Мудрый Юрист

Особенности правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в дании

Сазонов Всеволод Евгеньевич, председатель коллегии адвокатов "Сазонов, Маркин и партнеры", кандидат юридических наук, член Экспертного совета Комитета Государственной Думы по вопросам собственности.

Статья посвящена особенностям и проблемам правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Дании.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, государственное управление, публичные интересы, Дания.

Peculiarities of legal ensuring and realization of state-private partnership in Denmark

V.E. Sazonov

The article concerns the peculiarities of the legal support and practice of realization of the public private partnership in Denmark.

Key words: public-private partnership, public administration, public interest, Denmark.

Государственно-частное партнерство является механизмом, позволяющим государственному партнеру получить приток свободных ресурсов, оптимизировать инвестиции и стимулировать развитие страны во многих сферах жизни. Частному сектору государственно-частное партнерство дает очевидные выгоды в виде получения существенных доходов, нового ценного управленческого и хозяйственно-экономического опыта, развития и привлечения технологических инноваций.

В целом термин "государственно-частное партнерство" относится к формам взаимовыгодного сотрудничества между государственными органами и частными хозяйствующими субъектами, направленным на обеспечение публичных инфраструктурных проектов и на предоставление публичных услуг. Среди различных разновидностей государственно-частных партнерств выделяют институциональные государственно-частные партнерства, к которым относятся все формы создания совместных предприятий заинтересованными сторонами государственного и частного секторов, и контрактные государственно-частные партнерства.

Представляет существенный интерес опыт развития правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства за рубежом. В настоящей статье мы обратим внимание на опыт Дании.

В Дании реализуется подход к осуществлению государственно-частных партнерств, типичный именно для скандинавских стран, который характеризуется нечеткостью поставленных целей применения именно такого способа обеспечения инфраструктуры. Государство в данном случае занимает несколько отстраненную позицию в плане осуществления политики в направлении поддержки государственно-частных партнерств, зачастую даже в какой-то мере ограничивающую применение такого рода сотрудничества и установление законодательной основы. Кроме того, данному подходу к реализации проектов в рамках государственно-частных партнерств присуща ограниченность количества сфер жизни и секторов экономики, в обеспечении которых частный сектор привлекается к участию, а также небольшое количество проектов в рамках государственно-частных партнерств в целом [5, с. 68].

До настоящего времени в Дании отсутствует профильный комплексный законодательный акт, непосредственно регулирующий вопросы государственно-частного партнерства и частной финансовой инициативы. Проекты в рамках такого рода сотрудничества осуществляются в соответствии с существующим действующим законодательством, в частности в соответствии с директивами Европейского союза о закупках, с законами о местном самоуправлении, а также нормативно-правовыми актами, устанавливающими общие правила налогообложения [7, с. 27].

Впервые концепция института государственно-частных партнерств в Дании была введена Министерством финансов Дании в 1999 г., что, однако, по мнению датских исследователей, прошло практически незамеченным со стороны общества и государства [5, с. 56].

Далее постепенно разрабатывалось и вводилось законодательное регулирование применения института государственно-частных партнерств и содействия применению инновационных технологий и методов. Однако нужно отметить, что не всегда указанные документы направлены на обеспечение правового регулирования обеих сфер, несмотря на то что, по сути, они тесно связаны [7, с. 27].

В последние годы было реализовано два существенных изменения в действующем законодательстве Дании с целью содействия строительству и обеспечению инфраструктуры посредством заключения договоров о государственно-частных партнерствах. Первое подобного рода изменение было осуществлено в 2004 г. в виде установления возможности реализации в рамках государственно-частных партнерств строительных проектов центрального правительства, в результате чего проекты, прошедшие подобного рода проверку, стали реализовываться именно таким образом [7, с. 28].

Вторым важным изменением явилось принятие нового Закона от 8 июня 2006 г. N 548 [4], регулирующего государственно-частные компании, находящиеся в совместной государственно-частной собственности и под совместным управлением, т.е. регулирующего, по существу, вопросы осуществления институциональных государственно-частных партнерств [7, с. 28]. Данный Закон предусматривает реализацию проектов в рамках государственно-частных партнерств в сфере здравоохранения, социальной сфере, а также в области обеспечения транспортной инфраструктуры.

