Мудрый Юрист

Проявления политической коррупции в России в условиях трансформации политического режима и кризиса 90-х годов *

<*> Chaply'gina A.Yu. Manifestations of political corruption in Russia in conditions of transformation of political regime and crisis of the 90-th.

Чаплыгина Александра Юрьевна, ст. преподаватель кафедры ГП и ГП ЗабГУ.

В статье автор рассматривает кризис политической системы, связанный с коррупцией и такими ее проявлениями, как подкуп, хищение и злоупотребления служебным положением, коррупционный лоббизм, непотизм, протекционизм, олигополия.

Ключевые слова: коррупция, трансформация политического режима, кризис политической системы, криминализация экономики и политики, лоббизм.

The author of the article considers the crisis of political system related to corruption and such manifestations thereof as bribery, stealing, abuse of official position, corruptional lobbyism, nepotism, protectionism, oligopoly.

Key words: corruption, transformation of political regime, crisis of political system, criminalization of economy and policy, lobbyism.

Предполагается, что легкость свержения в 1991 г. советского строя была во многом обусловлена тем фактом, что советская номенклатура имела репутацию насквозь коррумпированного сообщества, пользующегося со стороны рядовых граждан СССР заслуженным презрением и недоверием. Однако в постсоветской России советский уровень коррупции был многократно превзойден. Это привело к низкому авторитету режима Б.Н. Ельцина в глазах большинства россиян <1>. Эту точку зрения разделяет, в частности, М. Салье, считающая, что в постсоветский период коррупция приобрела широчайший характер, положив начало для масштабного развития теневой экономики: "Все в целом привело к бесчисленным нарушениям властями Конституции РФ, ее законодательства, повсеместному нарушению прав и свобод человека, полной социальной незащищенности граждан, их неверию ни в одну из действующих политических сил, резкому усилению правового нигилизма, что исключает саму возможность создания в подобных условиях правового государства и гражданского общества" <2>.

<1> Латов Ю. Коррупция // Онлайн Энциклопедия "Кругосвет". URL: http://www.krugosvet.ru/enc/gumanitar-nyenauki/ekonomikaipravo/KORRUPTSIYA.html.
<2> Салье М. Мафрупция, мафрупция!!! Мафия и коррупция. М.: Солидарность-Паблишер, 1994. С. 236.

Несомненно, процессы распада прежней политической системы, ослабления государственной машины повлияли на ситуацию с коррупцией в стране. Произошло перераспределение государственных функций. Как пишет А. Орлов, "государственные институты, отказавшись в 1990-е гг. в России от функций директивного управления и непосредственного контроля за деятельностью хозяйствующих субъектов, активно влияли прежде всего на процесс приватизации государственной собственности. Это стало основой для сращивания государственной бюрократии с формировавшимся классом частных собственников, сопровождавшегося фантастическим всплеском коррупции, возникновением "номенклатурно-олигархических кланов", стремившихся заодно "приватизировать" и государство, т.е. решить конфликт интересов в пользу своекорыстных устремлений. Кланы как закрытые теневые группы бизнесменов, политиков, бюрократов, работников правоохранительных органов, представителей организованной преступности, объединенных общими интересами и неформальными отношениями, стали заметным социальным явлением в современной России" <3>.

<3> Орлов А. Основные направления противодействия политической коррупции в России // Власть. 2008. N 10. С. 65.

Весьма показательна оценка, данная сложившейся ситуации В.В. Путиным в его выступлении на встрече с руководителями крупнейших российских компаний и банков в июле 2000 г.: "Я хочу обратить ваше внимание на то, что вы сами и в значительной степени через подконтрольные вам политические и околополитические структуры формировали это государство. Поэтому меньше всего нужно кивать на зеркало" <4>.

<4> Хеллман Дж., Кауфман Д. Преодоление проблемы узурпации государства в странах с переходной экономикой // Финансы & развитие. 2001. Сентябрь. С. 31.

Для понимания происходившего лучше всего, полагаем, подойдут рассуждения А. Зиновьева о "кухне власти". По нему, феномен коррупции распространяется за пределы власти, становится ее составляющей, включается в процессы принятия решений верховных правителей, помимо официальных структур власти, также и бизнесменов, банкиров, лидеров мафиозных групп. В результате власть становится предметом купли-продажи <5>. В целом это не выходит за рамки понимания власти М. Вебером, который писал о политике как о стремлении "к участию во власти или к оказанию влияния на распределение власти" <6>.

<5> Зиновьев А. На пути к сверхобществу. М.: Издательство "Эксмо", 2004. С. 57.
<6> Вебер М. Избранные произведения. Пер. с нем. М.: Прогресс, 1990. С. 646.

