Мудрый Юрист

Кадровые полномочия губернаторов в сфере судебного управления в России в 1860-х - середине 1880-х гг. (к вопросу о независимости судей)

Щедрина Юлия Владимировна, кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного права Регионального открытого социального института (г. Курск).

В статье анализируется эволюция законодательного оформления кадровых полномочий губернатора в части формирования судейского корпуса в первые десятилетия пореформенного периода. Рассматривается история взаимодействия и противостояния местной административной и судебной властей; показывается роль губернатора в механизме избрания мировых судей. Делается вывод, что отдельные акты, принятые на протяжении 60-х - 80-х гг. XIX в. лишь регламентировали и упорядочивали непростые отношения, сложившиеся между местной администрацией и судьями, фактически не ограничивая независимость последних.

Ключевые слова: судебная реформа, губернатор, мировые судьи, коронные судьи, независимость судей, Сенат, Государственный совет, Министерство юстиции, земства.

Personnel-related powers of governors in the sphere of judicial administration in Russia during 1860 - mid 1880 (on the question of independence of judiciary)

Yu.V. Schedrina

The author of the article analyzes evolution of legal enforcement of personnel-related powers of a governor with regard to creation of a judicial environment during the first dozens of years of the post-reformation period. The author views the history of interaction and opposition of the local administrative and judicial authorities and shows the role of a governor in the process of selecting justices of peace. It is concluded that certain acts adopted durign the 60th - 80th years of XIX century only regulated and arranged difficult relations between the local administration and judges, the latter having almost unlimited power.

Key words: judicial reform, governor, justice of peace, judge, jury, independence of judiciary, the Senate, State Council, Ministry of Justice, district councils.

Одной из важнейших задач Судебной реформы 1864 г. являлось отделение судебной власти от административной, на чем особенно настаивал Александр II <1>. Для реализации поставленной задачи следовало предпринять ряд мер, в том числе ограничить кадровые полномочия губернаторов в отношении судейского корпуса.

<1> См., например: Зарудный С.И. О способах исполнения высочайше утвержденного начала об отделении исполнительной власти от судебной // Материалы по Судебной реформе в России 1864 г. Т. 15. Охранительные законы частного гражданского права и записка о способах исполнения высочайше утвержденного начала об отделении судебной власти от исполнительной. Б/м. Б/г. С. 1.

Вообще попытки отделить суд от администрации активно предпринимались начиная с XVIII в. С реформ Петра I, в результате которых и была учреждена должность губернатора, и вплоть до принятия судебных уставов степень влияния высшего должностного лица губернии на судебную власть существенно изменилась. Еще при реформах Екатерины II с губернаторов были сняты судебные полномочия, однако им была оставлена функция надзора за судами с возможностью влияния на формирование их кадров. Учреждение в 1802 г. министерства юстиции привело к падению роли губернатора в назначении судей, а Общий наказ гражданским губернаторам (1837) <2> (далее - Общий наказ) сконцентрировал еще больше власти в министерствах. После 1837 г. кадровые полномочия губернатора носили исключительно контрольный характер и сводились к даче заключений по поводу кандидатов на должности заседателей и асессоров палаты Уголовной и Гражданской, а также заседателей совестных судов (§ 22 Общего наказа), он осуществлял контроль за правильностью выборов сельских заседателей в совестные, уездные и земские суды (§ 20) и т.д. В случае если губернатор считал невозможным утвердить кого-либо из выбранных дворянством кандидатов, он сообщал об этом дворянскому собранию. Если собрание не поддерживало мнение губернатора, он сообщал об этом в министерство внутренних дел, и до получения особого разрешения избранный не допускался к должности (§ 18). За губернатором сохранялись надзорные полномочия: в обязанности главы губернии был вменен высший надзор за скорым отправлением правосудия (§ 1 Общего наказа) и наблюдение за безостановочным и правильным исполнением дел в низших судах (§ 8). Таким образом, следует согласиться с Р. Уортманом, отмечающим, что после указанных реформ полномочия губернатора сводились к надзору и в меньшей степени охватывали действительное управление, а ответственность за кадровые назначения все больше сосредоточивалась в министерствах <3>.

<2> Высочайше утвержденный Общий наказ гражданским губернаторам от 3 июня 1837 г. // Полное собрание законов Российской империи (далее - ПСЗ РИ). Собрание II. Т. XII. N 10303.
<3> См.: Уортман Р. Властители и судии. Развитие правового сознания в императорской России. М., 2004. С. 107.

Общий наказ особо оговаривал, что губернаторы, будучи только исполнителями и "оберегателями" законов, не имеют права изменять судебные приговоры, быть судьями или наказывать без суда (§ 2). Однако на практике ситуация была иной. Широкий резонанс получил случай, когда генерал-губернатор Санкт-Петербурга А.А. Суворов приказал арестовать всех членов коммерческого суда. Противозаконное решение было отменено; при расследовании обстоятельств дела генерал-губернатор оправдывался тем, что "бумагу об арестовании членов суда он подписал не читая" <4>.

<4> См.: Колмаков Н.М. Воспоминания // Русская старина. 1886. N 12. С. 530.

По наблюдениям А.Ф. Кони, "суды общие находились в сильной зависимости от административной власти, вмешательство которой в приговоры и решения не сопровождалось ни служебной, ни нравственной ответственностью и приучало общество не питать уважения к незыблемости закона и утешать себя уверенностью, что "на милость суда нет". Под предлогом стремления к торжеству более чем сомнительной справедливости, не стесняющейся пустыми формальностями, простыми распоряжениями "начальства", уничтожались или совершенно изменялись долговые обязательства, отменялись судебные решения, назначались следствия по делам, не заключающим в себе признаков преступления, а иногда налагалась печать молчания и умышленного забвения о мрачных и преступных делах, о которых предоставлялось вопиять к небу, но не к земному правосудию" <5>. Вероятно, А.Ф. Кони, как апологет Судебной реформы 1864 г., несколько сгущает краски, но общая тенденция зависимости судей от действий губернаторов им показана верно.

