Мудрый Юрист

Институт уполномоченного по правам человека как фактор противодействия коррупции *

<*> Zrazhevskaya T.D. Institute of the commissioner for human rights as factor of counteraction of corruption.

Зражевская Татьяна Дмитриевна, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, Уполномоченный по правам человека в Воронежской области, заведующий кафедрой конституционного права России и зарубежных стран юридического факультета Воронежского госуниверситета.

В статье проведен системно-правовой анализ участия института уполномоченных по правам человека в противодействии коррупции.

Ключевые слова: противодействие коррупции, уполномоченный по правам человека, правовое регулирование.

In article the system and legal analysis of participation of institute of Commissioners for Human Rights in corruption counteraction is carried out.

Key words: corruption counteraction, commissioner for human rights, legal regulation.

  1. Создание в 2011 г. Междисциплинарного центра по координации научно-методического обеспечения противодействия коррупции на базе Института законодательства при Правительстве РФ и его активное функционирование позволили значительно расширить проведение комплексных фундаментальных и прикладных исследований в этой сфере. Результаты убедительно показывают, что решение проблемы противодействия коррупции возможно только на базе междисциплинарных исследований при тесном взаимодействии ученых-теоретиков и правоприменителей.

Именно обмен аналитическими материалами, результатами фундаментальных, прикладных и ситуационных исследований между членами Междисциплинарного совета, представляющими как научно-исследовательские учреждения, так и органы публичной власти, доказывает многоуровневость рассматриваемой проблемы. Коррупция стала системным злом, а это означает, что необходимо ставить и решать межсистемные комплексные научные задачи.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. "О противодействии коррупции" определил данное понятие: коррупция - это "злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами".

В юридической литературе отмечается, что в самом определении коррупции как явления тезис о его противоправности относительно прав и свобод человека и гражданина не отражен. Это понятие затрагивает интересы государства и общества, но интерес каждого гражданина в отдельности в данном определении не представлен. Однако именно за счет ущемления прав граждан и происходит разрастание коррупции до острой критической ситуации [1].

  1. Одним из элементов системы противодействия коррупции является относительно новый для России, но имеющий более чем 200-летнюю мировую историю институт омбудсмена (который у нас сформировался как институт уполномоченного по правам человека). Как же данная организационная модель включается в систему противодействия коррупции? В чем ее новизна?

Во-первых, это результат развития гражданского общества. Если классическая правовая доктрина традиционно разделяла государство и гражданское общество, то сегодня происходит трансформация связей между ними. Являясь посредником между государством и обществом, уполномоченный, с одной стороны, как государственный орган - это носитель публичных интересов, а с другой стороны, защитник прав и интересов граждан, благодаря которому гуманизируется государство, особенно для наименее защищенных членов общества. Поэтому объективно важнейшей функцией омбудсмена выступает борьба с коррупцией.

Во-вторых, уполномоченный по правам человека является носителем реальной информации о состоянии деятельности государственного аппарата. Омбудсмен получает информацию из первых уст: именно к нему идут пострадавшие граждане с жалобами на государственные и муниципальные органы, государственных и муниципальных служащих, лиц, замещающих государственные должности. И если жалобы различных субъектов на одни и те же коррупциогенные факторы повторяются, то закон больших чисел доказывает уполномоченному их реальность.

В-третьих, противодействию коррупции помогает независимость (политическая и юридическая) публичного лица и всей данной государственной службы, которая может оценить деятельность органа исполнительной власти, местного самоуправления вне интересов системы. Самому государственному или муниципальному органу власти дать объективную оценку своих коррупционных действий гораздо сложнее, поскольку любая система, как известно, стремится к устойчивости и стабильности. Поэтому при получении информации о фактах коррупции система пытается ее скрыть или разрешить противоречие своими силами, что далеко не всегда получается эффективно.

В-четвертых, очень важно, что полномочия омбудсмена имеют не императивный, а рекомендательный характер. Он не опасен для коррупционера с точки зрения наказания, но может в процессе обсуждения помочь скорректировать действия, разрешить скандальную ситуацию либо сделать ее достоянием общественности и тем самым гарантировать улучшение качества публичной власти.

