Мудрый Юрист

О понятии и классификации административных органов как субъектов административно-публичной деятельности

Машаров И.М., директор филиала Санкт-Петербургского института внешнеэкономических связей, экономики и права в г. Кирове, доктор педагогических наук.

Понятие "административный орган" в административно-правовой литературе не используется. В качестве властвующих субъектов, осуществляющих государственное управление, в науке административного права называются органы государственного управления и органы исполнительной власти. При этом не проводится четкого разграничения между органами исполнительной власти и иными органами государственного управления. Очевидно, что государственно-управленческая деятельность осуществляется не только органами исполнительной власти, входящими в предусмотренную действующим законодательством систему этих органов, но и иными государственными органами, в том числе государственными учреждениями. Однако система таких государственных органов и учреждений, их организационно-правовые формы, компетенция, порядок взаимоотношений с органами исполнительной власти до настоящего времени действующим законодательством не определены. Не исследован правовой статус указанных государственных органов и учреждений и в науке административного права.

В этой связи представляется, что в целях отграничения субъектов, осуществляющих административно-публичную (управленческую) деятельность, от органов, осуществляющих законотворчество и правосудие, следует ввести в понятийный аппарат административно-правовой науки понятие "административный орган". Федеральный законодатель в некоторых федеральных законах уже использует данное понятие. В частности, в параграфе 2 гл. 25 Арбитражного процессуального кодекса РФ употребляется понятие "административные органы", в качестве которых рассматриваются государственные органы и органы местного самоуправления (административные комиссии), имеющие право принимать решения о привлечении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к административной ответственности.

Под административным органом, с нашей точки зрения, следует понимать созданную в установленном законодательством порядке государственную или муниципальную организацию, а также назначенное на должность (избранное) в установленном законодательством порядке публичное (государственное или муниципальное) должностное лицо, которые осуществляют (осуществляющее) административно-публичную деятельность и наделены соответствующими властно-публичными полномочиями нормотворческого, распорядительного и (или) охранительно-защитного характера.

В целях унификации рассматриваемого понятия и возможности его универсального использования в нормативных правовых актах, регулирующих осуществление административно-публичной деятельности, рамками данного понятия, с нашей точки зрения, следует охватывать не только собственно государственные органы и органы местного самоуправления, но и государственные и муниципальные учреждения и публичных должностных лиц.

Определим основные признаки административного органа, отличающие его от иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления и муниципальных организаций, негосударственных организаций и иных лиц.

  1. Административный орган - это организация или должностное лицо, действующие от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования в целях реализации общих (публичных) интересов Российской Федерации, соответствующего субъекта РФ или муниципального образования.
  2. Административный орган функционально создается для осуществления административно-публичной деятельности внутренней и (или) внешней направленности и имеет собственную компетенцию (круг вопросов ведения) в сфере этой деятельности.
  3. Административный орган наделяется необходимыми ему для реализации имеющейся у него компетенции властно-публичными полномочиями нормотворческого, распорядительного и (или) охранительно-защитного характера. Под властно-публичными полномочиями административного органа, с нашей точки зрения, следует понимать имеющиеся у него права по изданию (принятию) нормативных и индивидуальных правовых актов и по совершению властных юридически значимых действий, влекущих правовые последствия для других субъектов, в том числе не подчиненных этому органу организационно.
  4. Административный орган осуществляет в пределах предоставленной ему компетенции административно-публичную деятельность посредством использования специальных административно-правовых методов.

Все административные органы, функционирующие в настоящее время в России и осуществляющие внешнюю административно-публичную деятельность, с нашей точки зрения, могут быть классифицированы на виды по следующим основным критериям.

  1. В зависимости от места в механизме публичной власти и особенностей организационно-правовой формы.

1.1. Органы исполнительной власти, в том числе должностные лица, действующие от имени этих органов.

1.2. Органы государственного управления, не входящие в систему органов исполнительной власти, в том числе должностные лица, действующие от имени этих органов.

1.3. Иные государственные органы, не входящие в систему органов исполнительной власти, но осуществляющие внешнюю административно-публичную деятельность.

1.4. Государственные должностные лица, не состоящие в штате каких-либо государственных органов и самостоятельно осуществляющие внешнюю административно-публичную деятельность.

1.5. Государственные учреждения, наделенные полномочиями по осуществлению внешней административно-публичной деятельности.

1.6. Исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления, в том числе должностные лица, действующие от имени этих органов.

1.7. Должностные лица местного самоуправления, не состоящие в штате органов местного самоуправления и самостоятельно осуществляющие внешнюю административно-публичную деятельность.

1.8. Муниципальные учреждения, наделенные полномочиями по осуществлению внешней административно-публичной деятельности.

  1. В зависимости от выполняемых функций в механизме административно-публичной деятельности, то есть от видов этой деятельности.

2.1. Административно-распорядительные органы - это органы, осуществляющие преимущественно внешнюю административно-распорядительную деятельность. Например, органы социальной защиты, регистрационные органы, местные администрации.

2.2. Административно-наблюдательные (контролирующие, надзорные) - это органы, осуществляющие преимущественно функции административного наблюдения (контроля, надзора). Например, различные государственные инспекции, налоговые органы, органы Федерального казначейства, Счетная палата РФ, органы государственного санитарно-эпидемиологического и пожарного надзора.