<5> См.: Кони А.Ф. Отцы и дети судебной реформы: к пятидесятилетию судебных уставов. М.: Изд. т-ва И.Д. Сытина, 1914. С. II.

27 октября 1859 г. граф Д.Н. Блудов представил императору проект положения о судоустройстве <6>. В объяснительной записке к проекту указывалось на необходимость ликвидации надзора губернатора над судами ("доколе губернатору будет предоставлено право утверждать судебные решения, ему нельзя отказать и в праве обращать внимание на действия тех, которыми сии решения постановляются" <7>), а также лишения губернатора права назначать членов суда <8>.

<6> Проект положения о судоустройстве // Материалы по судебной реформе в России 1864 г. Т. 4: Проекты Правил о производстве дел в мировых судах, Постановлений о присяжных стряпчих и положения о судоустройстве с объяснительными к ним записками. Б/м. Б/г.
<7> Общая объяснительная записка по Проекту положения о судоустройстве // Материалы по судебной реформе в России 1864 г. Т. 4. Проекты Правил о производстве дел в мировых судах, Постановления о присяжных стряпчих и положения о судоустройстве с объяснительными к ним записками. Б/м. Б/г. С. 60.
<8> Там же. С. 62.

Фактическое отстранение Д.Н. Блудова от работы над проектами <9> не означало отказа от идеи ограничения кадровых полномочий губернаторов: она получила дальнейшее развитие в таких актах, как Основные положения преобразования судебной части в России (1862 г.) (далее - Основные положения <10>), Учреждение судебных мест <11> (1863 г.) и одном из четырех итоговых документов Судебной реформы - Учреждение судебных установлений (1864 г.) <12> (далее - УСУ).

<9> Подробнее см.: Коротких М.Г. Самодержавие и Судебная реформа 1864 г. в России. Воронеж, 1989. С. 92 - 93.
<10> Высочайше утвержденные Основные положения преобразования судебной части в России от 29 сентября 1862 г. // ПСЗ РИ. Собрание II. N 38761.
<11> Учреждение судебных мест: Проект. СПб., б.г.
<12> Высочайше утвержденное Учреждение судебных установлений от 20 ноября 1864 г. // ПСЗ РИ. Собр. 2-е. Т. XXXIX. N 41475.

Основные положения полностью отстраняли губернатора от участия в процедуре наделения полномочиями коронных судей и сохраняли в урезанном виде контрольную функцию в ходе выборов судей мировых. В частности, губернатору представлялись для проверки списки всех лиц, могущих занимать эту должность, с целью обеспечения "правильности выбора мировых судей" <13>.

<13> См.: Журнал Общего собрания Государственного совета от 4 сентября 1862 г. // Журналы Общего собрания Государственного совета о преобразовании судебной части в России. Б/м. Б/г. С. 3.

Эта норма Основных положений получила свое развитие в Учреждении судебных мест. В ст. 4 приложения к ст. 17 закреплялась обязанность губернатора сообщать земскому собранию о лицах, внесенных в список ошибочно, в нарушение требований, предъявляемых к кандидатам на должность мировых судей.

Однако Учреждение судебных мест не предусматривало, как следует поступать в том случае, если земское собрание изберет лиц, кандидатуры которых были отклонены губернатором. На сложившуюся неопределенность было указано при окончательном рассмотрении судебных уставов в Общем собрании Государственного совета 2 октября 1864 г. Стремясь ликвидировать пробел в законодательстве, Государственный совет постановил дополнить норму требованием, чтобы с представлением кандидатур мировых судей на утверждение в Сенат последний был оповещен о несогласии губернатора с той или иной кандидатурой <14>.

<14> Журнал заседаний Общего собрания Государственного совета от 2 октября 1864 г. // Материалы по Судебной реформе в России 1864 г. Т. 69. Журналы общего собрания Государственного совета 1864 и 1865 гг. о преобразовании судебной части в России. С. 5.

Итак, по судебным уставам 1864 г. губернатор окончательно утратил кадровые полномочия в сфере судебного управления. Коронных судей назначал император по представлению министра юстиции, причем кандидатов на должности члена окружного суда или судебной палаты выдвигало общее собрание окружного суда или судебной палаты соответственно при обязательном участии прокурора. Министр юстиции представлял императору как кандидатов, предложенных коронными судами, так и собственных. Мировых судей избирали земские собрания при последующем утверждении кандидатур Сенатом. При этом ст. 30 УСУ оставила за губернатором право сообщать земским собраниям о лицах, не соответствующих условиям, предъявляемым к кандидатам в мировые судьи, но внесенных в списки для избрания. В случае если земское собрание избирало лиц "в противность замечаниям губернатора", то при предоставлении кандидатур в Сенат оно должно обосновать причины этого (ст. 37 УСУ).

Отдельные губернаторы подходили к процедуре проверки списков формально; другие тщательно изучали биографии кандидатов, используя возможности иных органов государственной власти. Санкт-Петербургский губернатор пользовался услугами Третьего отделения собственной его императорского величества канцелярии, сотрудники которого собирали информацию не только о политической благонадежности кандидата, но и о его деловых и нравственных качествах <15>; проверяли даже действительность имущественного ценза. Так, в 1869 г. санкт-петербургскому губернатору было доложено: "Есть сведения, что отставной поручик Пильман в мае 1866 г. был в такой крайней бедности, что ходил по Гостиному двору и собирал милостыню. Если в списки вкралась ошибка и показанный в них же отставной поручик Польман тождественен с упомянутым же отставным поручиком Пильманом, то нельзя не обратить внимания на то, каким образом теперь, в 1869 г., он значится в списках владельцев кирпичного завода в 16590 руб." <16>.

<15> См., например: Государственный архив Российской Федерации (далее - ГА РФ). Ф. 109. Оп. 3а. Д. 225. Л. 1-17 об.
<16> ГА РФ. Ф. 109. Оп. 3а. Д. 237. Л. 2 об.

