Мудрый Юрист

Проблемы официального опубликования нормативных правовых актов *

<*> Chervyakovsky A.V. The problems of official publication of standard legal acts.

Червяковский Александр Владимирович, доцент кафедры теории и истории права и государства Омской академии МВД России, кандидат юридических наук.

В статье автором анализируются актуальные проблемы официального опубликования нормативных правовых актов: неопубликование актов, публикация без приложений, публикация актов на двух языках и др.

Ключевые слова: официальное опубликование, нормативные правовые акты.

In the article the author analyses the problems of official publication of standard legal acts were touched upon: failure to publish the acts, publication without addenda, publication of acts on two languages and so on.

Key words: official publication, standard legal acts.

Законы и иные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, в соответствии с Конституцией России подлежат официальному опубликованию. Официальное опубликование нормативных правовых актов является необходимым условием вступления их в силу, выступает важнейшим элементом правового информирования граждан и должностных лиц.

На наш взгляд, требуется принятие федерального закона, который бы регламентировал порядок официального опубликования нормативных правовых актов. Чтобы разработать такой законопроект, необходимо проанализировать состояние официального опубликования нормативных правовых актов и предложить соответствующую модель. Такая модель подготовлена В.Б. Исаковым и другими учеными <1>, выступающими в поддержку развития системы электронного официального опубликования нормативных правовых актов. В целом разделяя данную позицию, хотелось бы высказать ряд предложений по развитию системы официального опубликования нормативных правовых актов в России.

<1> Официальное электронное опубликование: история, подходы, перспективы / Под ред. В.Б. Исакова. М., 2012.

Полагаем, прежде всего необходимо четко определиться с тем, что мы понимаем под официальным опубликованием нормативных правовых актов. В юридической науке можно выделить три основных подхода к соотношению понятий "обнародование" и "опубликование". Сторонники первого подхода рассматривают опубликование нормативных правовых актов как составную часть их официального оглашения. Сторонники второго подхода считают, что термины "опубликование" и "обнародование" являются синонимами. По мнению ученых, придерживающихся третьей точки зрения, опубликование и обнародование тесно связаны между собой, но не являются тождественными. В законодательстве России можно встретить подтверждение всем перечисленным выше позициям.

Роль и назначение официального опубликования нормативных правовых актов зависит от тех целей, которые стоят при официальном опубликовании нормативных правовых актов. На наш взгляд, можно выделить следующие цели официального опубликования. Первая - информирование о принятом правовом акте. Официальное опубликование в этом случае - это получение гражданами сведений о принятии и подписании нормативных актов. Вторая - ознакомление заинтересованных лиц с текстом нормативного правового акта. Граждане непосредственно обращаются к аутентичной версии текста принятого нормативного правового акта. Третья цель - исчисление срока вступления в силу правового акта. Параметром, обусловливающим начало действия закона, является его опубликование. Последняя цель, на наш взгляд, нередко превалирует над первыми двумя.

Часть 3 ст. 15 Конституции России говорит только об обязательном опубликовании законов. Иные же нормативные правовые акты публикуются, если они затрагивают права и свободы человека и гражданина. В связи с этим возникает вопрос о том, как определить, какие из нормативных правовых актов затрагивают права и свободы человека и гражданина. Это тем более важно, что гражданину, оспаривающему нормативный правовой акт, суд, в соответствии с ч. 1 ст. 251 ГПК России и разъяснениями, данными Пленумом Верховного Суда Российской Федерации в своем Постановлении от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" <2>, может отказать на основании того, что акт не затрагивает права и свободы гражданина.

<2> Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2008. N 1.

Проблема ограничения прав и свобод граждан путем присвоения нормативным правовым актам ограничительных грифов остается актуальной. Наиболее острой проблемой реализации законодательства об информации о деятельности государственных органов является неудовлетворительное регулирование обращения с информацией, составляющей служебную тайну <3>.

<3> Информационное право: актуал. проблемы теории и практики: Коллектив. монография / Под общ. ред. И.Л. Бачило. М., 2009. С. 468 - 469.

На наш взгляд, при проведении работ по официальному опубликованию правовых актов требуется четко регламентировать условия, при которых нормативный правовой акт не может быть опубликован. В тех случаях, когда он подлежит официальной публикации, правовой акт должен быть доступен через систему официального опубликования нормативных правовых актов. Во многом этому должна способствовать развивающаяся в России система электронного официального опубликования таких актов.

