Мудрый Юрист

Изменения в содержании лицензии на пользование недрами: трудности процесса совершенствования

Игнатьева И.А., доктор юридических наук, доцент кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, член Общественного совета при Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

В статье анализируются отдельные аспекты законопроекта, направленного на изменение и дополнение Закона Российской Федерации "О недрах". В частности, изложение в законопроекте статьи о содержании лицензии на пользование недрами в новой редакции поднимает вновь вопрос о праве недропользователя на необходимый земельный участок. Приводятся спорные моменты в новом изложении норм законодательства о недрах, исследуется судебная практика.

Ключевые слова: недра, недропользование, лицензия на пользование недрами, земельный участок.

Changes in the content of license for subsoil use: the difficulty of the improvement

I.A. Ignateva

This article deals with some aspects of the draft law aimed at changing and supplementing the Law "On Subsoil". In particular, the new version of the article on the contents of the license for subsoil use raises the question of the right of subsoil user for the necessary land plot. We analyze some disputed issues in the new version of legislative norms on subsoil and related court cases.

Key words: subsoil, subsoil use, license for subsoil use, land.

В октябре 2012 г. на сайте Минприроды России был размещен текст проекта Федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах", подготовленный в соответствии с решениями, принятыми на Правительственной комиссии по проведению административной реформы от 30.08.2011 N 124. Тогда же указанный проект был рассмотрен на заседании Общественного совета при Минприроды России <1>.

<1> http://www.mnr.gov.ru/regulatory/detail.php?ID=129375&sphrase_id=209609

Законопроектом предлагаются изменения и дополнения в ряд статей Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" <2> (далее - Закон о недрах) - ст. ст. 9, 10.1, 11, 12, 13.1, 16, 17.1, 21, 22, 23.2, 23.3, 28 и 40. Цель предлагаемых изменений определяет Пояснительная записка к законопроекту: "Установление возможности выдачи одной лицензии на пользование группой участков недр, предоставленной по итогам конкурса или аукциона... введение норм, стимулирующих переработку добытых полезных ископаемых на территории Российской Федерации, обеспечение наиболее полного извлечения запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов и применение наилучших доступных технологий в отношении участков недр федерального значения". Очевидно, что постановка цели в таком виде связана с решением сразу нескольких задач в развитии законодательства о недрах, включая задачи систематизации действующего законодательства: одним из результатов принятия предлагаемых изменений разработчики видят отмену Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 г. N 3314-1 "О порядке введения в действие Положения о порядке лицензирования пользования недрами".

<2> http://www.mnr.gov.ru/news/detail.php?ID=129445&sphrase_id=209609. Здесь и далее тексты нормативных правовых актов используются при поддержке компании "КонсультантПлюс".

Разнообразие направлений совершенствования законодательства, задаваемых одним законопроектом, делает целесообразным содержательное их рассмотрение исследователями в различных аспектах по отдельности. Один из таких векторов аналитической работы задается изменениями в содержании лицензии на пользование недрами.

Проект закона представляет новую редакцию ст. 12 Закона РФ "О недрах". В первую очередь в ней выделяются формальные трансформации: статья в новой редакции будет существенно расширена за счет увеличения количества пунктов, определяющих содержание лицензии на пользование недрами. Если сейчас это содержание задается одиннадцатью положениями Закона <3>, то в дальнейшем их может стать восемнадцать. Большинство существующих положений, составляющих экологическое право содержание лицензии на пользование недрами, последовательно перечислены в новой редакции статьи. Часть из них претерпела редакционную правку с целью приведения их в соответствие с другими нормами действующего законодательства, улучшения выразительности и точности правовых установлений. Например, такой пункт содержания лицензии, как "данные о целевом назначении работ, связанных с пользованием недрами" (п. 2 ч. 1 ст. 12 Закона о недрах), планируется заменить на совершенно однозначно понимаемое - "вид пользования недрами", что будет полностью соответствовать положениям ст. 6 Закона о недрах. Несколько абстрактное требование об указании "права собственности на добытое минеральное сырье" (п. 7 ч. 1 ст. 12 Закона о недрах) трансформируется в предельно точное установление, необходимое здесь по смыслу: "указание на собственника добытого минерального сырья (если лицензия выдается в целях, связанных с добычей полезных ископаемых)".

<3> Наличие одиннадцати пунктов, определяющих содержание лицензии на пользование недрами, не исчерпывает содержания лицензии: Закон о недрах допускает дополнение лицензии и иными условиями, ему не противоречащими.