Правительство Дании и ассоциация муниципальных образований "Местное самоуправление в Дании" заключили соглашение об обязательном целевом назначении и привязке сотрудничеств в виде государственно-частных партнерств. В соответствии с данным соглашением к концу 2010 г. 26,5% задач, встававших перед муниципальными образованиями, были отнесены к компетенции частного сектора, что, впрочем, включало в себя и выполнение обязательств в соответствии с обычными договорами об общих государственных закупках. Кроме того, ключевым моментом такого соглашения являлся тот факт, что такое назначение не является обязательным по сути своей, поскольку никаких санкций за несоблюдение данного требования не было предусмотрено [7, с. 28].

В 2004 г. Правительство Дании выпустило План действий по осуществлению государственно-частных партнерств [3], в котором содержалось десять инициатив по поддержке такого рода сотрудничества между государственным и частным секторами, в особенности в отношении проектов, направленных на строительство и обеспечение инфраструктуры [7, с. 29].

К инициативам, предусмотренным данным Планом, были отнесены пилотные проекты Правительства Дании, реализовавшиеся в рамках государственно-частных партнерств, выработка требований к государственному партнеру по оценке эффективности проектов, оказание содействия реализации пилотных проектов на региональном уровне в сфере обеспечения транспортной инфраструктуры, разработка инструкций для муниципалитетов по деятельности при заключении и исполнении договоров о государственно-частных партнерствах, разработка и принятие руководящих принципов государственно-частных партнерств и принятие рамочного договора, а также анализ предполагаемых сфер деятельности на предмет эффективности государственно-частных партнерств [3].

За принятием Плана с целью поддержки центральных и региональных органов государственной власти, а также органов местного самоуправления при реализации проектов в рамках государственно-частных партнерств последовал ряд докладов, документов, содержащих в себе основные руководящие принципы, а также разработанный и рекомендованный рамочный договор о государственно-частных партнерствах [7, с. 29].

Ключевым элементом данного Плана стало инициирование начала реализации семи пилотных проектов в рамках государственно-частных партнерств с целью определения степени их эффективности [7, с. 30].

Представляется важным привести пример неудачного осуществления государственно-частного партнерства в Дании на местном уровне в Фаруме, произошедшего в 2002 г., поскольку данный случай наглядно проиллюстрировал недостаточность правового регулирования применения данного института. Органы местного самоуправления в Фаруме с 1990-х годов являлись весьма активными в отношении привлечения частных партнеров к участию в обеспечении инфраструктуры в рамках государственно-частных партнерств. В 2000 г. органы местного самоуправления Фарума заключили договор о государственно-частном партнерстве в отношении детских садов и домов престарелых и совершили сделку по продаже с получением обратно в аренду систем водоснабжения данных объектов и зданий школ, а также вступили в соглашение об осуществлении государственно-частного партнерства по схеме BOOT (строительство - владение - эксплуатация - передача) в отношении строительства спортивной арены "Фарум Арена" и футбольного стадиона "Фарум Парк", а также центра моря и мореходства "Фарум Марина" [2, с. 2].

В начале 2002 г. разразился крупный скандал в связи с недостачей денежных средств, повлекший серьезные последствия для органов местного самоуправления. Одной из причин возникновения подобной ситуации явилось то, что структура договорного управления была слишком сложной для осуществления контроля со стороны мэра города, а также то, что государственно-частные партнерства на тот момент были сравнительно новым явлением для центральных органов государственной власти. Кроме того, не существовало еще действительно эффективного нормативно-правового регулирования государственно-частных партнерств, особенно на уровне муниципальных образований. В качестве основной причины неудачного опыта осуществления государственно-частных партнерств в Фаруме эксперты выделяют нарушения норм, изданных Европейским союзом, о правилах проведения тендеров и реализации подряда [2, с. 2, 6].

С 2004 г. наблюдается повышение внимания к сотрудничеству между государственным и частным секторами в виде государственно-частного партнерства. В период между 2004 и 2007 гг., будучи вдохновленным британским опытом реализации проектов в рамках такого сотрудничества и привлечения частной финансовой инициативы, датское правительство сосредоточилось на строительстве инфраструктуры путем осуществления государственно-частных партнерств. Однако начиная с 2008 г. основными направлениями государственной деятельности в сотрудничестве с частным сектором явились секторы здравоохранения и ухода за престарелыми. До конца 2009 г. в Дании действовала рабочая группа при Министерстве экономики и бизнеса, специализировавшаяся на вопросах, связанных с осуществлением государственно-частных партнерств [7, с. 27].

