Мудрый Юрист

О некоторых аспектах традиций и правового регулирования местного самоуправления в азербайджанской республике

Шайхуллин М.С., директор Евразийского научно-исследовательского института проблем права, кандидат юридических наук, доцент.

В настоящее время Азербайджан - это динамично развивающееся государство с крепкими позитивными традициями и сформированной политической и правовой системой. В Азербайджане традиции создают прочный фундамент для правового регулирования различных сфер общественных отношений, в том числе и местного самоуправления, но главное - они укрепляют институты политической системы общества. По мнению А.А. Гасымлы, на формирование и становление политического режима в Азербайджане оказали влияние традиционалистский, подданнический характер национальной политической культуры и электоральная традиция инерционной поддержки действующей власти <1>.

<1> Гасымлы А.А. Становление политического режима в современном Азербайджане: Дис. ... канд. полит. наук. М., 2009. С. 9.

В Азербайджане чтят культурную традицию и соблюдают сложившиеся обычаи, что оказывает существенное влияние на развитие правовой культуры и правосознания граждан. Уважительное отношение к различным институтам государства и общества, в том числе и к правовому регулированию общественных отношений в Азербайджане, стало прочной социальной нормой. Так, по данным социологического мониторинга, проведенного при поддержке Германского фонда Фридриха Эберта в Азербайджанской Республике в 2006 - 2010 гг., 59,3% граждан оценили общественно-политическую обстановку в Азербайджане как спокойную, при этом 23,8% респондентов считают, что обстановка в государстве благополучная. Однако 23,9% граждан полагают, что общественно-политическая обстановка в Республике напряженная, 7% респондентов - что критическая. Данные социологического исследования показывают, что в основном политическая система Азербайджана стабильна, вместе с тем есть проблемы, которые требуют скорейшего разрешения. В частности, это касается системы муниципалитетов. Так, 58,1% граждан оценивают работу муниципалитетов крайне низко, считая, что это декоративный придаток исполнительной власти. 33,5% респондентов оценивают работу органов местного самоуправления средне, при этом заявляя, что в принципе муниципалитеты нужны и что-то пытались делать, но еще по-настоящему не сформировались. И только 5% опрошенных граждан оценивают работу муниципалитетов высоко, считая, что в рамках тех полномочий и финансовых ресурсов, которые определены для муниципалитетов, они делают максимум возможного. Такое отношение населения к деятельности муниципалитетов в Азербайджане в принципе объяснимо, хотя бы по той причине, что многие традиции местного самоуправления были утрачены за время существования Советского Союза, например лестничная система выборов, одноступенное сельское управление, сменяемость выборных должностных лиц, представительство в городских органах <2> и многие другие. Недостаточность позитивных традиций не могла не повлиять на правовое регулирование деятельности муниципалитетов. В связи с этим парламент Азербайджана принял ряд законов, регулирующих вопросы государственного контроля над муниципальными органами власти, например Закон Азербайджанской Республики N 454-ПГ "Об административном надзоре над деятельностью муниципалитетов", после принятия которого ситуация с продажей земельных участков местными властями резко изменилась в лучшую сторону, однако мнение населения о деятельности муниципалитетов продолжает оставаться неоднозначным. В частности, осенью 2009 г. в Азербайджане прошли выборы в муниципалитеты. Мнения граждан о демократичности проведения выборов разделились. Так, 33,9% граждан посчитали, что выборы в муниципалитеты прошли демократично, однако 42,4% респондентов заявили, что выборы прошли, как обычно, с большими нарушениями, а 12,8% отметили, что выборы в органы местного самоуправления в Азербайджане прошли хуже, чем обычно.

<2> Полное собрание законов Российской империи // Собрание 2-е. Т. XII. Отд. второе. Ст. 43678.

Другая сторона вопроса - реформирование местных органов власти. По мнению граждан, для того чтобы повысить авторитет муниципалитетов перед населением, необходимо решительно преодолеть коррупцию в органах муниципальной власти - 43,7%; за повышение прозрачности деятельности муниципалитетов высказались 31,5% респондентов; 26,8% граждан считают, что необходимо усилить контроль над деятельностью муниципалитетов со стороны населения; 22,4% респондентов полагают, что следует проводить выборы в муниципалитеты действительно демократично; 19,9% опрошенных граждан высказались о необходимости проводить прямые выборы глав муниципалитетов непосредственно населением; 17,3% считают, что надлежит расширить финансовые полномочия муниципальных органов власти; 10,8% высказываются о необходимости укрупнения муниципалитетов; и только 5% граждан полагают, что на местах следует ликвидировать представителей исполнительной власти и все полномочия передать муниципалитетам <3>. Таким образом, тезис, высказанный И.О. Кулиевым, о том, что "из-за отставания текущего законодательства от ряда основополагающих конституционных положений нарушены отечественные традиции, фактически игнорируется богатый зарубежный опыт местного самоуправления и организация этой деятельности с учетом функционирующих институтов власти" <4>, продолжает оставаться актуальным.