Впервые сформулированы такие пункты, определяющие содержание лицензии на пользование недрами, как обязательства пользователя недр по переработке добытых полезных ископаемых, включая сроки ввода в эксплуатацию производственных мощностей по переработке добываемых полезных ископаемых, минимальный выпуск продукции переработки добытых полезных ископаемых (если лицензия выдается по результатам конкурса, условиями которого предусматривалось наличие таких обязательств), а также условия по использованию (утилизации) попутного нефтяного газа (для месторождений углеводородного сырья) (п. п. 15, 17). Включение последнего условия в содержание лицензии будет соотноситься с требованием ст. 46 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", согласно которому при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки должны предусматриваться эффективные меры по очистке и обезвреживанию отходов производства и сбора нефтяного (попутного) газа. Кроме того, в настоящее время установлен целевой показатель сжигания попутного нефтяного газа на факельных установках на 2012 г. и последующие годы в размере не более 5 процентов от объема добытого попутного нефтяного газа (п. 1 Постановления Правительства РФ от 8 января 2009 г. N 7 "О мерах по стимулированию сокращения загрязнения атмосферного воздуха продуктами сжигания попутного нефтяного газа на факельных установках"), так что решение вопроса об использовании (утилизации) попутного нефтяного газа является для недропользователей не только актуальным, но и нормативно необходимым.

В некоторых случаях увеличение числа пунктов, составляющих содержание лицензии, связано с разделением ныне закрепленных под одним номером требований. Так, условия, определенные в п. 5, отражаются по частям и с существенными дополнениями в новых пяти пунктах (п. п. 4, 5, 6, 7, 8 новой редакции), п. 7 разбивается на два пункта с необходимыми уточнениями и расширениями формулировок (соответственно п. п. 10 и 11 новой редакции). В данном случае можно только согласиться с мнением С.А. Боголюбова, что составление подобного рода нумерованных списков в значительной степени субъективно, "зависит от вкуса и субъективизма составителей" <4>.

<4> Боголюбов С.А. Новый Федеральный закон "Об охране окружающей среды" // Журнал российского права. 2002. N 6.

Вместе с тем при систематизации существующих положений законодательства обозначились редакционные и содержательные потери. Требования п. 9 ч. 1 ст. 12 Закона о недрах, связанные с закреплением в лицензии условий выполнения установленных законодательством (стандартами, нормами, правилами) требований по охране недр и окружающей среды, безопасному ведению работ, отражены в новой редакции статьи с существенными сокращениями; от них остались лишь условия выполнения установленных законодательством требований по промышленной безопасности и безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами (п. 18 законопроекта). Не нашлось в новой редакции ст. 12 Закона о недрах места и таким условиям, закрепленным в утрачивающем согласно анализируемому законопроекту силу Положении о порядке лицензирования пользования недрами, как указание в лицензии объемов и видов сбрасываемых в недра отходов производства и промышленных сточных вод (п. 8.1), в лицензии на право пользования недрами континентального шельфа и морской исключительной экономической зоны Российской Федерации - обозначение специального режима ведения работ, который согласовывается с органами, обеспечивающими охрану Государственной границы Российской Федерации, органами, регулирующими судоходство, рыбный и иной промысел, экологическую безопасность, и другими органами (п. 12.4).

В этом же ряду "потерявшихся" законоположений находится и предписание ныне действующего п. 4 ч. 1 ст. 12 Закона о недрах ("указание границ земельного участка или акватории, выделенных для ведения работ, связанных с пользованием недрами"), а также п. 8.1 Положения о порядке лицензирования пользования недрами ("указание границ земельного участка, выделенного для ведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр"). Данные положения на сегодняшний день, конечно, вызывают вопросы, поскольку являются, несомненно, производными и связанными с ныне утратившей силу нормой о том, что предоставление лицензии на пользование недрами осуществляется при наличии согласия собственника земельного участка, землепользователя или землевладельца на предоставление соответствующего земельного участка для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр (ч. 6 ст. 11 Закона о недрах в прежней редакции).

Ценность этого утратившего силу законоположения (наряду со всеми его условностями) анализировалась ранее <5>. Несомненно, что прежний вариант правового регулирования приобретения прав на земельные участки для целей недропользования содержал определенные правовые гарантии для пользователей недр. Особенно подробно вопросы прав на земельные участки рассматривались в первоначальной редакции раздела 4 Положения о порядке лицензирования пользования недрами. В данном нормативном правовом акте: а) было закреплено правило об одновременном предоставлении лицензий на право пользования недрами с предоставлением права на пользование соответствующими земельными участками; б) ведение переговоров с соответствующими органами о выделении и оформлении земельных участков, условиях и сроках пользования земельными участками, связанными с пользованием недрами, было возложено на специально уполномоченные государственные органы.

