Мудрый Юрист

К вопросу о соотношении нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, указов президента Российской Федерации и постановлений правительства Российской Федерации *

<*> Kirienko G.S., Bredikhin A.L. On the issue of correlation of normative legal acts of the subjects of the Russian Federation, edicts of the president of the Russian Federation and decrees of the government of the Russian Federation.

Кириенко Георгий Сергеевич, консультант отдела правового обеспечения развития местного самоуправления Главного управления внутренней политики и взаимодействия с органами местного самоуправления Московской области, кандидат юридических наук.

Бредихин Алексей Леонидович, главный юрисконсульт ООО "Белгранкорм - Великий Новгород", кандидат юридических наук.

Статья посвящена установлению правового положения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в системе нормативных правовых актов Российской Федерации, их соотношения с указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации.

Ключевые слова: федеративное государство, Российская Федерация, субъект Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации.

The article is devoted an establishment legal position of standard legal certificates of subjects of the Russian Federation in system of standard legal certificates of the Russian Federation, their parity with decrees of the President of the Russian Federation and the governmental orders of the Russian Federation.

Key words: federal state, the Russian Federation, subject of the Russian Federation, standard legal certificates of subjects of the Russian Federation, decrees of the President of the Russian Federation, the governmental orders of the Russian Federation.

В законодательстве Российской Федерации широкое обсуждение получило положение о том, что субъекты Российской Федерации обязаны соблюдать не только Конституцию Российской Федерации и федеральные законы, но и указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации. В частности, согласно п. 8 ст. 18 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) при осуществлении своих полномочий обязано исполнять указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации.

Акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации не должны противоречить указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации (п. 3 ст. 22 Федерального закона N 184-ФЗ) и др.

Кроме того, согласно Федеральному закону от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1> законы субъектов Российской Федерации должны соответствовать федеральным законам, указам Президента Российской Федерации, нормативным правовым актам Правительства Российской Федерации.

<1> Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ (в ред. от 28.11.2011) "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 46. Ст. 5553.

В этой связи при проверке органами прокуратуры соответствия Конституции, устава, закона или иного нормативного правового акта органа государственной власти субъекта Российской Федерации указанные органы будут требовать его приведения в соответствие с указами Президента Российской Федерации и (или) постановлениями Правительства Российской Федерации, хотя это - подзаконные акты! <2>

<2> Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Актуальные проблемы государственного строительства. Международный опыт федеративной демократии. М., 2003. N 23. С. 19 - 26; Кулапов В.Л., Медная Ю.В. Поднормативное правовое регулирование: Монография / Саратовская государственная академия права. Саратов, 2009. С. 147 - 148.

По нашему мнению, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации не могут противоречить исключительно Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам. Поскольку Конституцией Российской Федерации вообще не предусмотрено, что по вопросам, которые должны быть урегулированы посредством принятия федеральных законов, могут быть изданы указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации.

В частности, указанная точка зрения нашла свое отражение в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1996 г. N 11-П <3>, согласно которому в соответствии со ст. 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции Российской Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается моментом до принятия соответствующих законодательных основ. Согласно Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 22 ноября 2001 г. N 15-П <4> ни Правительство Российской Федерации, ни другие органы исполнительной власти не вправе устанавливать не предусмотренные федеральным законом обязанности и обременения, ограничивающие конституционные права и свободы граждан.

<3> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1996 г. N 11-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом" // Российская газета. N 90. 1996. 15 мая.
<4> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 ноября 2001 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 16 Закона Российской Федерации "О сертификации продукции и услуг" в связи с жалобой гражданина В.П. Редекопа" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 50. Ст. 4822.

Однако отдельные определения Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации признают возможность параллельного существования как федеральных законов, так и указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, принятых по однородным вопросам. Так, в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 6 июля 2000 г. N 133-О <5> отмечается, что Волгоградская областная Дума оспаривала конституционность п. 1 Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. N 2287 "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации", указывая, что, издав названный Указ, Президент Российской Федерации фактически внес изменения в действующее законодательство, выйдя за рамки своих полномочий, что противоречит ч. 1 ст. 105 Конституции Российской Федерации, согласно которой федеральные законы принимаются Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации. В удовлетворении заявленных требований Волгоградской областной Думы было отказано по причине того, что Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации и обязан обеспечивать соблюдение конституционных основ владения, пользования и распоряжения землей в Российской Федерации. Причем для Президента Российской Федерации не исключается возможность принятия нормативных решений в области земельных правоотношений.

<5> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 июля 2000 г. N 133-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Волгоградской областной Думы о проверке конституционности пункта 1 и абзаца второго пункта 3 Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года N 2287 "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации". Документ опубликован не был. Доступ из справочной правовой системы "КонсультантПлюс".

