Мудрый Юрист

Институт административного усмотрения при юридической ответственности должностных лиц в партийных концепциях кадетов и октябристов в начале XX века в России: к постановке проблемы *

<*> Karapetyan L.A. Institute of an administrative discretion at legal responsibility of officials in party concepts of cadets and oktyabrist at the beginning of the XX century in Russia: to problem statement.

Карапетян Лева Александрович, профессор кафедры теории и истории государства и права факультета права и юридической защиты культуры Краснодарского государственного университета культуры и искусств, доктор исторических наук.

В статье анализируется взаимосвязь института административной гарантии при уголовной и гражданской ответственности должностных лиц и нарушения прав личности. Отмечается, что сохранение в законодательстве административного усмотрения существенно ограничивает действие принципа единой ответственности.

Ключевые слова: административная гарантия, должностное лицо, юридическая ответственность, партийная концепция, права личности.

This article analyzes the relationship institute administrative safeguards for criminal and civil liability of officers and violation of human Personality of. It is noted that the preservation of administrative discretion in the law severely limits the principle of common responsibility.

Key words: administrative safeguards, an official from the legal-responsibility, the party concept that individual rights.

Цель статьи - определить отношение кадетов и октябристов к проблеме административного усмотрения. Показать ее взаимосвязь с административным произволом и нарушением прав личности, которые для либеральных политических партий являлись главными ценностями.

В научной историко-правовой литературе общепринятым является мнение о том, что в ходе Судебной реформы 1864 г. имело место отделение суда от администрации и становление независимого суда. Однако сохранение в законодательстве института административной гарантии (привлечение к юридической ответственности должностных лиц за правонарушения с согласия их начальства) существенно ограничивало действие этого основополагающего принципа.

Необходимость данного института в российском законодательстве официальная власть обосновывала тем, что никто кроме непосредственного начальства, обвиняемого в правонарушении чиновника, не знает лучше условий и мотивов его деятельности. По этой причине представитель другого ведомства не способен разобраться во всех нюансах службы обвиняемого. Поэтому в соответствии с законодательством донесения и сообщения о должностных преступлениях в административных ведомствах, а также требования о вознаграждении за вред и убытки, причиненные этими преступлениями, обращались к тому начальству, от которого зависело назначение обвиняемого на должность. Относительно же правонарушений должностных лиц не выше четвертого класса, определяемых верховной властью, а также о губернских и уездных предводителях дворянства следовало сообщать в первый департамент Правительствующего Сената. После рассмотрения объяснений обвиняемого, а в случае необходимости и предварительного расследования, начальство разрешало дело или в административном порядке, или принимало решение о предании обвиняемого суду.

Против подобных рассуждений выступали известные дореволюционные ученые. В частности, решительным противником административной гарантии являлся специалист в области уголовного процессуального права С.И. Викторский. Он высказывался за судебный порядок преследования за должностные преступления и считал, что суд с помощью приглашаемых экспертов в состоянии вникнуть в особенности службы обвиняемого. Кроме того, он отмечал, что общий порядок преследования за должностные правонарушения, с одной стороны, уничтожит возможность подозревать начальство в желании покрывать своих служащих, а с другой - обяжет последних прислушиваться и к требованиям общества, а в итоге может привести к сокращению злоупотреблений со стороны чиновников <1>. Аналогичные суждения высказывал и С.А. Котляревский <2>, кстати, член кадетской партии.

<1> Викторский С.И. Русский уголовный процесс. М., 1997. С. 247.
<2> Котляревский С.А. Власть и право. Проблема правового государства. СПб., 2001. С. 276.

Наряду с отдельными учеными на это обращали внимание в своих концепциях и такие крупные либеральные политические партии, как Конституционно-демократическая партия и "Союз 17 октября", возникшие соответственно в октябре и ноябре 1905 г. В их моделях переустройства России содержатся существенные расхождения по целому ряду вопросов, на чем, кстати, акцентируется внимание исследователей. Однако имеет место и сближение позиций, в частности, по изучаемой проблеме, что выпадает из поля зрения ученых.

Кадеты и октябристы являлись преемниками идей "Союза освобождения" и "Союза земцев-конституционалистов", а также общероссийских съездов земских и городских деятелей. Поэтому, на наш взгляд, логично и правомерно вкратце коснуться исследуемого вопроса кануна формального функционирования партий.

