Мудрый Юрист

О некоторых теоретических аспектах опережающего правотворчества субъектов Российской Федерации *

<*> Kirienko G.S. On some theoretical aspects of the advanced law-making of the RF subjects.

Кириенко Георгий Сергеевич, консультант отдела правового обеспечения развития местного самоуправления Главного управления внутренней политики и взаимодействия с органами местного самоуправления Московской области, кандидат юридических наук.

Статья посвящена анализу проблем и тенденций развития законодательства субъектов Российской Федерации. Автор анализирует вопросы теории и практики разграничения полномочий между уровнями публичной власти в Российской Федерации и принятия нормативных правовых актов.

Ключевые слова: федерализм, нормативный правовой акт, разграничение полномочий, передача полномочий, федеральный закон.

The article is devoted to the analyses of problems and tendencies of development of the subjects of the RF. The author analyses the issues of theory and practice of delimitation of powers between the levels of public power in the Russian Federation and to adoption of normative acts.

Key words: federalism, regulatory act, delimitation of powers, delegation of powers, federal law.

Под опережающим правовым регулированием субъектов Российской Федерации следует понимать деятельность уполномоченных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по разработке, принятию и опубликованию нормативных правовых актов по предметам ведения и полномочиям субъектов Российской Федерации.

При этом к отличительным чертам нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации следует отнести сохраняющееся отсутствие системности и непротиворечивости. И если первоначально это было связано с формированием нового государства, процесс нормотворчества субъектов Российской Федерации почти повсеместно носил стихийный характер и был обусловлен главным образом их историческими, национальными и иными особенностями <1>, то в настоящее время по причине отсутствия единой концепции регулирования исключительных предметов ведения и полномочий законодательство субъектов Российской Федерации состоит из большого числа актов, и в т.ч. принятых в рамках опережающего правового регулирования <2>. И здесь нередко приходится констатировать дублирование нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации федеральных норм или даже противоречие им, что, однако, довольно часто сопряжено с правовой неопределенностью в самих нормативных правовых актах Российской Федерации и даже Конституции Российской Федерации.

<1> Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики: методология и мировоззрение: Аналит. вестник Совета Федерации Федерального Собрания РФ. 2003. N 17. С. 4 - 5.
<2> Российская Федерация и ее субъекты: проблема укрепления государственности: Круглый стол // Государство и право. 2001. N 7. С. 100.

В частности, как отмечает И.А. Конюхова, вопросы, отнесенные к предметам ведения Российской Федерации в части защиты прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств (п. "в" ст. 71 Конституции Российской Федерации), одновременно включены в перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72) <3>. "Такое дублирование вносит дополнительные трудности и неясности в отношения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" <4>.

<3> Цит. по: Биджева С.Ю. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Гос. власть и мест. самоуправление. 2002. N 1. С. 5.
<4> Кинтерая А.Г. Методы разграничения предметов ведения и полномочий в современных федеративных государствах: Сравнит. анализ и осн. тенденции // Право и политика. 2006. N 11. С. 7.

Более того, как справедливо указывает И.Х. Машуков, "...следует признать, что реальные процессы объективно заставляют органы государственной власти субъектов Федерации идти на нарушения устаревшего или неработающего федерального законодательства. Необходимо двустороннее движение к реформе в сфере нормативного обеспечения федеративных процессов в Российской Федерации" <5>.

<5> Машуков И.Х. Федеральный центр и субъект Федерации: разграничение полномочий и предметов ведения в контексте обеспечения нац. безопасности России (на примере Кабард.-Балкар. Республики): Дис. ... канд. полит. наук. М., 2006. С. 120.

Также дублирование возникает и по причине недостатков юридической техники. Как отмечает И.А. Конюхова, в конституционном перечне предметов ведения наряду со сферами общественных отношений представлены функции органов государственной власти (координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства и детства) и конкретные полномочия (установление общих принципов налогообложения и сборов, осуществление мер по борьбе с катастрофами и стихийными бедствиями). По сути дела, это более частные вопросы, раскрывающие компетенцию и характер деятельности органов государственной власти в обозначенных Конституцией предметах ведения - сферах общественных отношений. В результате невыдержанность концепции, предметов ведения и юридического стиля от федеральной Конституции переходит к текущему федеральному законотворчеству и отражается на содержании договоров <6>.

<6> Умнова А.И. Современная российская модель разделения власти между Федерацией и ее субъектами: актуал. правовые проблемы / Отв. ред. В.П. Сергеев. М.: Изд-во ИНИОН РАН, 1996. С. 23.