Итогом такого кропотливого сбора информации являлось то, что губернаторы признавали не соответствующим предъявляемым УСУ требованиям значительное число кандидатов. Так, в Псковской губернии из 451 человека губернатор отклонил 70 кандидатур <17>.

<17> Российский государственный исторический архив (далее - РГИА). Ф. 1405. Оп. 539. Д. 36. Л. 9.

Исследователи признают маловероятным, что на практике земское собрание могло не согласиться с замечаниями губернатора <18>. Но в условиях кадрового дефицита земские собрания (городские думы) были вынуждены избирать лиц, против кандидатур которых высказался глава губернии. Сенат, однако, предпочитал не утверждать таких судей <19>.

<18> См., например: Тетюхин И.Н. Становление и развитие мировой юстиции в Тамбовской губернии (вторая половина XIX - начало XX в.): историко-правовое исследование: Дис. ... канд. юрид. наук. Тамбов, 2008. С. 90.
<19> См., например: ГА РФ. Ф. 109. Оп. 3а. Д. 225. Л. 10; ГА РФ. Ф. 109. Оп. 3а. Д. 224. Л. 1; и т.д.

Ограничение полномочий губернаторов в сфере судебного управления, в том числе и кадровых, не могло не вызвать недовольство высших должностных лиц губернии. Стремясь вернуть утраченные прерогативы, отдельные губернаторы пытались даже навязать свои кандидатуры как следователей, так и чинов коронных судов, однако их попытки наталкивались на жесткое сопротивление прокурорских и судейских работников <20>.

<20> См., например: Громницкий М. Из прошлого // Русская мысль. 1899. N 9. С. 225 - 226 (С. 210 - 251).

Желание губернаторов поставить под свой контроль местных судей доходило порой до абсурда. Так, екатеринославский губернатор В.Д. Дунин-Барковский приказал полиции ставить его в известность о днях и месте собрания губернских юристов, рассматривая его как тайное общество. Между тем, на этих собраниях, как и на многих других по России, изучались исключительно вопросы уголовного судопроизводства <21>.

<21> ГА РФ. Ф. 109. Оп. 3а. Д. 209. Л. 1 - 1 об.

В целом же следует признать, что конфликтное или мирное сосуществование губернаторов и судебной власти во многом зависело от личности начальника губернии. Положительные отзывы о работе судов губернии поступали от ярославского, новгородского, курского губернаторов, хотя последний и отмечал некоторые "неудобства" во взаимоотношениях судебной и административной властей, вызванные, в частности, принадлежностью "деятелей по расследованию преступлений - судебных следователей и чинов полиции - к двум различным ведомствам" <22>. В "тесном и разумном сотрудничестве" губернатора, земства и судей происходило становление мирового института в Пермской губернии <23> и т.д.

<22> РГИА. Ф. 1405. Оп. 539. Д. 36. Л. 34 об.
<23> Попп И.А. Губернаторы и мировые судьи Пермской губернии в 1870 - 1880-х годах в ситуации взаимопонимания и конфликта // Вестник Челябинского государственного университета. 2009. N 37 (175). История. Вып. 36. С. 74.

В отечественной литературе основной виновницей возникшей напряженности в отношениях между местной административной и судебной властями называлась преимущественно первая, не желающая "признавать новые реалии жизни" <24>, соглашаться "с идеей независимости судебной власти" <25>. Комплексный анализ архивных и печатных источников позволяет сделать вывод об односторонности подобных выводов.

<24> См.: Горская Н.И., Козлов О.В. Административная и судебная власть в России второй половины XIX в.: история противостояния // История государства и права. 2009. N 13.
<25> См.: Попова А.Д. Правда и милость да царствуют в судах (из истории реализации Судебной реформы 1864 г.). Рязань, 2005. С. 129.

Либерализация общественных отношений, широкое обсуждение в прессе основных положений судебной реформы на стадии их разработки, провозглашение на законодательном уровне принципа независимости судей - эти и ряд других факторов вызвали зарождение в судейской среде пренебрежительного отношения к местной административной власти, начиная от полиции и заканчивая губернаторами <26>. Судьи дистанцировались от губернаторов, отказываясь выполнять их требования, даже предъявляемые в рамках установленных законом полномочий. Симптоматично в этом плане поведение судьи Курского окружного суда Е. Харламова, о котором писалось, что он, "имея строптивый характер и превратное понятие о своем значении, нередко неприличными своими выходками выказывает к высшим в губернии властям неуважение, считая себя как бы выше всякого подчинения" <27>.

<26> См., например: ГА РФ. Ф. 109. Оп. 3а. Д. 237. Л. 2 - 2 об.; РГИА. Ф. 1282. Оп. 3. Д. 885. Л. 12 - 14; и т.д.
<27> ГА РФ. Ф. 109. Оп. 3а. Д. 232. Л. 6 - 6 об.

Противостояние администрации и судей в условиях нарастающей угрозы терроризма в России не могло не вызвать озабоченности правительства. Вопросы взаимоотношения двух властей становятся предметом обсуждения целого ряда Особых совещаний, происходивших в 1875 - 1878 гг. Однако Особые совещания не имели никаких практических результатов в части усиления кадровых полномочий губернаторов в отношении судей. Этому в немалой степени способствовала позиция министерства юстиции, которое неизменно выступало против усиления власти губернаторов в сфере судебного управления. Так, К.И. Пален, говоря о необходимости сохранения независимого суда, многократно подчеркивал, что "власть судебная не может быть поставлена в зависимость от власти административной ни по предмету рассмотрения вверенных ей дел, ни по форме сношения с властью административною" <28>. В конфликте местной административной и судебной властей министерство юстиции отстаивало права своего ведомства. Тот же К.И. Пален, узнав, что курский вице-губернатор, коллежский советник Грашинский "крайне неуважительно" отзывался в среде губернского общества о деятелях новых судебных учреждений, "желая выразить этим свои неприязненные воззрения на судебное дело нового порядка" <29>, 9 ноября 1868 г. направил А.Е. Тимашеву, министру внутренних дел, довольно резкое письмо, в котором отмечал: "При господствующем ныне общем ожидании правильного проявления властей подобные... неуместные выходки Курского вице-губернатора против судебных деятелей неблагоприятно повлияют и на значение занимаемой им столь почетной в губернской иерархии должности и затруднят соответственное достоинству его отправление связанных с нею обязанностей" <30>.