На общеземском съезде 6 - 9 ноября 1904 г. обсуждался проект программы Оргбюро "Об изменении государственного устройства и принятия конституции". Параграф 5 проекта гласил: "Для устранения возможности административного произвола и для обеспечения прав личности необходимо установление и последовательное проведение в жизнь принципа, в силу которого никто без постановления независимой судебной власти не должен быть подвергаем взысканию и ограничиваем в своих правах" <3>. В ходе его обсуждения имела место дискуссия. В.Д. Кузьмин-Караваев доказывал, что права личности гарантируются не только процессуальным правом, а поэтому мало настаивать на гарантии соблюдения условий предания суду, необходимо еще изменить и материальный закон <4>. Ф.Ф. Кокошкин отмечал, что "отсутствие судебной охраны личности есть один из самых основных недугов нашего строя". При этом он заметил, что хотя законодательство и говорит о необходимости судебного постановления для лишения свободы, но действующее в большей части империи положение об усиленной охране совершенно устраняет судебную защиту личности <5>. А.А. Савельев обосновывал необходимость дополнения этого пункта введением в него ответственности должностных лиц вне зависимости от согласия их начальства, которое не всегда заинтересовано в том, чтобы "преступные деяния их подчиненных выплывали на свет Божий. Следствием такого порядка является у нас полная безнаказанность должностных лиц". "Попробуйте, господа, теперь добиться предания суду хотя бы урядника или земского начальника, уже я не говорю о губернаторах; относительно первых это хотя страшно трудно, но все-таки возможно, а последние, то есть губернаторы, те абсолютно ненаказуемы даже и тогда, когда им, как тамбовскому (барону Рокасовскому), вздумалось выпороть одного из тамбовских обывателей. Хотя Сенат и усмотрел в этом деянии нарушение каких-то статей и даже составил обвинительный акт, но на нем было начертано: "передать дело забвению", и несчастный тамбовский обыватель получил только копию сенатского указа с пометкой на ней, вероятно, для хранения ее в назидание потомству" <6>. В.Д. Кузьмин-Караваев поддержал А.А. Савельева и высказался за создание особого органа для контроля за вопросом ответственности должностных лиц <7>.

<3> Политические партии России. Конец XIX - первая треть XX века. Документальное наследие. Либеральное движение в России. 1902 - 1905 гг. М., 2001. С. 84.
<4> Там же. С. 84.
<5> Там же. С. 85.
<6> Там же. С. 85, 143.
<7> Там же. С. 85.

Итогом дискуссии стала новая редакция п. 5: "Для устранения возможности проявления административного произвола необходимо установление и последовательное проведение в жизнь принципа неприкосновенности личности и частного жилища. Никто без постановления независимой судебной власти не должен быть подвергаем взысканию и ограничиваем в своих правах. Для вышеуказанной цели необходимо, кроме того, установление такого порядка привлечения к гражданской и уголовной ответственности должностных лиц за нарушения закона, который обеспечил бы практическое осуществление начала законности в управлении" <8>.

<8> Там же. С. 136.

На общероссийском съезде земских и городских деятелей 6 - 8 июля 1905 г. был принят проект Основного Закона, известный как конституция С.А. Муромцева. В нем в ст. 112 отмечалось, что "должностные лица за нарушения законов и прав граждан, совершенные при отправлении служебных обязанностей, подлежат судебной гражданской и уголовной ответственности на общем с прочими гражданами основании; для привлечения должностных лиц к суду не требуется ни заключения, ни предварительного согласия их начальства" <9>.

<9> Там же. С. 328.

С образованием указанных партий это положение стало программной нормой. Обе партии вопрос об административной гарантии увязывали с проблемой неприкосновенности личности.

В программе Конституционно-демократической партии в разд. IV "Суд" в п. "с" записано, что ответственность должностных лиц определяется на общем основании <10>. Октябристы в ч. "д" программы отмечали, что упрочение гражданской свободы возможно лишь тогда, когда население страны находит опору и защиту своих прав в суде и когда деятельность административных властей поставлена в границы, ясно очерченные в законе. Говорилось о необходимости обжалования распоряжений и действий административных властей, их привлечения к уголовной и гражданской ответственности за нарушения законов и прав частных лиц <11>.

<10> Съезды и конференции Конституционно-демократической партии. Т. 1. 1905 - 1907 гг. М., 1997. С. 192.
<11> Программы политических партий России. Конец XIX - начало XX в. М., 1995. С. 348.