Ближе всего к такой форме политической коррупции относится лоббизм, который выступает как способ давления на власть, тех, от кого зависит принятие важных политических, экономических и социальных решений. Исследователи И.Н. Коновалов и О.И. Хамазина указывают, что в отличие от стран Запада, где лоббизм выполняет функцию взаимодействия между государством и обществом, влияет на процесс выработки и принятия ими нужных обществу экономических, социально-политических решений, в России он принял негативную форму: "Специфика российского лоббизма обусловлена предельной бюрократизацией государственного механизма, его структурой и, соответственно, способами представления групповых и корпоративных интересов. Можно говорить о том, что система лоббирования интересов в России во многом соответствует схеме, очертанной английским политологом А. Ковсоном. Он считал, что корпоративное взаимодействие есть специфический социально-политический процесс, в котором организации, представляющие монополизированные функциональные интересы, вступают в политические отношения с государственными структурами по общественно-политическим и социально-экономическим вопросам и обеспечивают представительство своих интересов, а также реализацию согласованных решений" <7>.

<7> Коновалов И.Н., Хамазина О.И. Специфика научного анализа коррупции // Саратовский центр по исследованию проблем организованной преступности и коррупции.

Лоббизм в России оказывается одним из проявлений фактической власти. Как полагает В.А. Лепехин, в этом случае речь идет не только о представлении интересов тех или иных групп в структурах власти, а скорее, о процессе приведения формальной власти в соответствие с властью фактической <8>. Тем самым, как мы видим, проблема лоббизма выходит за рамки простого проталкивания своих интересов и выступает в качестве одной из форм осуществления деятельности государственных органов. Не случайно в России лоббизм достаточно быстро распространился во всех органах государственной исполнительной и законодательной власти. При этом учитываются интересы только крупных корпораций, тогда как интересы остального общества игнорируются.

<8> Лепехин В.А. Лоббизм в России и проблемы его правового регулирования // Полис. 1998. N 4.

Активизация лоббирования в России напрямую связывается с политическим возвышением бюрократии, расширением ее роли в жизнедеятельности государства. Можно говорить, что произошла дальнейшая эволюция отношений, имевших исторические корни. Как указывает Т.И. Виноградова, на протяжении многих веков государева служба представляла из себя институт чиновничьего кормления: "В советский период он существовал фактически, т.к. и в аппарате ЦК, и в Совмине лоббировались интересы министерств и ведомств, отраслей, региональных элит и других корпоративных объединений. В современной России лоббизм не имеет правовой основы, но реально существует, и в гораздо более широком варианте, чем парламентский лоббизм" <9>.

<9> Виноградова Т. Лоббирование как социальная технология // На пути к публичной стратегии: 10 лет стратегии. СПб.: Норма, 2003. С. 73.

Рост значения бюрократии во многом определялся тем избыточным контролем, который был призван поддерживать значение центральной власти. Таким образом, политическая система превращалась в сугубо закрытое сообщество институтов, обладавших необходимой властью для единоличного принятия решений.

Характерно, что ситуацию понимали и те, кто непосредственно отвечал за проведение экономических реформ. Так, Е.Т. Гайдар, рассуждающий об идеальном питательном бульоне для бактерий коррупции, не смог предложить ничего иного, как "выкупить" Россию у номенклатуры: "Если собственность отделяется от власти, если возникает свободный рынок, где собственность все равно будет постоянно перемещаться, подчиняясь закону конкуренции, это и есть оптимальное решение" <10>. Экономист лишь переживает по поводу того, что не удалась в полной мере "шоковая терапия". Вместе с тем приватизация как раз и явилась необходимой базой для роста авторитета и власти бюрократии. На этом фоне коррупция превращается в социальный институт, элемент системы управления, тесно взаимосвязанный с другими социальными институтами.

<10> Гайдар Е.Т. Государство и революция. Как отделить собственность от власти и повысить благосостояние россиян. СПб.: Норма, 1997. С. 153.

В итоге в 90-х гг. сложилась ситуация, когда Россия превратилась в периферию мирового рынка сырья (нефть, газ, лес и т.п.), а у власти прочно укрепились олигархи и представители транснациональных корпораций. Основные инвестиции пошли только в добывающую сферу при этом ровно в той мере, в какой необходимо было для поддержания добычи сырья. Внешне это выглядело так: если, скажем, в Англии 95%, а в Норвегии и в арабских нефтедобывающих странах 90% сверхприбыли от добычи нефти изымалось в пользу государства, то в России доля отчислений составляла лишь 25% <11>.

<11> Прангишвили И.В. Энтропийные и другие системные закономерности: Вопросы управления сложными системами. М.: Наука, 2003; PROBOOKS. Онлайн библиотека. URL: http://www.collegesurvive.com/download.php?id=3218198 (дата обращения: 12.12.2011).