2.3. Административно-охранительные - это органы, осуществляющие преимущественно функции охраны общественного порядка, обеспечения государственной и общественной безопасности, борьбы с административными правонарушениями и преступлениями. К таким органам относятся, например, органы внутренних дел, юстиции, прокуратуры, государственной безопасности, госнаркоконтроля, административные комиссии, рассматривающие дела об административных правонарушениях.

2.4. Административно-защитные органы - это органы, осуществляющие преимущественно или в том числе функции административной защиты и восстановления нарушенных прав и законных интересов физических и юридических лиц. Примерами таких органов являются, в частности, различные апелляционные комиссии, образуемые в системе органов исполнительной власти для рассмотрения жалоб физических и юридических лиц, Уполномоченный по правам человека в РФ.

2.5. Административно-арбитражные органы - это органы, осуществляющие преимущественно или в том числе функции разрешения в административном порядке споров и разногласий, возникающих между физическими и (или) юридическими лицами или между административными органами. К числу таких органов можно отнести различные согласительные комиссии, образуемые в системе исполнительной власти для разрешения разногласий, возникающих между органами исполнительной власти, отдельные федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие указанные функции, например, Федеральную энергетическую комиссию, Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства.

Подразделение административных органов на виды по указанному критерию является достаточно условным, поскольку многие административные органы в соответствии со своим правовым статусом осуществляют различные виды внешней административно-публичной деятельности, некоторые из которых являются для них основными, другие - дополнительными. Например, основными функциями для органов внутренних дел являются борьба с преступлениями и административными правонарушениями. В то же время указанные органы осуществляют административно-распорядительную и административно-наблюдательную деятельность, в частности, выдают специальные разрешения (лицензии) на приобретение, хранение и ношение огнестрельного оружия, на осуществление частной детективной и охранной деятельности и при этом контролируют соблюдение физическими и юридическими лицами лицензионных требований и условий.

  1. В зависимости от порядка разрешения подведомственных административным органам вопросов.

3.1. Единоначальные органы - это административные органы, в которых подведомственные им вопросы рассматриваются и решаются единолично руководителями этих органов с принятием (изданием) соответствующих нормативных или индивидуальных правовых актов. В качестве примеров таких органов можно назвать федеральные министерства, федеральные службы, органы прокуратуры, управления и департаменты в субъектах РФ, государственных должностных лиц, в частности Президента РФ, президентов республик в составе РФ, губернаторов (глав администраций) в других субъектах РФ.

3.2. Коллегиальные органы - это административные органы, в которых подведомственные им вопросы рассматриваются и решаются коллегиально, на заседаниях членов этих органов посредством голосования с принятием соответствующих нормативных или индивидуальных правовых актов. Примерами таких органов являются Правительство РФ, правительства субъектов РФ, государственные комитеты РФ, федеральные комиссии России, избирательные комиссии, административные комиссии.

  1. В зависимости от территориальных границ, в пределах которых действуют административные органы.

4.1. Федеральные административные органы - это органы, которые образуются на федеральном уровне публичной власти, осуществляют внешнюю административно-публичную деятельность в пределах всей территории Российской Федерации; их полномочия распространяются на неопределенный конкретно или индивидуально определенный круг физических и юридических лиц, находящихся и (или) проживающих на этой территории. В числе федеральных административных органов можно назвать Правительство РФ, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, органы прокуратуры, органы военного управления.

4.2. Административные органы субъектов РФ - это органы, которые образуются на уровне публичной власти субъектов РФ, осуществляют внешнюю административно-публичную деятельность в пределах территории соответствующих субъектов РФ; их полномочия распространяются на неопределенный конкретно или индивидуально определенный круг физических и юридических лиц, находящихся и (или) проживающих на этой территории. В качестве примеров таких органов можно, в частности, привести Правительство субъекта РФ, министерства, департаменты, управления и другие органы исполнительной власти субъектов РФ.

4.3. Административные органы муниципальных образований - это органы, которые образуются на уровне местной публичной власти (местного самоуправления), осуществляют внешнюю административно-публичную деятельность в пределах территории соответствующих муниципальных образований; их полномочия распространяются на неопределенный конкретно или индивидуально определенный круг физических и юридических лиц, находящихся и (или) проживающих на этой территории. К указанным органам относятся, например, местные администрации, административные комиссии.

  1. В зависимости от временного периода (срока), в рамках которого действуют административные органы.

5.1. Административные органы, образуемые для решения постоянно существующих задач в сфере внешней административно-публичной деятельности без ограничения срока их функционирования. К числу таких органов можно отнести Правительство РФ, федеральные министерства, органы прокуратуры.

5.2. Административные органы, образуемые для решения временно возникающих задач в сфере внешней административно-публичной деятельности, функционирующие только в соответствующий период до окончания решения этих задач. К таким органам относятся, например, различные ведомственные и межведомственные комиссии, образуемые в системе исполнительной власти для координации решения временно возникающих вопросов государственного управления, комиссии по расследованию аварий и катастроф на транспорте и т.п.

Представляется необходимым дальнейшее научное исследование проблемы административных органов в целях четкого законодательного закрепления их системы и организационно-правовых форм, совершенствования правового регулирования их деятельности.