Программные положения кадеты и октябристы стремились воплотить и в позитивном законодательстве.

Конституционно-демократической партией и ее думской фракцией был разработан и внесен 8 мая 1906 г. в первую Государственную Думу законопроект "О неприкосновенности личности". Законопроект обсуждался на общем собрании Думы 15 мая 1906 г. Выступивший министр юстиции И.Г. Щегловитов очертил условия соблюдения закона о неприкосновенности личности. По его мнению, серьезное внимание в этой связи следовало уделить местным судам, относительно преобразования которых правительство подготовило соответствующий законопроект, а также более правильной постановке уголовной ответственности должностных лиц. По решению Думы законопроект был передан в специально созданную комиссию для его рассмотрения и дальнейшей разработки комиссии 15-и. Через полтора месяца комиссия представила основные положения выработанного ею законопроекта (докладчик - П.И. Новгородцев) и одновременно предложила план дальнейшей законодательной работы - отмены устаревших узаконений, вступавших в противоречие с подготовленным законом о неприкосновенности личности. Инициаторы законопроекта стремились создать правовые гарантии неприкосновенности личности и вместе с тем обеспечить ответственность власти по соблюдению правовых норм. Подчеркивалось, что охрана личной неприкосновенности может стать практически осуществимой и эффективной при условии утверждения единых и равных для всех граждан суда и права. Базовым принципом действия закона считалось осуществление непрерывного и неизменного надзора общего суда над администрацией, что позволяло оградить личность от произвола исполнительной власти, а средство реализации этого принципа они видели в установлении ответственности одинаково представителей суда и администрации за нарушение постановлений закона о неприкосновенности личности на общем со всеми гражданами основании. Статья 19 гласила: "Виновные в нарушении постановлений настоящего закона подлежат ответственности, в законах уголовных определенной. Должностные лица за таковые нарушения предаются суду и судятся на общем со всеми гражданами основании" <12>. По мнению комиссии, это было важно, поскольку в проекте министерства юстиции "Об изменении порядка производства дел о преступных деяниях по службе" наряду с осуждением системы административной гарантии, дающей все полномочия по привлечению служащих к уголовной ответственности исключительно их начальству, сохранялось в виде общего правила начало особой подсудности должностных лиц, в зависимости от заключений их начальства <13>.

<12> Законодательные проекты и предположения партии народной свободы. 1905 - 1907 гг. СПб., 1907. С. 69.
<13> Там же. С. 62.

Наряду с уголовной устанавливалась и имущественная ответственность (возмещение убытков). Статья 20 отмечала, что "потерпевшие от нарушения постановлений настоящего закона должностными или частными лицами имеют право вместе с уголовным преследованием, или независимо от него, на возмещение убытков в размере, определяемом по усмотрению суда" <14>. То есть устанавливается новое юридическое основание для гражданской ответственности должностных лиц, поскольку нормы действующего законодательства недостаточны. Так, ст. 677 т. X Свода законов говорит об ответственности должностных лиц за "корыстные или иные личные виды" <15>. Но произвол и превышение власти могут иметь место и без указанных мотивов. Статья 684 гласит лишь о том, что "всякий обязан вознаградить за вред и убытки, причиненные кому-либо деянием или упущением, хотя бы сие деяние и упущение не составляли ни преступления, ни проступка" <16>. Статья 1316 Устава гражданского судопроизводства говорит только о "нерадении, неосмотрительности и медлительности должностных лиц" <17>. Имущественная ответственность должностных лиц определялась и решениями Гражданского кассационного департамента Сената.

<14> Там же. С. 69.
<15> Свод законов Российской империи. Т. X. СПб., 1912. С. 73.
<16> Там же. С. 74.
<17> Там же. Т. XVI. С. 239 - 240.

До роспуска первой Думы законопроект не был рассмотрен. Повторно он был внесен во вторую Думу 2 июня 1907 г.

Сознавая несовершенство действующего законодательства, правительство внесло во вторую Думу свой проект закона о неприкосновенности личности, выработанный в междуведомственной комиссии под председательством товарища министра внутренних дел А.А. Макарова. Этот законопроект в значительной части воспроизводил основные положения законопроекта, подготовленного комиссией 15-и первой Думы. Он был передан в особую комиссию, которая закончила его рассмотрение только накануне роспуска Думы. Правительственный законопроект рассматривался в третьей Думе двумя специальными комиссиями. Вторая комиссия не успела представить доклад до окончания срока полномочий Думы 3-го созыва.