Понятно, что без соответствующих политических решений и поддержки со стороны корпоративных групп такая ситуация была маловозможной. Этому во многом способствует избыточная бюрократизация, ее включенность в принятие и реализацию политических решений. В этом аспекте можно говорить о том, что в новейшей истории России нам пришлось столкнуться с системной коррупцией. На фоне сохранения формального контроля со стороны государства, зависимости от принимаемых решений, политики налогообложения и иных внеэкономических способов давления на бизнес на первое место выходит личностный фактор, выстраивающий необходимые связи. Это привело к тому, что бизнес стал активно вмешиваться в сам процесс выработки и принятия решений, что вылилось в криминализацию экономики и политики, получивший нарицательное название "лихие 90-е". Исследователи С. Перегудов и И. Семененко охарактеризовали этот процесс как "экспансию лоббизма" <12>.

<12> Перегудов С., Семененко И. Лоббизм в политической системе России // Международная экономика и международная жизнь. 1996. N 9. С. 39.

Негативные процессы немедленно сказались на самых различных уровнях, и не в последнюю очередь - на политическом, оценке возможности развития свободной политической конкуренции. Вот что пишет Ю. Кузовков: "Уже в эпоху Ельцина (1991 - 1999 гг.) стало ясно:

а) что никакой демократии и независимых политических партий свободные выборы не принесли - и партии, и политики в подавляющем большинстве покупались олигархами или западными правительствами и обслуживали их конкретные интересы;

б) что свободы слова на деле тоже никакой нет, почти все телевизионные каналы оказались в руках олигархов и выражали только их точку зрения, то же относилось и к большинству газет;

в) что личная свобода в условиях начавшегося разгула преступности, обнищания людей и отсутствия возможности нормально зарабатывать деньги - это тоже величайшая иллюзия" <13>.

<13> Кузовков Ю.В. История коррупции в России. М.: Издательство "Анима-Пресс", 2010. С. 899 - 900.

Как считают А.С. Быстрова и М.В. Сильвестрос, в это время имел место переход от номенклатурной формы организации управленческого аппарата к "постноменклатурному патронату", паразитирующему на государственных формах <14>. Данный процесс, начавшись в центре страны, очень быстро перекинулся на российские регионы, получившие к тому же возможность действовать вполне самостоятельно. Складывалась ситуация, которую можно было бы охарактеризовать как неуправляемый рост коррупции. На фоне падения экономики и социальных неурядиц резко снизилось доверие населения к руководству страной и политическим институтам. В качестве промежуточного вывода стоит сказать, что длительное время политическое руководство России на самых различных уровнях было мало заинтересовано в реальном противодействии прогрессирующей коррупции, постепенно превращавшейся в системное явление. В свою очередь, это способствовало снижению авторитета руководства среди населения, ставя под вопрос легитимность политических групп. Несомненно, что коррупция стала важнейшим фактором для всей политико-экономической системы страны. На первое место вышли проблемы, связанные с формированием и развитием теневой экономики.

<14> Быстрова А.С., Сильвестрос М.В. Коррупция в современной России: социальное явление, инструмент политики, социальная проблема? (основные понятия, исследовательский подход) // Коррупция и борьба с ней: роль гражданского общества / Под ред. М.Б. Горного. СПб.: Норма, 2000. С. 22.

Здесь следует внести некоторые коррективы, т.к. нельзя с однозначностью утверждать, что ситуация не рассматривалась на государственном уровне и меры не предпринимались. Уже в апреле 1992 г. Б.Н. Ельцин подписал Указ N 361 о борьбе с коррупцией. Указ запрещает госслужащим заниматься предпринимательской деятельностью, содействовать в ее осуществлении "физическим и юридическим лицам с использованием своего служебного положения", принимать участие в управлении акционерными обществами и товариществами с ограниченной ответственностью.

Следующий Указ был издан 8 октября 1992 г. Указом "О мерах по защите граждан, охране правопорядка и усилению борьбы с преступностью" была создана Межведомственная комиссия Совета Безопасности России по борьбе с преступностью и коррупцией. Ее возглавил вице-президент А. Руцкой.

В январе 1993 г. Б.Н. Ельцин объявил "фронтальное наступление на преступность, взяточничество и коррупцию". Уже в феврале 1993 г. публикуется программа А. Руцкого из 12 пунктов по борьбе с преступностью и коррупцией, получившая название "Так дальше жить опасно".