<28> РГИА. Ф. 1405. Оп. 76. Д. 7185. Л. 51 об.
<29> РГИА. Ф. 1405. Оп. 534. Д. 819. Л. 1.
<30> Там же. Л. 1 об.

И тем не менее министерство юстиции все же было вынуждено пойти на ряд уступок.

Так, еще в июне 1866 г. министр внутренних дел П.А. Валуев, начальник Третьего отделения собственной его императорского величества Канцелярии П.А. Шувалов и министр государственных имуществ А.А. Зеленой составили записку, в которой ставили вопрос о взаимоотношении судов и губернаторов.

"Недостаточное значение власти губернаторов, - говорилось в записке, - давно уже обратило на себя внимание высшего правительства: тем не менее среди совершившихся реформ по другим отраслям государственного управления и законодательства вопрос о местных учреждениях и об усилении губернаторской власти отодвинут был на второй план, несмотря на то что правильно устроенная администрация в губерниях составляет важнейшее условие для охранения порядка и общественной тишины" <31>.

<31> Цит. по: Валуев П.А. Дневник министра внутренних дел: В 2-х т. М., 1961. Т. II. С. 468.

В целях надзора за административными, а также сословными учреждениями авторы записки предлагали предоставить право губернаторам "производить во всякое время общую и внезапную ревизию" в этих учреждениях; в записке проектировалось также предоставление губернаторам права "требовать в свое присутствие для личных объяснений должностных лиц всех ведомств, не исключая и судебного" <32>.

<32> См.: Там же.

Министр юстиции Д.Н. Замятнин, которому Александр II направил записку, отозвался о ней крайне отрицательно. "Расширение прав губернаторов до подобных пределов, - писал министр, - и сосредоточение в лице их одной высшей власти над всеми разнообразными отраслями местного управления поставило бы нынешних губернаторов в положение, близко подходящее к тому, в котором находились некогда при царях наместники и воеводы" <33>.

<33> См.: Там же.

Несмотря на возражения Д.Н. Замятнина и министра финансов М.Х. Рейтерна, Комитет министров записку одобрил, правда, внеся целый ряд поправок; положение Комитета министров "О пространстве и пределах власти губернаторов" (далее - Положение от 22 июля 1866 г.) было утверждено Александром II 22 июля 1866 г. <34>.

<34> Высочайше утвержденное Положение Комитета министров от 22 июля 1866 г., распубликованное 28 октября "О пространстве и пределах власти губернаторов" // ПСЗ РИ. Собр. II. Т. XLI. N 43501.

Для нашего исследования представляет интерес норма п. VIII Положения от 22 июля 1866 г., гласящая: "Подтвердить всем присутственным местам и должностным лицам, чтобы установленный законами порядок письменных сношений с губернаторами соблюдали во всей точности, разъяснив при этом, что все служащие в губерниях лица, даже не подчиненные в служебном отношении Губернатору, несмотря на сравнительное их по классу должности или чину старшинство, ни на особый характер служебной деятельности, иногда совершенно независимый от влияния административной власти, в случае их вызова или приглашения Губернатором, обязаны непременно подчиниться его законным требованиям и оказывать ему должное уважение..." О распространении данного положения на судей заявил Д.Н. Замятнин, подписавший 31 октября 1866 г. циркуляр, предписывающий всем чинам судебного ведомства являться к губернатору по вызову <35>.

<35> См.: Попова А.Д. Указ. соч. С. 129.

Оценки значения актов 1866 г. для дальнейшего развития принципа независимости судей разнятся. В советской и постсоветской историографии они рассматриваются как удачная попытка правительства подчинить судебную власть административной. Например, И.И. Дунаев, анализируя влияние Положения от 22 июля 1866 г. на мировой институт, вслед за Ю.Г. Галаем <36> пишет: "фактически речь шла об установлении контроля губернаторской власти над мировым судом" <37>. А.Д. Попова более осторожна в своих выводах. Полагая, что "простое существование" этих актов "наносило серьезный урон независимости судебной власти", она тем не менее признает, что "трудно... определить, насколько часто использовался этот циркуляр (31 октября 1866 г. - Ю.Щ.) реально, так как факт вызова чиновника к губернатору нигде не регистрировался" <38>.

<36> Галай Ю.Г. Суд и административно-полицейские органы в пореформенной России (1864 - 1879 годы): Монография. Н. Новогород, 1999.
<37> Дунаев И.И. Институт мировых судей Нижегородской губернии во второй половине XIX - начале XX века (по материалам Нижегородской губернии): Дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2003. С. 46 - 47.
<38> Попова А.Д. Указ. соч. С. 130.

Иную точку зрения высказывают современники исследуемых событий. Неизвестный автор записки "О необходимости образования особой верховной комиссии для разбора политических дел из представителей министерства внутренних дел и министерства юстиции" считал, что идея подчинения судебной власти административной в Положении от 22 июля 1866 г. "не получила надлежащего применения... главным образом потому, что законоположение от 20 ноября 1864 г., обособившее судебные учреждения и создавшее несменяемость суда, сообщившую полную независимость и всем судебным органам, поставило самостоятельность их не только превыше и в ущерб деятельности других учреждений, но и вне всякого влияния на них даже высших правительственных лиц" <39>. Пензенский губернатор Н.Д. Селивестров с горечью отмечал, что права, данные губернатору Положением от 22 июля 1866 г., "не усилили значения губернатора именно потому, что не послужили к объединению административной власти в губернии" <40>.

