Мудрый Юрист

Разграничение собственности и публичная власть

Мазаев Владимир Дмитриевич, профессор кафедры конституционного и муниципального права Национального исследовательского университета "Высшая школа экономики", доктор юридических наук.

В статье рассматриваются отдельные элементы конституционно-правового механизма разграничения публичной собственности, в том числе критерии, способы и порядок разграничения объектов публичной собственности, а также характеристика публичной собственности как экономической основы самостоятельности субъектов государственной и муниципальной власти.

Ключевые слова: публичная собственность, разграничение собственности, экономическая основа власти, субъекты права публичной собственности, критерии, порядок разграничения публичной собственности.

Delimitation of ownership and public power

V.D. Mazaev

The article considers separate elements of constitutional-law mechanism of delimitation of public ownership including criteria, means and procedure of delimitation of objects of public ownership and also characteristics of public ownership as an economic basis for independence of subjects of state and municipal power.

Key words: public ownership, delimitation of ownership, economic foundation of power, subjects of right of public ownership, criteria, procedure of delimitation of public ownership.

  1. Публичная собственность <1> как экономическая основа самостоятельности публичной власти. Вопрос разграничения собственности связан с понятием публичной собственности и уровнями публичной власти. Конституция Российской Федерации учредила три уровня публичной власти и закрепила признание государственной и муниципальной форм собственности, а также институт разграничения государственной собственности (п. "г" ст. 72 Конституции РФ). Основанием такого разграничения является потребность каждого уровня публичной власти в определенном объеме объектов собственности. Проблема заключается в том, в чем должен выражаться этот необходимый материальный ресурс и какую роль он должен играть в осуществлении властных задач.
<1> Публичная собственность отражает обобщенное представление о формах государственной и муниципальной собственности.

В публичной собственности следует выделять два относительно самостоятельных качества: а) необходимый экономический ресурс для осуществления задач органов публичной власти и б) экономическую базу для обеспечения самостоятельных прав государства (для Федерации - суверенных прав), субъекта Федерации, населения муниципального образования. Традиционно в экономической и правовой литературе внимание уделяется свойству государственной и муниципальной собственности как определенному экономическому ресурсу обеспечения задач, полномочий и функций государственной или муниципальной власти. В меньшей степени проводится анализ необходимой взаимосвязи объектов государственной и муниципальной собственности и экономической самостоятельности субъектов публичной власти.

Публичная собственность как имущественная база публичной власти представлена в ст. 214 и 215 ГК РФ, согласно которым государственной собственностью признается имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации, и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации, а муниципальной собственностью признается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. В этом контексте собственность рассматривается через призму экономического понятия (имущество). Та же логика оценки публичной собственности закреплена в Федеральном законе от 06.10.1999 N 184-ФЗ (в ред. от 02.05.2012) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <2> и в Федеральном законе от 06.10.2003 N 131-ФЗ (в ред. от 03.12.2012) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <3>. В этих Законах введены специальные главы, посвященные роли публичной собственности: в Федеральном законе от 06.10.1999 N 184-ФЗ - глава IV.2 (экономическая основа деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации); в Федеральном законе от 06.10.2003 N 131-ФЗ - глава 8 (экономическая основа местного самоуправления). Согласно ст. 26.10 ФЗ экономическую основу деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют находящееся в собственности субъекта Российской Федерации имущество, средства бюджета субъекта Российской Федерации, а также имущественные права субъекта Российской Федерации. Согласно ст. 49 ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

<2> Собрание законодательства РФ. 06.10.2003. N 40. Ст. 3822 (с послед. измен. и доп.).
<3> Собрание законодательства РФ. 18.10.1999. N 42. Ст. 5005 (с послед. измен. и доп.).