Согласно Определению Верховного Суда Российской Федерации от 5 июня 2001 г. N КАС01-153 <6>, принятому в кассационном порядке, не противоречащим Конституции Российской Федерации и федеральным законам было признано Постановление Правительства Российской Федерации от 5 июня 1994 г. N 642, которым было утверждено Положение о лицензировании деятельности в области связи в Российской Федерации <7> (далее - Постановление Правительства Российской Федерации N 642). Суть вопроса заключается в том, что ОАО "Костромская городская телефонная сеть" обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с жалобой на абз. 2 п. 4 указанного Постановления, предусматривающего, что в лицензиях могут предусматриваться отдельные ограничения по территории действия организации. По утверждению представителей заявителя, положение в полном объеме продолжало действовать, несмотря на то что с принятием Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" такого рода постановления Правительства Российской Федерации должны применяться лишь в части, не противоречащей данному Закону. Утвержденное же Постановлением Правительства Российской Федерации N 642 Положение в части территориального ограничения действия лицензии, выданной федеральным органом государственной власти (лицензии на деятельность в области связи выдаются только федеральным органом власти), противоречило названному выше Закону и в связи с этим в данной части не может являться законным. Верховный Суд Российской Федерации постановил, что оспариваемый нормативный правовой акт Правительства Российской Федерации не противоречит нормам Федерального закона "О связи". Хотя в своем решении от 11 апреля 2001 г. N ГКПИ01-751 <8> Верховный Суд Российской Федерации признал жалобу ОАО "Костромская городская телефонная сеть" обоснованной и постановил признать абз. 2 п. 4 Положения о лицензировании деятельности в области связи в Российской Федерации незаконным и не подлежащим применению.

<6> Определение Верховного Суда РФ от 5 июня 2001 г. N КАС01-153 "Об отмене решения Верховного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2001 г. и отказе в удовлетворении жалобы о признании незаконным абзаца 2 пункта 4 Положения о лицензировании деятельности в области связи в Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 5 июня 1994 N 642". Документ опубликован не был. Доступ из справочной правовой системы "КонсультантПлюс".
<7> Постановление Правительства Российской Федерации от 5 июня 1994 г. N 642 (в ред. от 3 октября 2002 г.) "Об утверждении Положения о лицензировании деятельности в области связи в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 7. Ст. 772.
<8> Решение Верховного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2001 г. N ГКПИО1-751: "Жалоба о признании незаконным абзаца 2 пункта 4 Положения о лицензировании деятельности в области связи в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 1994 г. N 642, удовлетворена, поскольку оспариваемое Положение, предусматривающее территориальное ограничение действия лицензии, выданной федеральным органом государственной власти, противоречит федеральному законодательству, согласно которому деятельность, подлежащая лицензированию, может осуществляться на территории всей Российской Федерации". Документ опубликован не был. Доступ из справочной правовой системы "КонсультантПлюс".

Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 17 июля 1998 г. N 22-П <9> отмечает, что согласно принципу разделения властей (ст. 10 Конституции Российской Федерации) определение состава доходов и расходов бюджета традиционно относится к сфере законодательного регулирования, а плата за провоз тяжеловесных грузов является одним из источников пополнения публичных финансов, взимание такой платы допустимо, только если оно санкционируется федеральным законодателем. В данном же Постановлении отмечается, что на платеж, взимаемый с владельцев или пользователей автомобильного транспорта, перевозящего тяжеловесные грузы, при проезде по федеральным автомобильным дорогам не распространяется правовой режим налогового платежа, он не обладает рядом признаков и элементов, присущих налоговому обязательству в его конституционно-правовом смысле. В этой связи Постановления Правительства Российской Федерации "О взимании платы с владельцев или пользователей автомобильного транспорта, перевозящего тяжеловесные грузы, при проезде по автомобильным дорогам общего пользования" <10>, "Об установлении временных ставок платы за провоз тяжеловесных грузов по федеральным автомобильным дорогам и использовании средств, получаемых от взимания этой платы" <11> были признаны не противоречащими Конституции Российской Федерации с точки зрения разграничения компетенции между Федеральным Собранием Российской Федерации и Правительством Российской Федерации.

<9> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июля 1998 г. N 22-П "По делу о проверке конституционности Постановлений Правительства Российской Федерации от 26 сентября 1995 года N 962 "О взимании платы с владельцев или пользователей автомобильного транспорта, перевозящего тяжеловесные грузы, при проезде по автомобильным дорогам общего пользования" и от 14 октября 1996 г. N 1211 "Об установлении временных ставок платы за провоз тяжеловесных грузов по федеральным автомобильным дорогам и использовании средств, получаемых от взимания этой платы" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1998. N 6.
<10> Постановление Правительства Российской Федерации от 26 сентября 1995 г. N 962 "О взимании платы с владельцев или пользователей автомобильного транспорта, перевозящего тяжеловесные грузы, при проезде по автомобильным дорогам общего пользования" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 40. Ст. 3817.
<11> Постановление Правительства Российской Федерации от 14 октября 1996 г. N 1211 "Об установлении временных ставок платы за провоз тяжеловесных грузов по федеральным автомобильным дорогам и использовании средств, получаемых от взимания этой платы" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 43. Ст. 4924.