<39> ГА РФ. Ф. 109. Оп. 3а. Д. 155а. Л. 4.
<40> ГА РФ. Ф. 109. Оп. 3а. Д. 146. Л. 3 об.

Анализ архивных материалов, а также фактов, приведенных исследователями <41>, позволяет сделать вывод, что именно последняя точка зрения наиболее верно отражает специфику взаимоотношений губернаторов и судебной власти после 1866 г. По сути, указанные акты лишь регламентировали определенные субординационные отношения между губернаторами и судьями, не имея реального значения для влияния административной власти на деятельность служителей Фемиды. На наш взгляд, речь следует вести только об идеологическом значении указанных актов: их основные положения воспринимались судьями как посягательство на судейскую независимость, провозглашенную уставами 1864 г.

<41> См., например: Попова А.Д. Указ. соч. С. 130 - 132; Попп И.А. Указ. соч. С. 75 - 76; и т.д.

Вторая попытка расширить кадровые полномочия губернатора в сфере судебного управления была предпринята в 1879 г. Одесский генерал-губернатор Э.И. Тотлебен выступил с предложением, чтобы мировые судьи назначались на должности губернаторами или градоначальниками. И хотя Комитет министров предложение Э.И. Тотлебена не утвердил <42>, вопрос об усилении влияния губернаторов на формирование мирового судейского корпуса нашел свое отражение в положении Комитета министров от 26 сентября 1879 г. <43> (далее - Положение от 26 сентября 1879 г.).

<42> См.: Галай Ю.Г. Российская администрация и суд во второй половине XIX в. (1866 - 1879 гг.): Дис. ... канд. ист. наук. Минск, 1979. С. 72.
<43> Высочайше утвержденное Положение Комитета министров от 26 сентября 1879 г., распубликованное 23 октября "О распространении действия Высочайше утвержденного 19 августа 1879 г. Положения Комитета министров о замещении должностей по земским и городским учреждениям и на замещение всех вообще должностей по мировым судебным установлениям, исключая лишь самих мировых судей" // ПСЗ РИ. Собр. II. Т. LIV. N 60045.

Отметим, что проблема качественного состава мировых судей давно вызывала обеспокоенность правительства. Низкий образовательный ценз, который мог заменяться цензом служебным; отсутствие достаточного числа кандидатов, соответствующих предъявляемым требованиям; избрание в мировые судьи не по деловым качествам, а в силу приверженности той или иной "партии" в земстве; краткий срок полномочий судей - на практике эти обстоятельства приводили к формированию низкоквалифицированного судейского корпуса <44>. Для улучшения ситуации министерство юстиции предлагало ряд мер, в частности повышение имущественного ценза, увеличение срока полномочий судей и т.д. Непринятие соответствующих законов заставило правительство искать иные пути улучшения кадрового состава мировых судей. Кроме того, учитывая сложную политическую обстановку, министерство юстиции признавало необходимость "преградить доступ в среду мировой юстиции лицам политически и нравственно неблагонадежным" <45>. Именно эти обстоятельства и вызвали принятие Положения от 26 сентября 1879 г.

<44> См., например: РГИА. Ф. 1287. Оп. 27. Д. 863. Л. 5 об.
<45> РГИА. Ф. 1405. Оп. 77. Д. 5966. Ч. 1. Л. 4 об.

В виде "временной меры" Положение от 26 сентября 1879 г. предписывало земским и городским учреждениям одновременно с передачей списков избранных участковых и почетных мировых судей в Сенат представлять таковые местному губернатору или градоначальнику. Последним вменялось в обязанность выслать Сенату свои замечания относительно нравственных качеств и благонадежности лиц, избранных на должности мировых судей. Сенат же при рассмотрении представленных ему кандидатур должен был "входить в ближайшую оценку и поверку" предоставленных ему местным губернским начальством отзывов, принимая во внимание заключение по этому вопросу министерства юстиции.

14 августа 1881 г. было принято Положение о мерах к охранению государственного порядка <46> (далее - Положение от 14 августа 1881 г.), частично расширяющее полномочия губернатора (градоначальника) в судебной сфере на период действия чрезвычайного режима - "исключительного положения".

<46> Высочайше учрежденное Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия от 14 августа 1881 г. // ПСЗ РИ. Собр. III. Т. I. N 350.

Положение от 14 августа 1881 г. устанавливало два чрезвычайных режима: усиленная охрана и чрезвычайная охрана, причем степень вмешательства губернатора (градоначальника) в вопросы формирования судейского корпуса разнилась. Так, п. "е" ст. 27 предоставлял губернаторам право "устранять от должности на время объявленного положения чрезвычайной охраны чиновников всех ведомств, а также лиц, служащих по выборам в сословных, городских и земских учреждениях", за исключением лиц, занимающих должности первых трех классов. В то же время согласно ст. 20 Положения от 14 августа 1881 г. в местностях, находящихся на положении усиленной охраны, губернатор или градоначальник обладали правом требовать "немедленного удаления от должности" всех лиц, замещающих таковую "по земским, городским и судебно-мировым установлениям", кроме "мировых судей и лиц, служащих в земских и городских общественных учреждениях по выборам".

В связи с принятием Положения от 14 августа 1881 г., Указом от 4 сентября 1881 г. <47> были отменены отдельные нормы Положения от 26 сентября 1879 г., однако требование для губернаторов представлять в Сенат сведения о мировых судьях сохранилось. В 1906 г. министр юстиции И.Г. Щегловитов в комментарии к проекту Закона о местном суде, требуя отмены данной нормы, писал: "...вопрос о нравственных качествах и благонадежности избранного лица... должен разрешаться самими избирателями, которые уже самим фактом избрания данного лица удостоверяют наличность полного доверия к нему... Суждению же Правительствующего сената должен подлежать исключительно вопрос о соответствии избранного кандидата условиям, установленным в законе, для занятия должности мирового судьи" <48>.

