Мудрый Юрист

Коап, надзор и прокурор

Виктор Лушников, советник Управления конституционных основ административного права Секретариата Конституционного Суда РФ.

Суть дела

Предыстория дела, по которому вынесено Определение Конституционного Суда РФ от 12 апреля 2005 года N 113-О, разрешившее некоторые проблемные вопросы надзорного порядка пересмотра дел об административных правонарушениях, такова.

По версии органов внутренних дел, гражданин Маслов совершил дорожно-транспортное происшествие, после чего скрылся, допустив, таким образом, сразу два административных правонарушения. За совершение ДТП Маслов был оштрафован милицией, а за оставление места ДТП - городским судом. И хотя впоследствии факт совершения Масловым ДТП в суде, куда он обжаловал постановления сотрудников милиции, не подтвердился, заявителю было отказано в рассмотрении его жалобы о пересмотре вступившего в законную силу решения суда по второму эпизоду. Более того, решение городского суда, поставившее под сомнение факт ДТП, по протесту прокурора было отменено заместителем председателя областного суда. При этом Маслов не был извещен о факте принесения протеста, копия которого ему не направлялась, и не имел возможности представить суду свои возражения на протест.

Все эти обстоятельства послужили поводом для обращения Маслова в КС РФ с жалобой на нарушение его конституционного права на судебную защиту примененными в его деле частями 1, 2 и 3 статьи 30.11 КоАП РФ.

КС РФ заключил, что положения, содержащиеся в частях 1, 2 и 3 статьи 30.11 КоАП РФ, предполагают обязанность суда надзорной инстанции известить лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о факте принесения протеста прокурора, предоставить возможность ознакомления с протестом и представить свои возражения на него.

Оспорить решение суда

Жалоба Маслова в КС РФ была рассмотрена в двух аспектах.

Первый касается права лица, привлекаемого к административной ответственности, оспорить вступившее в законную силу решение суда по делу об административном правонарушении. Необходимо отметить, что в КоАП РФ это право гражданина прямо не прописано, хотя прокурор им наделен. Вместе с тем судебная практика однозначно толкует закон таким образом, что положения КоАП РФ, закрепляющие полномочия прокурора по принесению протеста, не препятствуют пересмотру вступивших в законную силу постановлений и решений по жалобам лиц, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении. Сначала такая практика была освещена в Обзоре, утвержденном Президиумом ВС РФ в декабре 2003 года, а затем и в Постановлении Пленума ВС РФ от 24 марта 2005 года N 5.

Кроме того, КС РФ также ранее обращался к этому вопросу в Определении от 22 апреля 2004 года по жалобе гражданина О.А. Лопуховского и признал за лицами, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, право на подачу надзорной жалобы. Это право в полной мере относится и к гражданину Маслову.

Право на прокурорский протест

Второй аспект жалобы касается роли прокурора в судебном процессе вообще и равенства процессуальных прав граждан и прокурора в суде надзорной инстанции в частности. Новое процессуальное законодательство (УПК, ГПК и АПК РФ), предусматривая представление прокурора, отказалось от такого института, как надзорный протест прокурора, имея в виду, что прокурор не может осуществлять надзор за деятельностью судов.

Этот тезис закреплен и в статье 24.6 КоАП РФ 2002 года. Согласно этой норме Генеральный прокурор РФ и назначаемые им прокуроры осуществляют в пределах своей компетенции надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории РФ законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда.

Однако процессуальный акт прокурора, вступающего в надзорное производство, по-прежнему именуется протестом (статья 30.11). В новом законодательстве об административных правонарушениях мало что изменилось и с точки зрения соблюдения равенства процессуальных прав граждан и прокурора, о чем свидетельствует жалоба Маслова.

Административное судопроизводство

В Определении от 12 апреля 2005 года N 113-О КС РФ напомнил, что конституционные принципы состязательности и равноправия сторон должны распространяться на все стадии административного судопроизводства, поэтому прокурор и лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, должны обладать равными процессуальными правами. Европейский Суд по правам человека, юрисдикцию которого РФ признает в силу своих международных обязательств, также неоднократно отмечал, что принцип равенства сторон требует, чтобы каждой из них была предоставлена разумная возможность представить свое дело в таких условиях, в которых ни одна из сторон не имеет явного преимущества.

Данные положения не препятствуют также пересмотру вступивших в законную силу судебных актов по жалобе лица, в отношении которого ведется производство об административном правонарушении. Конституционно-правовой смысл этих положений является общеобязательным и исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике.

Обращает на себя внимание и следующее обстоятельство. Согласно ч. 4 ст. 30.11 КоАП РФ вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и решения по результатам рассмотрения жалоб могут быть пересмотрены в порядке надзора ВАС РФ в соответствии с АПК РФ.