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно высказывал свою позицию о роли публичной собственности, в том числе сделал вывод о самостоятельной роли публичной собственности как материальной, имущественной основы обеспечения функций государства и местного самоуправления, а также полномочий их органов. Эти положения, например, отражены в решениях относительно правового режима бюджетных средств различных уровней <4>; государственного и муниципального имущества <5>. Так, в Постановлении КС РФ от 22 июня 2009 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности п. 4 части второй ст. 250, ст. 321.1 Налогового кодекса Российской Федерации и абзаца второго пункта 3 ст. 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами Российского химико-технологического университета им. Д.И. Менделеева и Московского авиационного института (государственного технического университета)" отмечено, что государственная собственность используется как материальная основа осуществления программ экономического, социального, культурного развития, обеспечения прав и свобод человека и гражданина <6>.

<4> См.: Постановление КС РФ от 17 июня 2004 г. N 12-П по делу о проверке конституционности п. 2 ст. 155, п. 2 и 3 ст. 156 и абзаца двадцать второго ст. 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации // СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2803.
<5> См.: Постановление КС РФ от 30 июня 2006 г. N 8-П по делу о проверке конституционности ряда положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ... // СЗ РФ. 2006. N 8. Ст. 3117; эта идея была также подтверждена и развернута в Постановлении Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
<6> Собрание законодательства РФ. 06.07.2009. N 27. Ст. 3383.

Несомненно, что признание публичной собственности в качестве экономической основы государственной и муниципальной власти является положительным фактором. Политико-экономическая недооценка, отрицание значения государственной собственности в развитии новых рыночных отношений снизили общий потенциал экономической системы страны. Вместе с тем оценка публичной собственности лишь как определенного материального ресурса публичной власти не отражает всех политико-правовых свойств этого вида собственности. Если публичную собственность рассматривать только как взаимозаменяемый ресурс, то с экономической точки зрения можно допускать, что вопросы перевооружения и содержания армии выгоднее и проще обеспечивать за счет иностранных инвестиций, а вопросы местного значения - за счет федерального бюджета.

Публичную собственность следует рассматривать также в качестве одного из признаков суверенитета государства, самостоятельности субъекта Федерации и муниципального образования. В этом смысле публичная собственность наиболее близка к понятию экономического суверенитета, экономической самостоятельности субъекта публичной власти. В Конституции РФ идея взаимосвязи государственного суверенитета и публичной собственности определенно не выражена, но закреплено наличие соответствующих форм и уровней публичной собственности, а также прав собственности субъектов публичной власти. Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях проводит идею взаимосвязи публичной собственности и самостоятельных прав субъектов публичной власти. Так, в Определении Конституционного Суда РФ от 19 мая 2009 г. N 596-О-О указано, что объективной спецификой объекта публичной собственности (средства федерального бюджета) является поддержание экономического суверенитета государства и надлежащих финансовых условий <7>. В российском региональном конституционном законодательстве также встречается оценка публичной собственности с позиции взаимосвязи с категориями самостоятельности власти.

<7> Вестник Конституционного Суда РФ. 2009. N 6.
  1. Критерии и способы разграничения публичной собственности. Российское конституционное законодательство развивается по пути разграничения объектов публичной собственности, прежде всего исходя из потребностей: а) обеспечения реализации задач и полномочий органов публичной власти и в определенной степени; б) самостоятельности соответствующих уровней государственной или муниципальной власти. Вместе с тем в законодательстве ясно не обозначены критерии разграничения объектов публичной собственности, в том числе тех, которые должны составлять имущественную основу самостоятельности публичных образований.

Наиболее определенно критерии разграничения объектов публичной собственности были закреплены в Законе РСФСР "О собственности в РСФСР" <8>. В ст. 21 Закона дан перечень объектов федеральной собственности (п. 1 ст. 21) и собственности субъектов Федерации (п. 2 ст. 21). Наиболее важным является то, что в этом Законе приведен примерный перечень объектов публичной собственности и обозначены общие критерии их классификации: а) степень значимости для решения задач публичной власти и б) степень значимости для обеспечения суверенных прав и общенациональных интересов Российского государства, а также самостоятельности власти субъектов РФ.

<8> См.: Ведомости съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. N 30. Ст. 416.