<3> Данные социологических исследований были предоставлены генеральным секретарем Конфедерации юристов Азербайджана, доктором права Надиром Адиловым.
<4> Кулиев И.О. Теоретические и организационно-правовые вопросы совершенствования деятельности органов местного самоуправления в сфере правопорядка: опыт сравнительно-правового исследования по материалам Азербайджанской Республики и Российской Федерации: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2002. С. 14.

Говоря о важности становления муниципальной власти в Азербайджане, прежде всего следует акцентировать внимание на формировании традиций этого уровня управления. Представляется, что позитивных традиций в Азербайджане больше по сравнению с отдельными субъектами Российской Федерации. При этом культурные традиции в большей степени формируют правовой базис для нормативного регулирования не только местного самоуправления, но и других государственных и общественных институтов. В этом государстве традицией уважения проникнуты многие политические, экономические, культурные институты. Традиция уважения укрепилась настолько прочно, что ее действие распространяется не только в круге корпоративных и личных интересов, но и на уровне национальных отношений. Например, в г. Баку азербайджанцы бережно хранят Албанский исторический памятник, который находится в центре города. По мудрому политическому решению Гейдара Алиева был сохранен единственный в Азербайджанской Республике колхоз им. Никитина в пос. Ивановка Исмаиллинского района, где преимущественно проживают русские. Более того, в пос. Ивановка сохранены традиции местного управления, оставшиеся еще со времен Советского Союза, что укрепило социальную и производственную инфраструктуры этой административно-территориальной единицы. Уважение к традициям в широком смысле подчеркивается и тем, что в Азербайджане бережно относятся к древним и современным памятникам. Например, на государственных и общественных учреждениях до сих пор можно встретить символы советской эпохи в виде серпа и молота. Уважение к прошлому, размышление о настоящем и предвидение будущего - мудрая кавказская традиция, присущая азербайджанцам и народам, проживающим на территории современного Азербайджана. Уважение к традициям в Азербайджане - это путь к политическому Олимпу. Качественные свойства традиций способствуют более прочному закреплению в законах норм права, и наоборот, законодатель учитывает в правотворческой деятельности сложившиеся традиции и обычаи народов, проживающих на территории современного Азербайджана.

Так, нормы Закона Азербайджанской Республики от 2 июля 1999 г. N 698-IГ "О статусе муниципалитетов" содержат косвенные указания о необходимости учета традиций в системе организации и деятельности муниципальных органов. Так, ст. 13 указанного Закона закрепляет, что определение и изменение муниципальных территорий, в том числе возникшее в них социально-экономическое положение, исторические и другие местные особенности определения и изменения их границ при организации, объединении, отделении, реорганизации или ликвидации муниципалитетов, устанавливаются законом Азербайджанской Республики с учетом мнения населения соответствующей территории. То есть, с одной стороны, определение и изменение муниципальных территорий и т.п. осуществляются с учетом мнения населения, с другой стороны, исторические и другие местные особенности определения и изменения их границ при организации, объединении, отделении, реорганизации или ликвидации муниципалитетов устанавливаются законом Азербайджанской Республики. Правовая конструкция ст. 13 указанного Закона объяснима характером местной специфики работы государственных и муниципальных органов, а также институтов гражданского общества, которые, в отличие от России, прочно взаимосвязаны между собой.

Сохранение позитивных традиций в Азербайджане способствует динамичному развитию политического и правового регулирования в этом государстве. Но во многом речь идет о культурных традициях. На наш взгляд, традиции муниципалитетов еще только необходимо формировать, ибо традиции самоуправления и культурные традиции - не одно и то же. Вместе с тем существенное влияние на общественные отношения оказывают культурные традиции, которые укрепляют социальную ткань азербайджанского общества. В отличие от традиций самоуправления, которые в механизме социального действия права только формируются, культурные традиции в Азербайджане не прерывались веками, что обусловлено спецификой норм мусульманского права. Действие традиций воспитывает в людях уважительное отношение к согражданам и гостям, поскольку в процессе взаимоотношений формируются особый, специфический стиль поведения, правила, которым субъекты права должны следовать в силу традиции и которые оказывают влияние на формирование правовой культуры граждан.