В соответствии с п. 3 ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений, экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

АПК РФ предусматривает, что вступившие в законную силу судебные акты арбитражных судов в РФ могут быть пересмотрены в порядке надзора по правилам главы 36 Высшим Арбитражным Судом РФ по заявлениям лиц, участвующих в деле, и иных указанных в ст. 42 данного Кодекса лиц, а по делам, указанным в ст. 52 данного Кодекса, - по представлению прокурора (ч. 1 ст. 292). Заявление или представление и прилагаемые к нему в соответствии с названной статьей документы направляются в ВАС РФ с копиями в количестве экземпляров, равном количеству лиц, участвующих в деле (ч. 4 ст. 294); лицо, участвующее в деле, направляет отзыв на заявление или представление о пересмотре судебного акта в порядке надзора с приложением документов, подтверждающих возражения относительно пересмотра, другим лицам, участвующим в деле, и в ВАС РФ (ч. 1 ст. 297); лица, участвующие в деле, извещаются о времени и месте рассмотрения дела по пересмотру судебного акта в порядке надзора Президиумом ВАС РФ по правилам, предусмотренным в главе 12 данного Кодекса (ст. 302); лицо, обратившееся с заявлением или представлением о пересмотре судебного акта в порядке надзора, другие лица, участвующие в деле, могут участвовать в заседании Президиума ВАС РФ (ч. 4 ст. 303); лица, участвующие в деле, если они явились в заседание Президиума ВАС РФ, вправе давать свои устные объяснения после выступления судьи-докладчика (ч. 6 ст. 303).

Из приведенных законоположений следует, что осуществляющим предпринимательскую и иную экономическую деятельность организациям и гражданам - индивидуальным предпринимателям, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, арбитражное процессуальное законодательство предоставляет широкие процессуальные права при рассмотрении дела в порядке надзора по представлению прокурора. В то же время при рассмотрении аналогичных дел по протесту прокурора в судах общей юрисдикции процессуальные права лиц, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, не обеспечиваются.

Объем процессуальных прав в административном судопроизводстве ставится законодателем в зависимость от правового статуса гражданина, обусловленного родом и характером его занятий. Однако существование - в связи с таким статусом граждан - в одном виде судопроизводства столь различающихся в части пересмотра судебных решений правил несовместимо с требованиями статьи 19 Конституции РФ (Постановление КС РФ от 28.05.99 N 9-П по делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 266 и п. 3 ч. 1 ст. 267 КоАП РСФСР в связи с жалобами граждан Е.А. Арбузовой, О.Б. Колегова, А.Д. Кутырева, Р.Т. Насибулина и В.И. Ткачука).

Недостатки очевидны

Вместе с тем за пределами рассмотренного Судом дела остались вопросы, которые свидетельствуют о недостаточной продуманности в нашем законодательстве судебной процедуры по пересмотру вступивших в законную силу решений судов по делам об административных правонарушениях.

В частности, остается неясным, каковы полномочия суда надзорной инстанции. Вправе ли суд отменить уже имеющееся судебное решение и вынести новое решение либо отменить решение и направить дело на новое рассмотрение, вправе ли суд изменить решение и т.д.? Все эти вопросы ни в статье 30.11, ни в других статьях КоАП РФ не урегулированы.

Кроме того, встает вопрос и о пределах проверки дела в порядке надзора: проверяет ли суд только законность судебных решений либо законность и обоснованность одновременно? Если речь идет также и о проверке обоснованности, тогда суд надзорной инстанции вынужден исследовать не только вопросы права, но и вопросы факта и, возможно, вынужден будет переоценивать собранные по делу доказательства. В деле Маслова заместитель председателя областного суда разрешил именно вопросы факта, что никак не вписывается даже в российскую концепцию надзорного производства, не говоря уже о европейских стандартах правосудия.

Особенность пересмотра дела в порядке надзора состоит в том, что такой пересмотр является экстраординарной, исключительной стадией процесса, и потому должен соблюдаться баланс между принципом правовой определенности, когда над лицом, совершившим административное правонарушение, не должна бесконечно долго довлеть неопределенность в его правовом положении, и принципом законности, в интересах соблюдения которого явно незаконное решение должно быть пересмотрено.

Обеспечению такого баланса может служить как четкое определение полномочий суда надзорной инстанции, пределов проверки дела, так и установление конкретного срока, за пределами которого однажды решенное дело не может быть пересмотрено. К сожалению, ни того, ни другого в действующем КоАП РФ нет.

Таким образом, очевидно, что законодательство об административных правонарушениях нуждается в совершенствовании. Как очевидно и то, что в нашей стране пока не создано полноценного административного судопроизводства, хотя эта форма отправления правосудия прямо названа в Конституции РФ и стоит в одном ряду с другими - конституционным, гражданским и уголовным судопроизводством (ч. 2 ст. 118). Об этом должны помнить не только правоприменительные органы, но и федеральный законодатель.