В ныне действующем Постановлении Верховного Совета РСФСР N от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" <9> в соответствии с указанным Законом были закреплены порядок и методика разграничения объектов публичной собственности. Только применительно к объектам, относящимся исключительно к федеральной собственности, были обозначены ряд примерных критериев (приложение N 1 к Постановлению), например объекты: а) составляющие основу национального богатства страны; б) необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления в решении общероссийских задач; в) оборонного производства; г) отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России в целом; д) прочие объекты.

<9> См.: Ведомости съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 28. Ст. 1617.

В дальнейшем в федеральном законодательстве при разграничении объектов публичной собственности использовались различные критерии, в том числе имеющие нечетко выраженное правовое содержание. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. N 1-П по делу "О проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации" сформулирована идея о том, что лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода <10>.

<10> См.: СЗ РФ. 1998. N 3. Ст. 429.

Наиболее устойчивым критерием разграничения, точнее, наделения тех или иных уровней власти объектами публичной собственности, стал принцип взаимосвязи полномочий органов публичной власти и необходимых ресурсов для их осуществления. Так, в ст. 26.11 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в собственности субъекта Российской Федерации может находиться: имущество, необходимое для осуществления полномочий, указанных в ряде статей федерального закона; имущество, необходимое для обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации; имущество, необходимое для материально-технического обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации; а также отдельные виды объектов имущества, например архивные фонды и иное имущество, необходимое для их хранения. Та же формула используется в ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Согласно ст. 50 в собственности муниципальных образований может находиться: имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения; имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий; имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления, а также отдельные объекты имущества, предназначенные для решения конкретных вопросов местного значения.

Согласно п. 11 ст. 154 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <11> установлено, что в федеральной собственности может находиться:

<11> Собрание законодательства РФ. 30.08.2004. N 35. Ст. 3607.

Следует признать, что закрепленные перечни объектов имущества, которые могут находиться в собственности субъектов Федерации и муниципальной собственности, достаточно конкретизированы. Вместе с тем в связи с постоянным изменением и уточнением полномочий этих уровней власти <12> перечень объектов имущества, необходимого для осуществления этих полномочий, постоянно меняется. Относительно критериев выделения объектов федерального имущества следует согласиться с авторами, которые признают их ценность минимальной, так как они позволяют при необходимости подвести под них любое имущество <13>.

<12> Рекомендации парламентских слушаний на тему "Вопросы законодательного обеспечения и совершенствования разграничения полномочий между уровнями публичной власти" от 26 апреля 2012 г. // URL: http://www.duma.gov.ru.
<13> См.: Талапина Э.В. Публичное право и экономика: Курс лекций. М.: Волтерс Клувер, 2011. С. 406.

Ситуацию с конституционно-правовыми способами (формами) разграничения объектов публичной собственности можно коротко представить следующим образом. Согласно п. 5 ст. 214 ГК РФ отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов РФ осуществляется в порядке, установленном законом. Если исходить из буквального толкования данной нормы, то до сих пор законодатель не принял специального закона, устанавливающего порядок такого разграничения. Впредь до его принятия действует порядок разграничения, установленный упомянутым Постановлением Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. N 3020-1. Данное Постановление явно устарело и в определенной мере противоречит действующим нормам Федеративного договора и Конституции РФ.

Разграничение государственной собственности на основании федерального закона в виде множества федеральных законов было реализовано в отношении абсолютного большинства объектов публичной собственности. В середине 90-х гг. разграничение государственной собственности проводилось также договорами между органами власти Федерации и ее субъектов. Сегодня договоры получают нормативное содержание только после утверждения их федеральным законом (ст. 26.7 ФЗ от 06.10.1999 N 184-ФЗ).

Таким образом, федеральный законодатель жестко увязал разграничение объектов публичной собственности с полномочиями органов государственной и муниципальной власти, при этом установив доминирование федерального закона в решении этих вопросов. Вместе с тем практика реализации отраслевого законодательства показывает, что невозможно однозначно раз и навсегда в одном или нескольких законодательных актах разграничить полномочия Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления и соответствующих этому объектов имущества. Полномочия публичной власти, ее уровней всегда очень динамичны, изменчивы. Федеральный законодатель принимает сотни законов и поправок к ним по указанным проблемам, но до сих пор сложившаяся система законодательства Российской Федерации не позволяет обеспечить четкое разграничение полномочий, финансовых ресурсов и ответственности за их осуществление между уровнями публичной власти <14>.