При этом, говоря об опережающем правовом регулировании субъектов Российской Федерации, следует отметить, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов до принятия федеральных законов.

Впервые право субъектов Российской Федерации на принятие нормативных правовых актов в отсутствие федеральных законов было закреплено еще в протоколе к Федеративному договору от 31 марта 1992 г. "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации" <7>. В дальнейшем данная норма в формулировке Федеративного договора, но отнесенная ко всем субъектам Российской Федерации, была закреплена сначала в Конституции Российской Федерации, потом в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ <8> "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", а затем в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <9> (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ).

<7> Федеративный договор от 31 марта 1992 г. "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации" // Федеративный договор: Док.: Коммент. М., 1994. С. 8.
<8> Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ (в ред. от 20.05.2002) "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1999. N 26. Ст. 3176.
<9> Федеральный закон от 6 окт. 1999 г. N 184-ФЗ (в ред. от 01.07.2012) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

Сразу же после принятия Конституции Российской Федерации в юридической науке и практике возник вопрос о том, допустимо ли признание за субъектами Российской Федерации возможности осуществления опережающего правового регулирования или же формулировка ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации является жесткой и не предусматривает такого права <10>. Существуют несколько подходов к данному вопросу. Одни авторы рассматривают такое право субъектов Российской Федерации как элемент его правового статуса и неотъемлемо присущее свойство субъекта Российской Федерации как государственного образования <11>, другие не признают указанное право субъектов Российской Федерации <12>.

<10> Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития: Моногр. М.: Городец, 2004. С. 362 - 365.
<11> Сыродоев Н.А. О разграничении полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов // Правоведение. 1995. N 3. С. 42; Боброва Н.А. Некоторые аспекты законодательной деятельности субъектов Российской Федерации // Государство и право. 1995. N 11. С. 44 - 45; Бочарникова М.А. Трудовое законодательство как предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов // Журнал рос. права. 1998. N 12. С. 48.
<12> Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (основы концепции, конституц. модель, практика). М., 1999. С. 140 - 141; Усс А.В. Актуальные проблемы формирования единого пространства в Российской Федерации // Законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации. Практика. Мнение. Проблемы. Вып. 2. 2000. С. 7; Степанова М.В. О практике "опережающего" правотворчества субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения // Законодательство и экономика. 2008. N 6. С. 5.

В этой связи необходимо рассмотреть Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 г. N 3-П <13>, которым была сформулирована четкая правовая позиция по данному вопросу. Так, Администрация Читинской области, обратившаяся с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации, полагала, что норма Устава Читинской области, закрепляющая право опережающего правового регулирования, противоречит Конституции Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации указал, что отсутствие соответствующего федерального закона само по себе не препятствует Читинской областной Думе принять собственный нормативный правовой акт, что вытекает из природы совместной сферы ведения Российской Федерации и ее субъектов. Однако после издания федерального закона областной акт должен быть приведен в соответствие с ним. При этом, согласно п. 2 ст. 3 Федерального закона N 184-ФЗ, после принятия соответствующего федерального закона нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

<13> Постановление Конституционного Суда РФ от 1 февр. 1996 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области" // РГ. 1996. 17 февр.

Вместе с тем, как показала практика федерального законодательства, субъекты Российской Федерации оказались лишены возможности сколько-нибудь существенно регламентировать на законодательном уровне вопросы совместного с Российской Федерацией ведения. Так, в связи с принятием Градостроительного кодекса Российской Федерации <14> у органов государственной власти субъектов Российской Федерации были изъяты совместные с Российской Федерацией полномочия по разработке и утверждению территориальных строительных норм. При этом на федеральном уровне до настоящего времени технические регламенты по рассматриваемым вопросам не приняты, в связи с чем отмена строительных норм субъектов Российской Федерации может повлечь негативные последствия и является преждевременной <15>. Также в Закон РФ от 26 июня 1992 г. N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации" <16> были внесены изменения <17>, исключившие участие субъектов Российской Федерации в отборе и назначении судей, а согласно Федеральному закону от 4 августа 2001 г. N 108-ФЗ "О внесении изменений и дополнения в статьи 7 и 9 Закона Российской Федерации "О милиции" <18> из Закона РФ "О милиции" <19> было исключено согласование с субъектами Российской Федерации назначений на должности руководителей органов внутренних дел в субъектах Российской Федерации.