Думский законодательный проект о неприкосновенности личности был внесен в первую сессию Думы 4-го созыва 3 декабря 1912 г. за подписью 32 депутатов; первые трое подписавшихся являлись кадетами. Это М.С. Аджемов, П.Н. Милюков, А.И. Шингарев. Исследуемый нами вопрос нашел отражение в ст. ст. 23 и 24 в несколько иной редакции. Так, заключительная часть ст. 23 звучала следующим образом: "Должностные лица за таковые нарушения предаются суду без участия их начальства", а к ст. 24 после слов "по усмотрению суда" было добавлено "сообразно с обстоятельствами дела" <18>.

<18> Законотворчество думских фракций. 1906 - 1917 гг.: Документы и материалы. М., 2006. С. 464.

В этом контексте большое значение приобретал и доклад октябриста Н.И. Антонова (руководитель секции судебных реформ в Государственной Думе третьего созыва) "Об изменении порядка производства дел о преступных деяниях по службе", который обсуждался на третьем съезде (4 - 8 октября 1909 г.) партии "Союз 17 октября". В нем содержались положения, существенно изменявшие и дополнявшие министерский законопроект, внесенный в третью Думу.

Н.И. Антонов обратил внимание на то, что фракция октябристов давно считала проблему ответственности должностных лиц, облегчение возбуждения соответствующих дел и изменение существующего порядка крайне необходимыми в условиях перехода к правовому государству после Манифеста 17 октября 1905 г. Фракция планировала внести в порядке законодательной инициативы соответствующий законопроект. Подобный законопроект был внесен в Государственную Думу второго созыва министром юстиции, но по неизвестным причинам этот законопроект отсутствовал в третьей Государственной Думе. Поэтому вопрос приобрел особую остроту, и фракция поручила некоторым членам судебной комиссии образовать подкомиссию для разработки вопроса. После этого в спешном порядке министр юстиции внес в Думу в измененном в худшую сторону виде законопроект правительства, представленный во второй Думе. В таком случае задача подкомиссии заключалась в том, чтобы внести изменения и дополнения в правительственный законопроект с целью если не полного уничтожения, то ограничения административных гарантий. В проекте подкомиссии был обобщен исторический опыт борьбы с институтом административного усмотрения во Франции, Германии, Австрии, в которых в 70-е годы XIX в. был установлен судебный порядок преследования должностных лиц, а в Англии никаких административных гарантий вообще не существовало. Затем, переходя к положению рассматриваемого вопроса в России, Н.И. Антонов осветил состояние вопроса до Судебной реформы 1864 г. Он обратил внимание и положительно оценил компетенцию губернской прокуратуры. Губернскому прокурору принадлежало право возбуждать вопрос об ответственности должностных лиц. Он имел доступ ко всем делам губернских учреждений и осуществлял надзор за ходом несудебных дел. Все журналы по вопросам об ограничении преследуемого лица, о дисциплинарном взыскании были подконтрольны ему. Поэтому, по его мнению, ответственность должностных лиц была поставлена более или менее нормально. Н.И. Антонов подверг критике авторов Судебных уставов 1864 г., которые, будучи сторонниками разделения властей и стремясь к чисто теоретическому идеалу, изъяли у прокурора право возбуждения уголовных дел в отношении должностных лиц, принадлежавшее до Судебной реформы губернскому прокурору. Со ссылкой на А.Ф. Кони он считал, что этот шаг противоречил условиям российской административной жизни и шел вразрез с внутренними потребностями губернского строя. По новому же уставу прокурору разрешалось только сообщать начальству о незакономерных действиях должностных лиц. Тем самым право предания суду переходило к администрации. В итоге, по мнению Н.И. Антонова, к административной власти переходили и судебные функции, что означало и отсутствие разделения властей.