<14> Рекомендации парламентских слушаний на тему "Вопросы законодательного обеспечения...".
  1. Порядок передачи объектов публичной собственности.

В п. 11 ст. 154 упомянутого ФЗ от 22.08.2004 N 122-ФЗ установлена такая разновидность разграничения собственности, как передача из одного вида публичной собственности в другой (из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации). Данная передача осуществляется в рамках следующей модели.

Находящееся в федеральной собственности имущество, которое может находиться в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, подлежит безвозмездной передаче в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность в двух случаях: а) если нахождение указанного имущества в федеральной собственности не допускается и б) если указанное имущество используется органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления для осуществления полномочий, установленных Федеральными законами от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ и от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ. В принципе в таком же порядке предусматривается безвозмездная передача собственности субъектов Российской Федерации и собственности муниципальных образований.

По сути, установленный порядок является административной процедурой передачи объектов собственности от одного субъекта к другому <15>, где установлен упрощенный вариант принятия решений, оформления передачи на основании передаточного акта, регистрации прав новых собственников.

<15> См.: Талапина Э.В. Публичное право и экономика... С. 407 - 412.

Сомнения в конституционности такой передачи устранил Конституционный Суд Российской Федерации. В Постановлении КС РФ от 30.06.2006 N 8-П и Определении КС РФ от 07.12.2006 N 542-О положения указанной процедуры признаны не противоречащими Конституции РФ, поскольку данные законоположения предполагают необходимость волеизъявления субъекта Российской Федерации или органов местного самоуправления на такую передачу <16>.

<16> Собрание законодательства РФ. 10.07.2006. N 28. Ст. 3117; Собрание законодательства РФ. 05.03.2007. N 10. Ст. 1260.

Вместе с тем сомнения в конституционности и целесообразности такого порядка остаются. Во-первых, насколько целесообразно использовать принцип жесткой связки полномочия и объекта имущества? Ведь собственность характерна тем, что ее можно продать, сдать в аренду, перепрофилировать объекты для выполнения иных публичных полномочий и т.д. Для этого, например, согласно ст. 51 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ можно использовать право органов местного самоуправления передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления. Во-вторых, объекты публичной собственности в основном разграничены и на них в полной мере распространяются суверенные права соответствующих публичных собственников. Административный порядок передачи является ограничением конституционного права собственности субъектов публичной власти (в рамках ч. 3 ст. 55 Конституции РФ), важнейшего имущественного права, относящегося к характеристике самостоятельности соответствующего уровня власти. В связи с этим следует еще раз оценить, насколько это ограничение соразмерно задачам эффективного использования публичной собственности.

  1. Выводы: 1) при разграничении объектов имущества между уровнями публичной власти следует иметь в виду то, что публичная собственность представляет собой как материальный ресурс власти, так и признак ее самостоятельности, самодостаточности в осуществлении своих функций;
  2. процесс разграничения публичной собственности не имеет четко сформулированных критериев разграничения и единого порядка этого процесса. Поэтому для оптимизации общего процесса разграничения публичной собственности было бы целесообразно принятие специального федерального закона, предусматривающего критерии и общий порядок разграничения объектов публичной собственности;
  3. административный порядок передачи собственности в полной мере не соответствует конституционно-правовой природе публичной собственности различных уровней власти. Этот порядок следует ввести в рамки конституционно-правового механизма. Для этого принять закон о порядке передачи объектов публичной собственности, в котором установить более гибкий механизм согласования решений с учетом конституционных принципов равной правовой защиты всех форм собственности и относительной самостоятельности уровней публичной власти. При этом предусмотреть в качестве акта перехода прав собственности институт соглашений между исполнительными органами Федерации, исполнительными органами субъектов Федерации, органов местного самоуправления о передаче объектов публичной собственности.