<14> Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 дек. 2004 г. N 190-ФЗ (в ред. от 01.09.2011) // Собрание законодательства РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16.
<15> Нарушение федерального законодательства в нормативных правовых актах Краснодарского края. [Электронный ресурс] URL: http://www.minjustkuban.ru/obespechenie_edinstva_pravovogo_prostranstva/nar_fed_zak.
<16> Закон РФ от 26 июня 1992 г. N 3132-1 (в ред. от 29.12.2010) "О статусе судей в Российской Федерации" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 30. Ст. 1792.
<17> Федеральный закон от 15 дек. 2001 г. N 169-ФЗ (в ред. от 29.12.2010) "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" // РГ. 2001. 20 дек.
<18> Федеральный закон от 4 авг. 2001 г. N 108-ФЗ "О внесении изменений и дополнения в статьи 7 и 9 Закона Российской Федерации "О милиции" // РГ. 2001. 9 авг.
<19> Закон РФ от 18 апр. 1991 г. N 1026-1 (в ред. от 27.07.2010) "О милиции" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503.

Кроме того, субъекты Российской Федерации оказались лишены полномочий в части установления общих принципов налогообложения и сборов. Согласно Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 1996 г. N 9-П <20>, Конституция Российской Федерации не препятствует субъектам Российской Федерации до издания федеральных законов осуществлять собственное правовое регулирование по предметам их совместного с Российской Федерацией ведения, включая установление общих принципов налогообложения и сборов. Принятый в опережающем порядке нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации после издания федерального закона должен быть приведен в соответствие с ним. В то же время, согласно Определению Верховного Суда Российской Федерации от 22 августа 2002 г. N 78-Г02-40 <21>, налоги и сборы, не предусмотренные федеральным законом, органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливать не вправе. Аналогичное положение содержится в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 21 марта 1997 г. N 5-П <22>. Таким образом, субъекты Российской Федерации сегодня несправедливо лишены права на опережающее правовое регулирование в области налогов и сборов.

<20> Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апр. 1996 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы" (извлечение) // РГ. 1996. 17 апр.
<21> Определение Верховного Суда РФ от 22 авг. 2002 г. N 78-Г02-40 "Об оставлении без изменения решения Санкт-Петербургского городского суда от 3 июля 2002 г. N 3-165/2002, которым был признан недействующим Закон Санкт-Петербурга от 16 окт. 2000 г. N 525-55 "О платежах при лицензировании розничной продажи алкогольной продукции в Санкт-Петербурге" [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс: справ. правовая система (документ опубликован не был).
<22> Постановление Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 г. N 5-П "По делу о проверке конституционности положений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" // Вестник Конституц. Суда РФ. 1997. N 4.

Подобным указанием на ограничение прав субъектов Российской Федерации по исполнению всех вышеуказанных предметов ведения и полномочий делается попытка заложить правовые основы т.н. оккупированного законодательного поля, характерного для германской правовой системы. Так, в Основном Законе ФРГ (ч. 1 ст. 72) указанный принцип разграничения полномочий федеральных и субъектов Федерации сформулирован следующим образом: "В сфере конкурирующего законодательства земли имеют право законодательствовать лишь тогда и постольку, когда и поскольку Федерация не пользуется посредством закона своей законодательной компетенцией" <23>. Согласно данной норме, если принят федеральный закон, даже при наличии в нем серьезных пробелов субъект Федерации не имеет права законодательствовать в этой сфере общественных отношений.

<23> Basic law for the Federal Republic of Germany. German Bundestag public relations division, 2010. P. 55.

Возможность указанного толкования подтверждается как общей тенденцией к централизации государственной власти в России, так и динамикой взглядов известных ученых (Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин), которые высказали предложение о необходимости включения в современную Конституцию в числе других положений принципа "блокирующего законодательства", согласно которому "принятый федеральный закон по данному вопросу имеет исчерпывающий характер, субъекты Федерации уже не вправе регулировать такие отношения" <24>. Аналогичную точку зрения разделяет С.Л. Сергевнин, который, говоря о ст. 76 Конституции Российской Федерации, указывает следующее: "Буквальное толкование рассматриваемой статьи Конституции Российской Федерации не допускает "опережающего" нормотворчества субъектов Российской Федерации. Это связано с тем, что нормы, закрепляющие компетенцию государства, государственных образований, государственных органов и должностных лиц, основаны на разрешительном принципе правового регулирования. Суть его сводится к тому, что субъектам Федерации в отличие от граждан разрешено лишь то, что прямо предписано" <25>.

