы автора состоит в том, что из всего многообразия нормативного материала об организации публичных выборов в учебнике показывается лишь та часть регулятивного механизма, которая касается специфики местного самоуправления. Данное обстоятельство помогает поддерживать методологическую связь между смежными юридическими дисциплинами и позволяет глубже понять особенности муниципальных выборов.

Самостоятельная роль в познании действующего муниципального права отводится проблематике организации нормотворческого процесса. При этом автор не замыкается на традиционных рамках нормотворческой процедуры в представительном органе муниципального образования. Дополнительно к данному блоку в работе освещаются особенности регулирования нормотворческого процесса в иных органах местного самоуправления.

Существенным достоинством учебного пособия является усиленное внимание автора к вопросам правового регулирования организации и деятельности исполнительных органов местного самоуправления, которое предполагает не только анализ наиболее распространенных видов муниципальной исполнительно-распорядительной деятельности, но и подробное изучение института муниципальной службы.

Содержание рецензируемой работы замыкают три итоговых главы о финансово-экономических основах местного самоуправления, в которых довольно подробно освещаются вопросы содержания и режима муниципальной собственности, статуса муниципальных юридических лиц, эмиссии и обращения муниципальных ценных бумаг, муниципальных лотерей, полномочий органов местного самоуправления в обеспечении рыночной конкуренции, муниципальных налогов и сборов, муниципального бюджетного устройства и процесса.

Рассмотрение широкого спектра проблем местного самоуправления и муниципального права не могло не привести к выявлению некоторых дискуссионных вопросов. Поэтому следует высказать автору ряд предложений.

В работе довольно большое внимание уделяется характеристике представительной демократии, системе и структуре органов местного самоуправления. Вместе с тем в ней отсутствует отдельная глава, посвященная институту ответственности в муниципальном праве.

Аналогичные пожелания можно высказать и в отношении иных вопросов, которые не раскрываются в работе - история местного самоуправления в России; зарубежный опыт местного самоуправления.

Характеризуя систему источников муниципального права, автор фактически ограничивается исследованием нормативных правовых актов и решений Конституционного Суда РФ. Вместе с тем такая большая группа источников, как договоры и соглашения, заключаемые органами местного самоуправления, остались за пределами главы (например, соглашения о перераспределении полномочий между муниципальными районами и поселениями, находящимися на их территории). Ограниченность материала данного параграфа подчеркивается отсутствием специальной главы, посвященной общей характеристике правовых основ местного самоуправления.

По работе можно высказать и отдельные мелкие замечания, указать на некоторые неточности. Например, в параграфе 2.1 автор утверждает, что формы прямой муниципальной демократии редки в использовании. Такой вывод вызывает определенное недоумение, поскольку именно на местном уровне формы прямой демократии используются чаще всего. Например, по данным Минрегионразвития РФ, только в 2007 году было проведено около 50 тысяч публичных слушаний; в период 2004 - 2005 гг. было проведено около 400 местных референдумов.

При изложении материала автор демонстрирует глубокое знание реального местного самоуправления. Вместе с тем использование в работе примеров из практики местного самоуправления (в том числе примеров региональных нормативных актов, муниципальных правовых актов, судебных решений) только украсили бы сухую теорию и сделали излагаемый материал более ярким и наглядным.

Высказанные пожелания касаются скорее требований к учебникам по муниципальному праву и, возможно, являются необязательными для учебного пособия; они не умаляют общего позитивного впечатления о работе.

В пособии нет слепого воспроизведения текстов анализируемых автором нормативных правовых актов. Работа больше ориентирована на подготовленного читателя, способного критически оценивать окружающую действительность. Пособие в целом отличают высокий научно-практический и методологический уровень изложения материала, актуальность проблематики освещаемых вопросов. Это должно обеспечить студентам и другим читателям рецензируемой работы возможность глубокого фундаментального освоения проблем становления и развития местного самоуправления и муниципального права России.

Учебное пособие П.А. Астафичева "Муниципальное право России" рекомендовано к использованию в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы высшего профессионального образования по дисциплине "Муниципальное право Российской Федерации" по направлению и специальности "Юриспруденция". Оно, несомненно, займет достойное место в ряду учебной литературы и будет интересно и полезно не только студентам, но и самому широкому кругу читателей.