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 14 мая 2009 г. N 8-П <12> субъекты Российской Федерации лишились даже права осуществления некоторых полномочий. С 1 января 2010 г. субъекты Российской Федерации утратили право по частичному или полному освобождению отдельных организаций социальной и культурной сферы, а также организаций, финансируемых из бюджета Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации, от платежей за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов и за другие виды вредного воздействия. Согласно указанному Постановлению правовое регулирование передачи полномочий субъектам Российской Федерации по освобождению от внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду может быть осуществлено не иначе, как федеральным законом, а не постановлением Правительства Российской Федерации. При этом федеральный закон, который бы урегулировал данные правоотношения, до настоящего времени не принят.

<12> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 мая 2009 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности положения подпункта "б" пункта 4 Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" в связи с запросом Верховного суда Республики Татарстан" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 22. Ст. 2752.

Таким образом, существует уже давно обсуждаемая в юридической науке проблема соотношения федерального закона и принимаемых по однородным вопросам указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации <13>, использование которых влечет неустойчивость правового положения субъектов Российской Федерации и противоречит принципу стройности и иерархичности системы нормативных правовых актов Российской Федерации.

<13> Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий (постатейный) / М.П. Авдеенкова, Н.И. Беседкина, А.Н. Головистикова и др.; Под ред. Ю.А. Дмитриева. М.: Юстицинформ, 2007. С. 332 - 333; Демин А.В. Подзаконные нормативные акты в сфере налогов и сборов // Справочная правовая система "КонсультантПлюс", 2008. С. 7.

В этой связи представляется необходимым в рамках полномочий Министерства юстиции Российской Федерации <14> провести комплексную ревизию всех указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации и федеральных законов, принятых по однородным вопросам. По результатам данной работы Министерству юстиции Российской Федерации следует в порядке, установленном Правительством Российской Федерации <15>, направлять федеральным органам исполнительной власти и иным органам представления об отмене или изменении принятых ими нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации.

<14> Указ Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 (в ред. от 12 июля 2011 г.) "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации" // Российская газета. N 230. 2004. 19 октября.
<15> Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 (в ред. от 25 июня 2012 г.) "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 33. Ст. 3895.

Вместе с тем единственной попыткой федерального законодателя установить порядок обеспечения соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам был проект Федерального закона "Об обеспечении соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральным законам" <16>, который не был принят. В соответствии с данным законопроектом нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с принятым федеральным законом в течение шести месяцев со дня его вступления в силу, если таким федеральным законом не предусмотрено иное. Применение положений нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в части, не соответствующей федеральному закону, прекращается со дня вступления федерального закона в силу. Также органы государственной власти субъектов Российской Федерации в семидневный срок должны направлять тексты принятых (изданных) нормативных правовых актов в Правительство Российской Федерации. Если обнаруживается несоответствие нормативного правового акта субъекта Российской Федерации Конституции Российской Федерации или федеральным законам, Правительство Российской Федерации вносит предложение о приостановлении действия нормативно-правового акта Президенту Российской Федерации, который в двухнедельный срок принимает решение по этому вопросу. При этом в случае вынесения Конституционным Судом Российской Федерации постановления о признании не соответствующим Конституции Российской Федерации отдельных положений или всего нормативного правового акта субъекта Российской Федерации глава исполнительной власти субъекта Российской Федерации обязан официально опубликовать такой акт в двухнедельный срок со дня его вступления в законную силу.

<16> Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 27 января 1999 г. N 3586-IIГД "О проекте Федерального закона "Об обеспечении соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральным законам" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 6. Ст. 826.

По нашему мнению, данный законопроект создает довольно сложную для реализации процедуру и излишне ограничивает право субъектов Российской Федерации по принятию нормативных правовых актов. Однако положение о приведении актов субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законом в шестимесячный срок является вполне обоснованным.

При этом указанная процедура применяется исключительно к тем вопросам ведения, которые урегулированы ст. 11 Конституции Российской Федерации, а именно в рамках совместного ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. В случае противоречия между нормативным правовым актом, изданным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в рамках исключительного ведения субъекта Российской Федерации, и указом Президента Российской Федерации, постановлением Правительства Российской Федерации, федеральным законом действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

Учитывая все вышеизложенное, в целях устранения параллельного существования федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, принятых по однородным вопросам, установления правового положения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в системе нормативных правовых актов Российской Федерации Министерству юстиции Российской Федерации необходимо направлять федеральным органам исполнительной власти и иным органам представление об отмене или изменении принятых ими нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации.

Кроме того, необходимо принять Федеральный закон "Об обеспечении соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральным законам". Его принятие позволит установить конституционно-правовые гарантии статуса нормативных правовых субъектов Российской Федерации и закрепить подчиненное федеральным законам положение указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации в системе нормативных правовых актов Российской Федерации.