<24> Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной Конституции. М.: Норма, 2005. С. 268.
<25> Сергевнин С.Л. Субъект Федерации: статус и законодательная деятельность. СПб., 1999. С. 96 - 97.

Схожее мнение отстаивает и М.Ф. Казанцев, когда пишет о том, что "опережение региональным законодателем федерального, помимо несогласованности и других негативных последствий, связанных с дублированием, порождает еще и нестабильность законодательства в силу того, что приходится корректировать преждевременно принятые субъектами Федерации законы после принятия федерального закона" <26>.

<26> Казанцев М.Ф. Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации. Екатеринбург: УрО РАН, 1998. С. 40. Указанной позиции также придерживаются и другие авторы: Козулин А.И. О некоторых аспектах качества регионального закона // Государство и право. 2000. N 6. С. 76 - 84; Безруков А.В. Эволюция и перспективы российского федерализма: Учеб. пособие. Красноярск: Изд. Сиб. юрид. ин-та МВД России, 2003. С. 82.

А.Н. Лебедев, критикуя указанную формулу, отмечает, что российская модель разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами наиболее близка по типу австрийской, в ее рамках субъекты имеют право издавать законы в развитие принятых Федерацией основ законодательства. Автор отмечает, что ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации содержит императивную норму, устанавливающую последовательность принятия законов Российской Федерации и субъекта Российской Федерации: "сначала принимается закон, а лишь потом в соответствии с ним (по согласованию с ним) иной правовой акт" <27>.

<27> Лебедев А.Н. Указ. соч. С. 140 - 141.

При таком подходе, как верно отмечает Е.В. Чурсина, "получается, например, что до принятия Федерального закона N 184-ФЗ субъекты Российской Федерации не могли принимать свои конституции (уставы), устанавливать и формировать систему региональной государственной власти. В итоге возникала тупиковая ситуация" <28>.

<28> Чурсина Е.В. О нормотворческой деятельности субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения // Конституц. и муницип. право. 2005. N 4. С. 2.

Вместе с тем в юридической науке была предложена попытка сконструировать компромиссную концепцию. А.В. Безруков, являясь противником опережающего правового регулирования субъектов Российской Федерации, все же допускает его возможность в "исключительных случаях". Исключительным случаем, пишет А.В. Безруков, "можно было бы признать наличие необходимости правового регулирования конкретных правоотношений, входящих в предмет совместного ведения, при условии внесения соответствующим законодательным органом субъекта РФ в Государственную Думу проекта соответствующего закона (рамочного) и непринятия его российским парламентом в течение года" <29>. Еще одним исключительным случаем автор называет "наличие острой необходимости правового регулирования конкретных правоотношений, без чего будет создана угроза нарушению прав и свобод человека и гражданина, населению региона или региону в целом" <30>. Однако, по нашему мнению, в отсутствие достаточных правовых оснований разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, а также учитывая возможное конъюнктурное использование факта наличия "острой необходимости правового регулирования", фактически, вероятно, указанный механизм на практике не будет реализован.

<29> Безруков А.В. Конституционная модель разделения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации // Рос. юрид. журнал. 2001. N 3. С. 16.
<30> То же.

Вышеизложенные доводы позволяют считать обоснованной точку зрения многих юристов (М.В. Баглая, И.А. Конюховой, А.В. Безрукова и др.) <31>, состоящую в том, что право на опережающее правовое регулирование занимает важное место в конституционно-правовом статусе субъектов Российской Федерации. Ведь, как точно отметил А.А. Кондрашев, отказом от права "опережения федерального законодателя" принудительно ограничивается и конституционный статус субъекта РФ как государственного образования, наделенного учредительной государственной властью" <32>.

В этой связи неконституционное изъятие у субъектов Российской Федерации полномочий в области опережающего правового регулирования препятствует становлению подлинного российского федерализма, "превращая его в фикцию".

<31> Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. для вузов. 4-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2003. С. 331; Конюхова И.А. Указ. соч. С. 362 - 366; Безруков А.В. Разграничение предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов в условиях федеративных преобразований в России // Гос. власть и мест. самоуправление. 2005. N 9. С. 4.
<32> Кондрашев А.А. Разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами: соврем. проблемы и практика законодат. регулирования // Конституц. и муницип. право. 2005. N 1. С. 35 - 36.