Федеральным законом от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" <4> установлен общий срок вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания России - по истечении десяти дней после дня их официального опубликования. Достаточно часто встречаются случаи, когда в законе или ином нормативном правовом акте указывается конкретная дата. Вполне понятной и объяснимой является практика, когда законодатель отводит более длительный промежуток времени для вступления в силу закона. Но вызывают резонные вопросы и даже опасения, когда правотворческий орган закрепляет в конкретных законах время вступления их в силу до истечения 10 дней, предусмотренных Федеральным законом от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ. Полагаем, что необходимо, чтобы законодатель ограничил по возможности такую практику и применял отступление от установленного срока вступления в силу нормативных правовых актов только в исключительных случаях.

<4> Собрание законодательства РФ. 1994. N 8. Ст. 801.

В Указе Президента России от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" <5> содержатся положения о том, что акты Президента Российской Федерации и акты Правительства Российской Федерации, в т.ч. акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания. Нормативный правовой акт, не требующий процедуры его официального опубликования, также обязателен для исполнения, однако, как отмечают Г.В. Швеков и А.А. Тилле, обязателен только для того, кому он объявлен <6>.

<5> Собрание законодательства РФ. 1996. N 22. Ст. 2663.
<6> Швеков Г.В., Тилле А.А. Вступление в силу нормативных актов. М., 1980. С. 55.

Нормативные правовые акты публикуются в разных источниках официального опубликования. Чтобы гражданин или организация могли знакомиться с текстами правовых актов всех органов государственной власти и местного самоуправления, действующих на конкретной территории, они должны иметь доступ к нескольким источникам официального опубликования. Полагаем, что следует создать единый сводный портал правовой информации, на котором публиковались бы нормативные правовые акты органов исполнительной власти в полном объеме, за исключением актов ограниченного распространения.

При наличии нескольких источников, предназначенных для официального опубликования одних и тех же правовых актов, очень важно законодательно закрепить соотношение между этими источниками. В этом отношении полезен опыт Советского Союза. В ч. 1 ст. 3 Закона СССР от 31 июля 1989 г. N 307-1 "О порядке опубликования и вступления в силу законов СССР и других актов, принятых народными депутатами СССР, Верховным Советом СССР и их органами" <7> закреплялось положение: "Законы СССР, другие акты Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР нормативного характера вступают в силу на всей территории СССР одновременно по истечении десяти дней после их опубликования в "Ведомостях Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР". Те же акты, опубликованные в газете "Известия" ранее опубликования их в "Ведомостях", вступают в силу по истечении десяти дней после опубликования в "Известиях".

<7> Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР. 1989. N 9. Ст. 205.

Требуется переопубликование нормативных правовых актов, принятых до принятия Конституции России. Официальные тексты актов, принятых до 1993 г., оказались в настоящее время недоступными, их можно получить только с использованием справочно-правовых систем.

Не менее важной проблемой остается официальная публикация нормативных правовых актов с внесенными изменениями и дополнениями. Наиболее известным случаем, когда опубликовывался нормативный правовой акт вторично, после внесения поправок, является публикация Конституции России. Такое опубликование Конституции страны регламентировано в ч. 2 ст. 14 Федерального закона от 4 марта 1998 г. N 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" <8>.

<8> Собрание законодательства РФ. 1998. N 10. Ст. 1146.

Правовые акты, регламентирующие порядок подготовки и вступления в силу нормативных правовых актов, рекомендуют правотворческим органам повторно официально публиковать нормативные правовые акты в случае внесения в них большого числа изменений и дополнений. Такие положения содержатся в ст. 39 Рекомендательного законодательного акта "О нормативных правовых актах государств - участников СНГ" (утвержден Постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств от 13 мая 1995 г.) <9>, в п. 9 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов и их государственной регистрации, утвержденных Приказом Министерства юстиции России от 4 мая 2007 г. N 88 <10>. Тем не менее актов, в которые вносились многочисленные поправки, существенно изменявшие содержание текста акта, достаточно много, их повторная официальная публикация не осуществляется. Следует согласиться с предложением Д.Н. Бахраха о возобновлении практики официального переиздания текстов федеральных законов с учетом изменений, внесенных в них на дату переиздания <11>.

<9> Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств: Информ. бюллетень. 1995. N 8. С. 218.
<10> Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации: Приказ Министерства юстиции РФ от 4 мая 2007 г. N 88 // Бюллетень норматив. актов федеральных органов исполнит. власти. 2007. N 23.
<11> Бахрах Д.Н. Действие норм права во времени: теория, законодательство, судеб. практика. М., 2004. С. 70.