Целью законопроекта подкомиссии являлось предоставление прокурорскому надзору права возбуждения уголовного преследования против должностных лиц, то есть процесс о должностных преступлениях приближался к общему порядку судопроизводства. Прокурор получал право как по собственной инициативе, так и по жалобе частных лиц возбуждать уголовные преследования должностных лиц по поводу их незакономерных действий. Предлагался следующий механизм. Прокурор, прежде всего, связывался с начальством для получения объяснений и сбора сведений относительно лица, совершившего правонарушение. Если в установленный срок начальство не сообщало о согласии на возбуждение уголовного преследования либо было против, то вопрос передавался на разрешение судебной власти, суду в особом присутствии. Рассмотрение дела должно было быть аналогичным особому присутствию судей для разрешения вопроса о гражданском взыскании на основе ст. ст. 1330 - 1335 Устава гражданского судопроизводства. В особое присутствие суда входили четыре члена судебного учреждения и три представителя администрации. В случае недовольства решением одной из сторон (прокурор либо администрация) в порядке обжалования дело могло быть передано в окружной суд либо в судебную палату, которые рассматривают его в чисто судебном составе. И на предшествующем этапе присутствие администрации было связано с ознакомлением с их точкой зрения и не более того. Проект усиливал защиту частных лиц, которые наделялись правом обжалования всех принятых определений, связанных с первоначальной жалобой. Помимо этого проект расширял подсудность окружного суда, которому передавалось рассмотрение дел о должностных лицах до седьмого класса включительно, находящихся в ведении судебной палаты. Это важно, поскольку много дел могло возникнуть о должностных лицах полицейского ведомства до VII класса, в частности, исправника.

Проект предполагал и незначительные изменения относительно ответственности высших должностных лиц. Оставляя в силе необходимость разрешения Сената для возбуждения уголовного преследования, проект отменял Закон от 26 мая 1897 г. о порядке ответственности губернаторов. До указанного Закона возбуждение уголовного преследования губернаторов зависело от первого департамента Сената, но в начале XX в. это право было ограничено. Теперь определения Сената об уголовном преследовании против губернаторов следовало вносить в Комитет министров, а определения последнего докладывались императору, который и принимал окончательное решение. После упразднения Комитета министров право доклада императору перешло министру юстиции. Наряду с упомянутым Законом из Учреждения Сената исключались примечания ст. ст. 96 и 248, вводившие отмеченные ограничения. Статья 487 законопроекта дает право особому присутствию суда возбуждать вопрос об уголовном преследовании чинов полиции, волостных или земских начальников за совершенные преступные деяния. При существующей же норме суд может только сообщить начальству.

По мнению Антонова, право суда начать уголовное преследование без разрешения администрации значительно поднимает авторитет судебной власти в глазах полицейских и сельских должностных лиц. Он обратил внимание еще на два аспекта проблемы. Со ссылкой на судебную практику он подчеркнул: во-первых, громадный процент дел о должностных преступлениях завершается оправдательным приговором или прекращается, во-вторых, обычна медлительность судебных процессов по этим делам, длящимся от трех и более лет <19>.

<19> Партия "Союз 17 октября". Протоколы III съезда, конференций и заседаний ЦК. Т. 2. 1907 - 1915 гг. М., 2000. С. 199 - 206.

Съезд одобрил законопроект как необходимый шаг в достижении программной цели в реформировании судебной власти и уничтожении института административной гарантии. Кроме того, на съезде было отмечено, что значительное число должностных преступлений приходилось на полицейских, связанных как с неудовлетворительным состоянием организации полиции, так и социальным положением служащих. В связи с этим отмечалась и скорейшая необходимость принятия закона о реформе полиции <20>. К этому вопросу октябристы возвращались еще не раз на партийных форумах. Так, на партийной конференции в ноябре 1913 г. И.А. Антонов в числе первоочередных задач партии и ее думской фракции назвал и проблему ответственности должностных лиц <21>. В итоговой резолюции конференции она нашла отражение в п. 5, который гласил: "Правительство обязано принять настойчивые и неуклонные меры к тому, чтобы администрация подчинилась нормам правового порядка и чтобы все чины администрации несли действительную ответственность за нарушение законов" <22>.

<20> Там же. С. 117.
<21> Там же. С. 444.
<22> Там же. С. 447.

Таким образом, кадеты являлись противниками института административной гарантии. Будучи внесистемной оппозицией, партия связывала ее ликвидацию со сменой государственного режима. Октябристы как системная оппозиция также были сторонниками упразднения данного института в перспективе по мере воплощения в жизнь положений Манифеста 17 октября 1905 г. В качестве переходной меры партия выступала за сведение этого института на данном историческом этапе развития к минимуму.

Обе партии, как сторонники правового государства, считали, что каждый гражданин должен быть наделен правом предъявлять обвинение ко всем нарушителям его законных интересов.