В Дании поддерживается ряд фондов на региональном и местном уровнях по содействию инициирования заключения договоров о государственно-частных партнерствах и реализации проектов на начальном этапе. Основным подобного рода фондом является Датский фонд технологий общественного благосостояния, в рамках которого государственные денежные средства в размере трех миллиардов датских крон были предназначены к инвестированию в целях развития и улучшения сфер общественного благосостояния, в частности трудосберегающих технологий и производственных процессов в государственном секторе в период с 2009 по 2015 г. [7, с. 28].

Кроме того, осуществляет свою деятельность Фонд бизнес-инноваций, основной целью которого заявлено содействие увеличению занятости и экспорту путем поддержки предоставляющихся новых возможностей в сфере бизнеса в менее благополучных районах страны. Бюджет Фонда составляет 760 миллионов датских крон и рассчитан на период с 2010 по 2012 г. [7, с. 28].

Действует также Инвестиционный фонд, осуществляющий обеспечение венчурных капиталов для предпринимательских компаний. Фонд был организован в 1992 г., с этого момента он поддержал более 4000 компаний, его бюджет за это время составил 7,7 миллиарда датских крон [7, с. 29].

Можно привести пример финансируемого правительством институционального проекта "Хорошее партнерство", в котором принимают участие государственный сектор и частные партнеры и который направлен на развитие и внедрение инновационных технологий и методов для обеспечения общественного благополучия путем осуществления сотрудничества между частными и государственными партнерами. Проект финансируется Датским управлением предпринимательства и строительства. На региональном уровне финансовая поддержка проектов в рамках государственно-частных партнерств обеспечивается так называемым Форумом по развитию, в который входят финансовые фонды регионов и фонды, предоставляемые Европейским союзом, предназначенные для развития бизнеса на уровне регионов [7, с. 29].

Что касается проектов, реализуемых в рамках государственно-частных партнерств в настоящее время, то таких примеров немало.

Можно отметить строящееся шоссе на юге Дании недалеко от границы с Германией. Государственно-частное партнерство в отношении данного объекта транспортной инфраструктуры осуществляется в соответствии с моделью "финансирование - строительство - эксплуатация". Что интересно, частное предприятие, заключившее этот договор о государственно-частном партнерстве с соответствующим органом государственной власти Дании, является по своей сути концессионной компанией и находится в собственности крупнейшей в Европе австрийской строительной компании. Проект строительства шоссе был рассчитан на срок два года (до весны 2012 г.), а бюджет составил 126 миллионов евро [6].

С участием Европейского инвестиционного банка был осуществлен проект государственно-частного партнерства в сфере железнодорожного транспорта - линия Oresund (Дания, Швеция) [1].

Литература

  1. Федосеев А. Государственно-частное партнерство - международный опыт // Российская Федерация сегодня. 2008. N 15.
  2. Greve C., Ejersbo N. When public-private partnerships fail. The extreme case of the npm-inspired local government of farum in Denmark // URL: http://busieco.samnet.sdu.dk/ politics/nkk/papers/ Papers/Carstengreve.pdf. 9 p.
  3. Handlingsplan for Offentlig-Private Partnerskaber (OPP). Kobenhavn, 2004. 30 p.
  4. Lov om kommuners udforelse af opgaver for andre offentlige myndigheder og kommuners og regioners deltagelse i selskaber N 548 af 08.06.2006 // URL: https://www.retsinformation.dk/ forms/ r0710.aspx?id=27322&exp=1.
  5. Petersen O.H. Public-Private Partnerships: Policy and Regulation. (With Comparative and Multi-level Case Studies from Denmark and Ireland): PhD-dissertation // Department of Business and Politics; Copenhagen Business School. Copenhagen, 2011. 226 p.
  6. PPP for Danish highway // URL: http://www.worldhighways.com/ categories/ earthmoving-excavation/ products/ ppp-for-danish-highway/.
  7. Weihe G., Hojlund S., Bouwhof Holljen E.T., Petersen O.H., Vrangbaek K., Ladenburg J. Strategic use of public-private cooperation in the Nordic region. Copenhagen: Nordic Council of Ministers, 2011. 131 p.