Если говорить о России с ее особенностями, то следует отметить, что российское общество во многом лишено такой позитивной традиции, хотя на территории России есть регионы, в которых проживает большое количество тюркоязычного населения. Однако если посмотреть на современное состояние общественных отношений, то можно заметить, что многие традиции не соблюдаются, особенно когда речь идет о молодежи. Например, распитие пива и других алкогольных напитков в общественных местах и курение стали нормой в городах и сельских поселениях России, даже в среде девочек-подростков. Такие аморальные социальные явления ослабляют многие традиционные общественные институты, например, такие, как семья. Теперь посмотрите на Азербайджан, где традиция в отдельных случаях перевешивает на чаше весов даже право. Уникально, что в месяц рамадан сложно в общественных местах встретить людей, распивающих спиртные напитки. Муниципалитеты активно способствуют увеличению численности мест традиционного чаепития, о чем наглядно свидетельствует поражающее воображение количество таких мест вдоль всех оживленных автодорог Азербайджанской Республики.

Позитивным является то, что в городах и районах Азербайджанского государства во многих случаях отсутствуют такие негативные явления, как массовое распитие спиртных напитков и т.п. Во многом это обусловлено тем, что на уровень правовой культуры и правосознания граждан оказывают влияние институт семьи, традиция уважительного отношения к старшим, доброжелательного отношения к гостям. Это и многое другое минимизирует риски обострения криминогенной обстановки на территории как отдельных муниципальных образований, так и Республики в целом. Под воздействием указанных традиционных институтов происходит воспитание подрастающего поколения. В этом смысле воспитательная функция традиции играет немаловажную, а может быть, и решающую роль, поскольку прививает привычку соблюдения полезных правил поведения. Таким образом, традиция как социально-правовое явление оказывает существенное влияние на уравновешенность социальных взаимосвязей, помогает людям осознавать необходимость совершения тех или иных действий и принятия юридически значимых решений, соответствующих современным потребностям и интересам общества.

Для российского менталитета традиция - это уникальная возможность преемственности опыта в области развития правовой культуры даже в том случае, когда он будет реципирован в трансформированном виде. Правовые свойства традиций обусловят подъем культурного уровня граждан и должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечат сбалансированное и уравновешенное понимание реальной действительности, динамику выбранного варианта демократических отношений. Например, в России до сих пор не решили вопрос об ограниченном употреблении алкоголя. Вместе с тем в ряде субъектов Российской Федерации, например в г. Санкт-Петербурге, Республике Башкортостан и др., приняты законы, в соответствии с которыми продажа алкогольных напитков запрещена после 22.00 - 23.00. Однако это ограничение не смогло минимизировать последствия алкогольной зависимости, значит, следует сформировать новые способы борьбы с этим негативным явлением в российской среде. Такими способами могут стать формирование и преемственность опыта других государств, которые кроме юридических средств используют и традиции.

Уникальные свойства традиций Азербайджана придают колорит общественным отношениям не только внутри государства, но и за его пределами, это способствует тому, что в мировом сообществе постепенно формируется понимание о необходимости и возможности международного сотрудничества с Азербайджанской Республикой. Ярким примером тому служит народное сотрудничество государственных органов, общественных организаций и институтов гражданского общества Азербайджана с международными организациями. В терпеливости проявляется умная семейная и общественная постановка вопроса о жизнедеятельности в государстве, и этому во многом способствуют устоявшиеся традиции народов, проживающих на территории современного Азербайджана. Важность постановки вопроса о формировании и использовании традиций, в том числе в вопросах местного самоуправления, возникает прежде всего для российских регионов, где процветают маргинальные явления, чиновничий произвол, развал социальной инфраструктуры, но что самое главное - отсутствует уважительное отношение к старшим. В этом смысле культурные традиции азербайджанского народа намного нравственнее и содержат глубокую мораль, которая оказывает серьезное влияние на развитие правовой культуры и правосознания граждан. Традиции в синтезе с правовым регулированием, сохраняя передовой опыт управления, организовывают совокупность социальных и правовых отношений, положительно влияющих на формы общественного сознания. Анализ азербайджанского опыта развития местного самоуправления показал социально-правовую направленность традиций, обусловленную историческими предпосылками и современными интересами местных сообществ.