<47> Именной, данный Сенату 4 сентября 1881 г. "Об отмене действия некоторых узаконений, изданных к охранению государственного порядка и общественного спокойствия" // ПСЗ РИ. Собр. III. Т. I. N 383.
<48> ГА РФ. Ф. 1838. Оп. 1. Д. 3136. Л. 16 - 17.

Оценить акты конца 70 - начала 80-х г. XIX в. однозначно нельзя. Принятие чрезвычайного законодательства обусловливалось сложной внутриполитической ситуацией и представлялось насущно необходимым, особенно после событий 1 марта 1881 г. Несмотря на то что нормы Положения от 14 августа 1881 г. ставили судей в прямую зависимость от губернаторов или градоначальников, эта норма действовала только в период "исключительного положения" и только в местностях, объявленных на положении чрезвычайной охраны, что представляется совершенно логичным для чрезвычайного законодательства. Положение же от 26 сентября 1879 г. распространяло свое действие только на мировых судей, что обусловливалось спецификой мирового института (рассматривавшего как "суд местный") и неудовлетворительным составом мирового судейского корпуса. Нормы Положения от 26 сентября 1879 г. не подлежали применению в отношении судей коронных, поэтому нельзя говорить о полной подчиненности судей вообще местной административной власти. При этом, как уже отмечалось выше, отдельные губернаторы и до принятия Положения собирали сведения о кандидатах в мировые судьи; в 1879 г. это было вменено в обязанность начальникам губернии повсеместно.

Подведем итог. Начиная с XVIII в. в России идет процесс ограничения полномочий губернатора в сфере судебного управления, в том числе и кадровых. В ходе разработки судебных уставов 1864 г. законодатель, желая создать действенную систему гарантий независимости судей, провозглашает идею отделения суда от администрации и практически лишает губернаторов "легальной возможности" "оказывать управленческое воздействие на суды" <49>. Губернаторы утрачивают кадровые полномочия в отношении коронных судей, сохраняя в урезанном виде таковые в части формирования корпуса мировых судей. Стремление губернаторов вернуть утраченные прерогативы наталкивается на сопротивление как самих служителей Фемиды, так и министерства юстиции. Отдельные акты, принятые на протяжении 60-х - 80-х гг. XIX в., лишь регламентируют и упорядочивают непростые отношения, сложившиеся у местной администрации с судьями, фактически не ограничивая независимости последних.

<49> Захаров В.В. Место суда в системе органов государственной власти Российской империи в 1864 - 1917 гг.: соотношение традиций и новаций // Ценности и нормы правовой культуры в России: Сборник научных статей III Международного круглого стола, посвященного дню рождения И.А. Ильина, русского философа и юриста, и 20-летию юридического факультета ЮЗГУ. Курск, 2012. С. 215.

Библиографический список

  1. Валуев П.А. Дневник министра внутренних дел: В 2 т. М.: Изд-во Академии наук СССР, 1961. Т. II.
  2. Высочайше утвержденное Положение Комитета министров от 22 июля 1866 г., распубликованное 28 октября "О пространстве и пределах власти губернаторов" // ПСЗ РИ. Собр. II. Т. XLI. N 43501.
  3. Высочайше утвержденное положение Комитета министров от 26 сентября 1879 г., распубликованное 23 октября "О распространении действия Высочайше утвержденного 19 августа 1879 года Положения Комитета министров о замещении должностей по земским и городским учреждениям и на замещение всех вообще должностей по мировым судебным установлениям, исключая лишь самих мировых судей" // ПСЗ РИ. Собр. II. Т. LIV. N 60045.
  4. Высочайше утвержденное Учреждение судебных установлений от 20 ноября 1864 г. // ПСЗ РИ. Собр. 2-е. Т. XXXIX. N 41475.
  5. Высочайше утвержденные Основные положения преобразования судебной части в России от 29 сентября 1862 г. // ПСЗ РИ. Собр. II. N 38761.
  6. Высочайше утвержденный Общий наказ гражданским губернаторам от 3 июня 1837 г. // Полное собрание законов Российской империи (далее - ПСЗ РИ). Собр. II. Т. XII. N 10303.
  7. Высочайше учрежденное Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия от 14 августа 1881 г. // ПСЗ РИ. Собр. III. Т. I. N 350.
  8. Галай Ю.Г. Российская администрация и суд во второй половине XIX в. (1866 - 1879 гг.): Дис. ... канд. ист. наук. Минск, 1979. 207 с.
  9. Горская Н.И., Козлов О.В. Административная и судебная власть в России второй половины XIX в.: история противостояния // История государства и права. 2009. N 13. С. 23 - 27.
  10. Громницкий М. Из прошлого // Русская мысль. 1899. N 9.
  11. Дунаев И.И. Институт мировых судей Нижегородской губернии во второй половине XIX - начале XX века (по материалам Нижегородской губернии): Дис. ... канд. юр. наук. Нижний Новгород, 2003.
  12. Журнал заседаний Общего собрания Государственного совета от 2 октября 1864 г. // Материалы по Судебной реформе в России 1864 г. Т. 69: Журналы Общего собрания Государственного совета 1864 и 1865 гг. о преобразовании судебной части в России.
  13. Журнал Общего собрания Государственного совета от 4 сентября 1862 г. // Журналы Общего собрания Государственного совета о преобразовании судебной части в России. Б/м. Б/г.
  14. Зарудный С.И. О способах исполнения высочайше утвержденного начала об отделении исполнительной власти от судебной // Материалы по Судебной реформе в России 1864 г. Т. 15: Охранительные законы частного гражданского права и записка о способах исполнения высочайше утвержденного начала об отделении судебной власти от исполнительной. Б/м. Б/г.
  15. Захаров В.В. Место суда в системе органов государственной власти Российской империи в 1864 - 1917 гг.: соотношение традиций и новаций // Ценности и нормы правовой культуры в России: Сборник научных статей III Международного круглого стола, посвященного дню рождения И.А. Ильина, русского философа и юриста, и 20-летию юридического факультета ЮЗГУ. Курск: Изд-во Юго-западного государственного университета, 2012.
  16. Именной, данный Сенату 4 сентября 1881 г. "Об отмене действия некоторых узаконений, изданных к охранению государственного порядка и общественного спокойствия" // ПСЗ РИ. Собр. III. Т. I. N 383.
  17. Колмаков Н.М. Воспоминания // Русская старина. 1886. N 12.
  18. Кони А.Ф. Отцы и дети судебной реформы: к пятидесятилетию судебных уставов. М.: Изд. т-ва И.Д. Сытина, 1914.
  19. Коротких М.Г. Самодержавие и Судебная реформа 1864 г. в России. Воронеж: Изд-во Воронежского университета, 1989.
  20. Общая объяснительная записка по Проекту положения о судоустройстве // Материалы по Судебной реформе в России 1864 г. Т. 4: Проекты Правил о производстве дел в мировых судах, Постановления о присяжных стряпчих и положения о судоустройстве с объяснительными к ним записками. Б/м, б/г.
  21. Попова А.Д. "Правда и милость да царствуют в судах" (из истории реализации Судебной реформы 1864 г.). Рязань: Изд-во "Поверенный", 2005.
  22. Попп И.А. Губернаторы и мировые судьи Пермской губернии в 1870 - 1880-х годах в ситуации взаимопонимания и конфликта // Вестник Челябинского государственного университета. 2009. N 37 (175). История. Вып. 36.
  23. Проект положения о судоустройстве // Материалы по судебной реформе в России 1864 г. Т. 4: Проекты Правил о производстве дел в мировых судах, Постановлений о присяжных стряпчих и положения о судоустройстве с объяснительными к ним записками. Б/м, б/г.
  24. Российский государственный исторический архив. Ф. 1282. Оп. 3. Д. 885.
  25. Российский государственный исторический архив. Ф. 1287. Оп. 27. Д. 863.
  26. Российский государственный исторический архив. Ф. 1405. Оп. 76. Д. 7185.
  27. Российский государственный исторический архив. Ф. 1405. Оп. 77. Д. 5966. Ч. 1.
  28. Российский государственный исторический архив. Ф. 1405. Оп. 534. Д. 819.
  29. Российский государственный исторический архив. Ф. 1405. Оп. 539. Д. 36.
  30. Тетюхин И.Н. Становление и развитие мировой юстиции в Тамбовской губернии (вторая половина XIX - начало XX вв.): историко-правовое исследование: Дис. ... канд. юрид. наук. Тамбов, 2008.
  31. Уортман Р. Властители и судии. Развитие правового сознания в императорской России. М.: Новое литературное обозрение, 2004.
  32. Учреждение судебных мест: Проект. СПб., б/г.