<5> Важно заметить, что формулировки приведенных установлений редакционно изменялись в 2007 году с учетом развития земельного законодательства (тогда же, когда ч. 6 ст. 11 Закона о недрах была изложена в приводимой здесь редакции) (см.: Федеральный закон от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части приведения их в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации"). Однако последующий Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ "О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", изложивший ч. 6 ст. 11 Закона о недрах в ее ныне действующей редакции, не вносил изменений в рассматриваемую формулировку ст. 12 Закона о недрах.

Очевидно, что, не вводя новых механизмов и норм, обеспечивающих право недропользователя на необходимый земельный участок, авторы проекта закона утрачивают еще одну маленькую законодательную связку между правом на недра и правом на земельный участок.

Согласно п. 4 ст. 88 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) организациям горнодобывающей и нефтегазовой промышленности земельные участки для разработки полезных ископаемых предоставляются после оформления горного отвода, утверждения проекта рекультивации земель, восстановления ранее отработанных земель. Эта последовательность действий подтверждается и уточняется ч. 4 ст. 25.1 Закона о недрах, действующей сейчас в редакции, введенной Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 222-ФЗ: земельный участок, необходимый для ведения работ, связанных с пользованием недрами, из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляется пользователю недр после получения лицензии на пользование недрами и оформления геологического отвода и (или) горного отвода.

В целом новеллы в ст. 25.1 Закона о недрах, которые способны улучшить ситуацию с обеспечением недропользователям доступа на земельный участок, немногочисленны. Большинство положений этой статьи, изложенной в новой редакции в 2011 г., составили уже действующие нормы ЗК РФ и общие отсылки к действующему законодательству. В то же время уже известные в законодательстве положения о правомочности изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков дополнены важным указанием на возможность ходатайств пользователей недр о таком изъятии. Порядок подготовки, рассмотрения ходатайств и принятия решений об изъятии земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием недрами, должен быть установлен Правительством Российской Федерации (пока такого порядка нет).

Подобная перспектива развития законодательства, безусловно, удобна для владельцев лицензии на пользование недрами, которым сложно договориться с частными собственниками необходимых им земельных участков. Однако анализ судебной практики дает основание полагать, что основные трудности у недропользователей возникают в связи с предоставлением земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. И в этой части установлениями ст. 25.1 важно было бы придать процессу предоставления необходимых земельных участков строгую обязательность, в то время как сейчас в формулировках отсутствует должная нормативность и требовательность.

В этих условиях единственно продуктивной и действенной мерой может быть внесение изменений и дополнений в действующее законодательство. Правовые нормы о предоставлении земельных участков для добычи полезных ископаемых, осуществления иных видов пользования недрами должны приобрести характер конкретного обязывания органов власти и должностных лиц, получить детальное развитие и сопровождаться фиксированием и регламентацией административной процедуры реализации.

Если п. 4 ст. 12 Закона о недрах удаляется из законодательства, то окончательно потеряют смысл и другие отдельные отголоски прежнего взаимосвязанного порядка приобретения права недропользования одновременно с получением гарантии права на земельный участок. Например, согласно Временным рекомендациям к формированию пакета материалов для объявления аукционов на право пользования участками недр, направляемых в Комиссию для рассмотрения заявок о предоставлении права пользования участками недр (по участкам недр, отнесенным к компетенции Роснедр), утвержденным Роснедрами 16 мая 2006 г., в пакет материалов для объявления аукционов рекомендовано включать оригиналы документов (или заверенные копии), подтверждающих получение предварительного согласия органа управления земельными ресурсами либо собственника земли на отвод соответствующего земельного участка для целей недропользования.

Простое техническое устранение из содержания лицензии упоминания необходимого земельного участка в соответствующих границах, к сожалению, при нынешнем уровне урегулирования проблемы права недропользователя на земельный участок вопрос не только не решает, но и усложняет. Необходимо компенсировать намеченное законопроектом отсутствие в лицензии указания границ земельного участка, выделенного для ведения работ, связанных с пользованием недрами, в других нормах Закона "О недрах".

Однако законопроект этого не предусмотрел, в частности, ст. 13.1 "Аукционы и конкурсы на право пользования участками недр" в редакции, предлагаемой законопроектом, также не учитывает условия доступности земельного участка при предоставлении недр в пользование. Между тем имеется судебная практика признания недействительным аукциона, на котором выставлялся участок недр, для разработки которого был необходим земельный участок, не подлежащий использованию для заявленных целей (лесной участок в некоторых видах лесов). В деле по иску прокурора Краснодарского края к Управлению по недропользованию по Краснодарскому краю, департаменту лесного хозяйства Краснодарского края о признании недействительными торгов, проведенных в форме аукциона, полностью удовлетворенному при рассмотрении судами разных инстанций, судами было установлено следующее. В 2007 г. были проведены и признаны состоявшимися торги в форме аукциона на право пользования недрами с целью геологического изучения (поиск, разведка) и добычи цементного сырья. Вместе с тем, как установлено судом, для осуществления недропользования был необходим земельный участок из земель лесного фонда, а именно находящийся в границах зеленой зоны. Согласно ст. 105 Лесного кодекса Российской Федерации в зеленых зонах запрещается такой вид деятельности, как разработка месторождений полезных ископаемых. В результате суд сделал обоснованный вывод о том, что "выставленное на аукцион право не могло в силу указанных норм закона являться предметом аукциона на право пользования недрами" <6>.