В апреле 1993 г. А. Руцкой подвел итоги своей работы за несколько месяцев. Им было собрано "11 чемоданов" компромата, где в списках виновных значились Егор Гайдар, Геннадий Бурбулис, Михаил Полторанин, Владимир Шумейко, Александр Шохин, Анатолий Чубайс и Андрей Козырев. 9 дел было сдано в прокуратуру. В последующем А. Руцкой прямо будет писать о том, что Кремль открыто торгует своими полномочиями в обмен на обещание лояльности со стороны региональных "баронов": "Разделение властей", о котором столь ревностно пеклись исполнительные структуры во время противостояния с Верховным Советом, превращено в откровенный фарс, ничуть не скрывающий абсолютную, бесконтрольную власть коррумпированных политиканов и продажных чиновников. Что же касается "народного представительства", то даже самый пристальный взгляд не сможет уловить его отблесков в опереточной Думе, лишенной каких бы то ни было реальных полномочий, и в мертворожденных региональных "законодательных собраниях" <15>.

<15> Руцкой А. Обретение веры. М.: Б.и., 1995. С. 57.

Неэффективность принятых мер привела к появлению нового Указа Президента от 28 апреля 1993 г. N 570 "Об организационных мерах по усилению борьбы с преступностью" в связи с растущими ее масштабами, расширением коррупции, представляющими серьезную угрозу интересам государства. Согласно Указу, общее руководство деятельностью Межведомственной комиссии Совета Безопасности по борьбе с преступностью осуществляет лично Президент. В июне 1993 г. создается Управление обеспечения деятельности Межведомственной комиссии Совета Безопасности России по борьбе с преступностью и коррупцией.

В августе - сентябре Верховный Совет России разрабатывает первый Закон "О борьбе с коррупцией", который был отклонен Президентом Б.Н. Ельциным. А уже в ноябре 1993 г. его Указом было упразднено Управление по обеспечению деятельности Межведомственной комиссии по борьбе с преступностью и коррупцией. Тем самым можно говорить о том, что первоначальный этап борьбы с коррупцией не привел к положительным результатам.

Начало нового этапа было положено в марте 1994 г., когда Б.Н. Ельцин провел заседание Совета Безопасности, на котором была одобрена Федеральная программа борьбы с преступностью и коррупцией.

В начале июня 1994 г. во время пресс-конференции Президент России был вынужден признать коррумпированность правительственного аппарата.

Отметим, что внутренние противоречия и политическая борьба привели к серии непоследовательных решений со стороны главы государства, который в декабре 1995 г. отклонил принятые Госдумой и одобренные Советом Федерации Закон "О борьбе с коррупцией" и Закон "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс РСФСР и Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР в связи с принятием Федерального закона "О борьбе с коррупцией". В декабре 1997 г. был также отклонен принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации Закон о борьбе с коррупцией.

В свою очередь, Дума отклонила президентский законопроект о борьбе с коррупцией в сентябре 1998 г. Был отклонен также президентский законопроект в июне 2002 г. А в ноябре 2002 г. "завис" законопроект, прошедший первое чтение в Государственной Думе, подвергшийся жесткой критике со стороны Правительства.

Лишь только к ноябрю 2003 г. был предпринят реальный шаг в решении проблемы, когда Указом Президента Российской Федерации В.В. Путина был создан Совет по борьбе с коррупцией. Правда, Совет был лишь совещательным органом при Президенте Российской Федерации и не обладал властными полномочиями. Обсуждение же Закона затянулось на 15 лет до его принятия в 2008 г.

Таким образом, начавшийся в России в 90-е годы кризис политической системы обострил прежние проблемы, в т.ч. связанные с таким явлением, как коррупция. Вместе с тем есть и определенные различия. Так, для предшествующего периода традиционными проявлениями коррупции были взяточничество, подкуп, хищение и злоупотребления служебным положением. В самом начале 90-х гг. появляются основные виды политической коррупции, которые являются более высокоорганизованной ее формой: коррупционный лоббизм, непотизм, протекционизм, олигополия.

Попытки принятия руководством страны мер по борьбе с этим явлением сколько-нибудь эффективного результата не принесли. Возможно, речь здесь должна была бы идти о некой патологии проводимой политики. Об этом писал, например, К. Фридрих, рассуждая о том, что порче подвергаются и государственные чиновники, и властные институты, поэтому одержать "окончательную победу" над коррупцией - задача утопическая <16>. Чаще всего нам приходится сталкиваться с попытками разговоров о ситуации, с тем, что можно назвать антикоррупционными заклинаниями, винегретом из ссылок на волю небес, структурными реформами и демократией, чем с реальными решениями. Коррупция была лишь обозначена как существующая проблема, о реальных мерах борьбы с ней на данном этапе говорить не приходится.

<16> Friedrich Carl J. The Pathology of Politics: Violence, Betrayal, Corruption, Secrecy, and Propaganda. New York: Harper & Row, 1972.