References (transliteration)

  1. Valuev P.A. Dnevnik ministra vnutrennikh del: V 2 t. M.: Izd-vo Akademii nauk SSSR, 1961. T. II.
  2. Vysochayshe utverzhdennoe polozhenie Komiteta Ministrov ot 22 iyulya 1866 g., raspublikovannoe 28 oktyabrya "O prostranstve i predelakh vlasti gubernatorov" // PSZ RI. Sobr. II. T. XLI. N 43501.
  3. Vysochayshe utverzhdennoe polozhenie Komiteta ministrov ot 26 sentyabrya 1879 g., raspublikovannoe 23 oktyabrya "O rasprostranenii deystviya Vysochayshe utverzhdennogo 19 avgusta 1879 goda Polozheniya Komiteta ministrov, o zameshchenii dolzhnostey po zemskim i gorodskim uchrezhdeniyam i na zameshchenie vsekh voobshche dolzhnostey po mirovym sudebnym ustanovleniyam, isklyuchaya lish' samikh mirovykh sudey" // PSZ RI. Sobr. II. T. LIV. N 60045.
  4. Vysochayshe utverzhdennoe Uchrezhdenie sudebnykh ustanovleniy ot 20 noyabrya 1864 g. // PSZ RI. Sobr. 2-e. T. XXXIX. N 41475.
  5. Vysochayshe utverzhdennye Osnovnye polozheniya preobrazovaniya sudebnoy chasti v Rossii ot 29 sentyabrya 1862 g. // PSZ RI. Sobr. II. N 38761.
  6. Vysochayshe utverzhdennyy Obshchiy nakaz grazhdanskim gubernatoram ot 3 iyunya 1837 g. // Polnoe sobranie zakonov Rossiyskoy imperii (dalee - PSZ RI). Sobr. II. T. XII. N 10303.
  7. Vysochayshe uchrezhdennoe Polozhenie o merakh k okhraneniyu gosudarstvennogo poryadka i obshchestvennogo spokoystviya ot 14 avgusta 1881 g. // PSZ RI. Sobr. III. T. I. N 350.
  8. Galay Yu.G. Rossiyskaya administratsiya i sud vo vtoroy polovine XIX v. (1866 - 1879 gg.): Dis. ... kand. ist. nauk. Minsk, 1979.
  9. Gorskaya N.I., Kozlov O.V. Administrativnaya i sudebnaya vlast' v Rossii vtoroy poloviny XIX v.: istoriya protivostoyaniya // Istoriya gosudarstva i prava. 2009. N 13.
  10. Gosudarstvennyy arkhiv Rossiyskoy Federatsii. F. 109. Op. 3a. D. 146.
  11. Gosudarstvennyy arkhiv Rossiyskoy Federatsii. F. 109. Op. 3a. D. 155a.
  12. Gosudarstvennyy arkhiv Rossiyskoy Federatsii. F. 109. Op. 3a. D. 209.
  13. Gosudarstvennyy arkhiv Rossiyskoy Federatsii. F. 109. Op. 3a. D. 224.
  14. Gosudarstvennyy arkhiv Rossiyskoy Federatsii. F. 109. Op. 3a. D. 225.
  15. Gosudarstvennyy arkhiv Rossiyskoy Federatsii. F. 109. Op. 3a. D. 232.
  16. Gosudarstvennyy arkhiv Rossiyskoy Federatsii. F. 109. Op. 3a. D. 237.
  17. Gosudarstvennyy arkhiv Rossiyskoy Federatsii. F. 1838. Op. 1. D. 3136.
  18. Gromnitskiy M. Iz proshlogo // Russkaya mysl'. 1899. N 9. S. 210 - 251.
  19. Dunaev I.I. Institut mirovykh sudey Nizhegorodskoy gubernii vo vtoroy polovine XIX - nachale XX veka (po materialam Nizhegorodskoy gubernii): Dis. ... kand. yur. nauk. Nizhniy Novgorod, 2003.
  20. Zhurnal zasedaniy Obshchego Sobraniya Gosudarstvennogo Soveta ot 2 oktyabrya 1864 g. // Materialy po sudebnoy reforme v Rossii 1864 g. T. 69. Zhurnaly obshchego sobraniya Gosudarstvennogo Soveta 1864 i 1865 gg. o preobrazovanii sudebnoy chasti v Rossii.
  21. Zhurnal Obshchego sobraniya Gosudarstvennogo soveta ot 4 sentyabrya 1862 g. // Zhurnaly Obshchego sobraniya Gosudarstvennogo soveta o preobrazovanii sudebnoy chasti v Rossii. B/m. B/g.