Необходимо четко провести соотношение между публикацией нормативного правового акта в источнике официального опубликования и публикацией данного акта в других изданиях, а также размещением в справочных информационных системах. Следует определить требования, которые должны предъявляться к изданиям, в которых публикуются нормативные правовые акты. Возможно, стоит перенять опыт Республики Казахстан, закрепившей в Законе от 24 марта 1998 г. N 213 "О нормативных правовых актах" <12> право официальной публикации нормативных правовых актов за периодическими печатными изданиями, получившими такое право на конкурсной основе.

<12> Ведомости Парламента Республики Казахстан. 1998. N 2/3. Ст. 25.

Встречаются ситуации, когда один и тот же иной нормативный правовой акт публикуется в нескольких ближайших номерах одного и того же издания. Традиционно таким образом в "Российской газете" публикуются законы о бюджете. Возможно, стоит прямо предусмотреть в тексте правового акта, определяющего порядок вступления правовых актов в силу, положение, которое имеется, в частности, в ч. 5 ст. 36 Закона Республики Казахстан от 24 марта 1998 г. N 213 "О нормативных правовых актах": "Если из-за значительного объема нормативного правового акта его текст публикуется в нескольких номерах периодического печатного издания, то днем официального опубликования считается день опубликования заключительной части текста нормативного правового акта".

Практика знает ситуации, когда полный текст нормативного правового акта печатается повторно в разных номерах одного и того же периодического издания. Так, текст Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" был опубликован в "Российской газете" от 8 февраля 2011 г. (N 25) и в "Российской газете. Неделя" от 10 - 16 февраля 2011 г. (N 28). "Российская газета. Неделя" - это не другая газета, не еженедельник и даже не приложение к газете, это та же самая "Российская газета". Об этом говорит, в частности, сохранение нумерации газеты. Стоит отметить, что при опубликовании второй раз нигде не указывается, что закон ранее был официально опубликован, хотя, на наш взгляд, это необходимо было сделать.

В практике официального опубликования нормативных правовых актов распространенными являются случаи, когда публикуется только часть нормативного правового акта, а остальная его часть не публикуется. Одной из причин неопубликования отдельных положений является наличие в статьях акта информации ограниченного распространения. Однако, помимо указанной выше причины, части акта могут быть не опубликованы в силу иных обстоятельств. К примеру, орган, принявший данный нормативный правовой акт, считает нецелесообразным публикацию части нормативного правового акта. В ч. 4 п. 25 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации указывается, что в исключительных случаях приложения к нормативным правовым актам, содержащие таблицы, графики, карты, схемы (носящие вспомогательный или дополнительный характер), по согласованию федерального органа исполнительной власти, иного органа (организации) с Министерством юстиции России могут не публиковаться, но с обязательным указанием в печати, какое приложение не приводится. Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные Постановлением Правительства России от 13 августа 1997 г. N 1009 <13>, таких положений не содержат. На наш взгляд, приведение текста нормативного правового акта в печатных изданиях без приложений возможно только в исключительных случаях.

<13> Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации: Постановление Правительства Российской Федерации от 13 авг. 1997 г. N 1009 // Собрание законодательства РФ. 1997. N 33. Ст. 3895.

Законы и нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности гражданина, если они не опубликованы, не применяются. Однако кто несет ответственность за соблюдение требований, предъявляемых к официальному опубликованию нормативных правовых актов? Как отмечает С.В. Бошно <14>, государство, не исполняющее своих обязанностей по опубликованию своих же нормативных правовых актов, должно привлекаться к юридической ответственности. По мнению ученого, такая ответственность должна возлагаться на тех должностных лиц, в обязанности которых входит передача актов на опубликование. Неосуществление официального опубликования правовых актов в установленный срок следует рассматривать как юридическое бездействие уполномоченных должностных лиц государственных органов.

<14> Бошно С.В. Судебная власть об опубликовании нормативных правовых актов в связи с оценкой их действия и применения // Ваш налоговый адвокат. 2009. N 2. С. 4 - 11.

При разработке и принятии законов и иных правовых актов, регламентирующих процедуру официального опубликования правовых актов, следует учитывать высказанные выше рекомендации, направленные на совершенствование процедуры опубликования правовых актов. Разрешение обозначенных и ряда других проблем официального опубликования нормативных правовых актов будет способствовать не только успешному правовому информированию граждан и должностных лиц, но и эффективной реализации норм права.

В заключение отметим, что мероприятия, проводимые по официальному опубликованию нормативных правовых актов, не будут достигать своей цели без постоянной планомерной деятельности по систематизации действующего российского законодательства.