<6> См.: Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 21 января 2009 г. N 17517/08.

Другое судебное разбирательство привело к признанию недействительным аукциона на право пользования недрами с целью геологического изучения, разведки и добычи цементного сырья на участке Бутырская Гора. Суд установил, что в извещении об аукционе отсутствовали сведения о субъектах прав на земельные участки, их согласии на предоставление земельных участков (аукцион состоялся в 2007 г.); при этом имеющиеся сведения были недостоверными. Судом апелляционной инстанции, кроме того, констатировалось нарушение ст. 12 Закона о недрах, поскольку в лицензии и приложениях к ней не указывались границы земельных участков, необходимых для пользования недрами (обратим внимание на это обстоятельство в вопросе установления степени значимости п. 4 ч. 1 ст. 12 Закона о недрах) <7>. Такая судебная практика должна быть учтена и положена в основу выработки механизма соотнесения приобретаемых прав на недра с правом на землю.

<7> См.: Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27 ноября 2009 г. N ВАС-15485/09; Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 20 апреля 2010 г. N КА-А40/3382-10-1,2.

В заключение следует сказать, что и новые 18 пунктов не исчерпывают содержание лицензии. В результате столь подробного изложения разных условий лицензии их перечень заканчивается следующим образом: "Лицензия на пользование недрами закрепляет перечисленные условия, а также может содержать иные условия, не противоречащие настоящему Закону". По сути, эта формулировка даже редакционно обесценивает предыдущий труд авторов законопроекта. В самом деле, какая разница - 11 или 18 будет пунктов обозначено в Законе о недрах, если окончательное число условий лицензии неизвестно? В такой ситуации вполне возможно предположить создание еще более обширного перечня условий, которые никоим образом не будут противоречить Закону "О недрах", но которые будут формировать принципиально разные правоотношения по пользованию недрами различными субъектами. Отсутствие определенности и единообразия может порождать коррупционные аспекты проблемы; не исключено затрагивание публичных интересов.

Перечень пунктов по содержанию лицензии на пользование недрами и сейчас в Законе о недрах не закрыт, но это обстоятельство как раз и требовало дополнительной работы по систематизации и унификации всех возможных условий недропользования. Его следовало бы устранить, а не переносить существующий недостаток в новую редакцию статьи 12.

При изменении законодательных норм важно учитывать недостатки стиля и языка пересматриваемых положений и последовательно их устранять. В связи с этим представляется сомнительной необходимость сохранения формулировки "условия, связанные с платежами..." как одного из пунктов содержания лицензии на пользование недрами. По существу, это условия внесения платежей, сроки и др. условия взимания платежей, реализации принципа платности природопользования. Иными словами, прямо подразумеваются платежи как таковые и порядок их взимания, а не нечто иное, лишь с ними связанное.

В отношении предлагаемой редакции ст. 13.1 Закона о недрах аналогичные вопросы возникают в связи с формулировками "группа участков", "лицензия на пользование группой участков". До сих пор это понятие в Законе о недрах использовалось однократно и далее не определялось и не раскрывалось. Для последующего широкого, как намечается законопроектом, использования этот сомнительный термин можно было бы заменить более приемлемой конструкцией с точки зрения современного языка законодательных актов (например, "пользование несколькими участками недр", "пользование более чем одним участком недр" и т.п.). В противном случае надо обязательно предусмотреть легальную дефиницию для подобной "группы". До сих пор в толковании термина "группа" могут возникать вопросы, простая ли это совокупность объектов, или предполагается какая-то их взаимозависимость. Так, если термин "группа" используется в Положении о порядке лицензирования пользования недрами, то именно в системном смысле: "Допускается одновременное предоставление нескольких лицензий на право добычи полезных ископаемых по группе близрасположенных месторождений одному заявителю, если экономически рентабельной является только общая разработка указанных месторождений одним предприятием" (п. 6.5). Возможные разночтения должны сниматься одновременно с введением новых норм в законодательство о недрах <8>.

<8> См. подробно: Игнатьева И.А. Приобретение прав на землю для целей недропользования: законодательные проблемы и судебная практика // Нефть, газ и право. 2010. N 1. С. 7 - 20.