  22. Zarudnyy S.I. O sposobakh ispolneniya vysochayshe utverzhdennogo nachala ob otdelenii ispolnitel'noy vlasti ot sudebnoy // Materialy po sudebnoy reforme v Rossii 1864 g. T. 15. Okhranitel'nye zakony chastnogo grazhdanskogo prava i zapiska o sposobakh ispolneniya vysochayshe utverzhdennogo nachala ob otdelenii sudebnoy vlasti ot ispolnitel'noy. B/m. B/g.
  23. Zakharov V.V. Mesto suda v sisteme organov gosudarstvennoy vlasti Rossiyskoy imperii v 1864 - 1917 gg.: sootnoshenie traditsiy i novatsiy // Tsennosti i normy pravovoy kul'tury v Rossii: sbornik nauchnykh statey III Mezhdunarodnogo kruglogo stola, posvyashchennogo dnyu rozhdeniya I.A. Il'ina, russkogo filosofa i yurista, i 20-letiyu yuridicheskogo fakul'teta YuZGU. Kursk: Izd-vo Yugo-zapadnogo gosudarstvennogo universiteta, 2012.
  24. Imennoy, dannyy Senatu 4 sentyabrya 1881 g. "Ob otmene deystviya nekotorykh uzakoneniy, izdannykh k okhraneniyu gosudarstvennogo poryadka i obshchestvennogo spokoystviya" // PSZ RI. Sobr. III. T. I. N 383.
  25. Kolmakov N.M. Vospominaniya // Russkaya starina. 1886. N 12.
  26. Koni A.F. Ottsy i deti sudebnoy reformy: k pyatidesyatiletiyu sudebnykh ustavov). M.: Izd. t-va I.D. Sytina, 1914.
  27. Korotkikh M.G. Samoderzhavie i Sudebnaya reforma 1864 g. v Rossii. Voronezh: Izd-vo Voronezhskogo universiteta, 1989.
  28. Obshchaya ob'yasnitel'naya zapiska po Proektu polozheniya o sudoustroystve // Materialy po sudebnoy reforme v Rossii 1864 g. T. 4. Proekty Pravil o proizvodstve del v mirovykh sudakh, Postanovleniya o prisyazhnykh stryapchikh i polozheniya o sudoustroystve s ob'yasnitel'nymi k nim zapiskami. B/m, b/g. 149 s.
  29. Popova A.D. "Pravda i milost' da tsarstvuyut v sudakh" (iz istorii realizatsii sudebnoy reformy 1864 g.) Ryazan': Izd-vo "Poverennyy", 2005.
  30. Popp I.A. Gubernatory i mirovye sud'i Permskoy gubernii v 1870 - 1880-kh godakh v situatsii vzaimoponimaniya i konflikta // Vestnik Chelyabinskogo gosudarstvennogo universiteta. 2009. N 37 (175). Istoriya. Vyp. 36.
  31. Proekt polozheniya o sudoustroystve // Materialy po sudebnoy reforme v Rossii 1864 g. T. 4. Proekty Pravil o proizvodstve del v mirovykh sudakh, Postanovleniy o prisyazhnykh stryapchikh i polozheniya o sudoustroystve s ob'yasnitel'nymi k nim zapiskami. B/m, b/g.
  32. Rossiyskiy gosudarstvennyy istoricheskiy arkhiv. F. 1282. Op. 3. D. 885.
  33. Rossiyskiy gosudarstvennyy istoricheskiy arkhiv. F. 1287. Op. 27. D. 863.
  34. Rossiyskiy gosudarstvennyy istoricheskiy arkhiv. F. 1405. Op. 76. D. 7185.
  35. Rossiyskiy gosudarstvennyy istoricheskiy arkhiv. F. 1405. Op. 77. D. 5966. Ch. 1.
  36. Rossiyskiy gosudarstvennyy istoricheskiy arkhiv. F. 1405. Op. 534. D. 819.
  37. Rossiyskiy gosudarstvennyy istoricheskiy arkhiv. F. 1405. Op. 539. D. 36.
  38. Tetyukhin I.N. Stanovlenie i razvitie mirovoy yustitsii v Tambovskoy gubernii (vtoraya polovina XIX - nachalo XX vv.): istoriko-pravovoe issledovanie: Dis. ... kand. yur. nauk. Tambov, 2008.
  39. Uortman R. Vlastiteli i sudii. Razvitie pravovogo soznaniya v imperatorskoy Rossii. M.: Novoe literaturnoe obozrenie, 2004.
  40. Uchrezhdenie sudebnykh mest: Proekt. SPb., b/g.