  1. Анализ практики работы уполномоченных по правам человека в РФ и ее субъектах показывает, что именно данная служба (благодаря указанным выше особенностям) имеет возможность не столько поиска конкретных коррупционеров, сколько проведения независимого анализа условий и причин возникновения коррупционных отношений в публично-правовой сфере. Только независимый орган может провести объективную экспертизу в виде общих и специальных докладов, в которых приводится анализ коррупциогенных факторов (конечно, при наличии компетентных экспертов), включаемых в программу противодействия коррупции.

Особенно важно рассмотрение ежегодных и специальных докладов уполномоченных, в которых анализируются системные проблемы в реализации прав человека, органами исполнительной власти. Предложения из доклада федерального Уполномоченного регулярно рассматривались коллегиями, министерствами, потом давался консолидированный ответ. Однако такая позитивная практика существовала только до 2007 г., в настоящее время она прекратилась.

А ведь на базе многих поступающих к Уполномоченному конкретных жалоб делаются выводы, которые могут служить основой для профилактики предупреждения коррупции. Так, заявительница из Республики Башкортостан пожаловалась Уполномоченному по правам человека в РФ на бездушное, хамское отношение должностных лиц сотрудников учреждения социального обслуживания с. Леуза Кигинского района к беспомощным, целиком зависящим от них людям, их постоянные оскорбления, угрозы и даже рукоприкладство. По этому поводу она неоднократно (и безрезультатно!) обращалась как в органы местного самоуправления и исполнительной власти Республики, так и в правоохранительные органы. Аналогичные обращения были из Республики Мордовия. В докладе Уполномоченного были сделаны выводы: во-первых, эти и другие аналогичные нарушения возникли не столько в связи с нехваткой финансовых средств, сколько по причине халатного отношения должностных лиц к своим обязанностям; во-вторых, действия органов прокуратуры оказались оперативными и эффективными; в-третьих, эти действия прокуратуры были предприняты только после обращения Уполномоченного. Сделано логическое предположение, что в обычном режиме органы прокуратуры данных Республик не уделяют должного внимания положению дел в учреждениях социального обслуживания населения [2].

В субъектах Российской Федерации ежегодные и специальные доклады уполномоченных по правам человека представляются губернатору, председателю законодательного собрания, прокурору, председателю суда. Затрагивая важнейшие сферы жизнедеятельности региона, они отражают и коррупциогенные факторы, приводящие к нарушению прав человека. Однако процедура их рассмотрения в большинстве субъектов не урегулирована: неясно, кем этот документ должен быть обязательно рассмотрен, в каком формате и в какой срок. Это необходимо законодательно урегулировать. В некоторых субъектах (в Свердловской, Ивановской областях) есть интересная практика принимать развернутое постановление по докладу Уполномоченного законодательным (представительным) органом государственной власти. В Пермском крае принимается специальный план работы по докладу Уполномоченного. В Самарской области проходит серия коллегий министерств и ведомств, которые готовят соответствующие постановления уже правительству.

Анализ всех жалоб, поступивших к Уполномоченному по правам человека в России, уполномоченным в субъектах Федерации, а также публикаций в СМИ показывает реально существующий уровень коррупциогенности в любой сфере общественных отношений. Так, вышеуказанные источники показывают существенный всплеск коррупции в сфере здравоохранения. Статистические сведения, следственная и судебная практика, научные исследования это подтверждают: в данной сфере основную долю коррупционных преступлений составляет взяточничество в процессе оказания медицинских услуг населению и оформления официальных документов. Факты взяточничества выявляются: при выдаче листков временной нетрудоспособности и различных справок; при подтверждении либо сокрытии тех или иных фактов (чаще всего побоев или иных телесных повреждений); при выписке нужного рецепта; при выдаче справок о не соответствующем действительности психическом состоянии пациента; при досрочной выписке пациента из больницы либо, наоборот, при продлении нахождения пациента в больнице. К коррупционным преступлениям относятся также противоправные действия при проведении государственных и муниципальных закупок медицинского оборудования и лекарственных средств, мошенничество, злоупотребление должностными полномочиями при расходовании денежных средств из бюджета [3]. Жалобы почти на все эти нарушения являлись объектом анализа и включались составной частью в доклады всех уполномоченных по правам человека (раздел "Право на охрану здоровья и медицинскую помощь").

  1. Активная деятельность омбудсменов в сфере противодействия коррупции сдерживается отсутствием правового регулирования, что стало предметом обсуждения на встрече с Президентом России В.В. Путиным 16 августа 2012 г. Если статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации урегулирован в Федеральном конституционном законе, то аналогичный федеральный закон, регулирующий основы деятельности уполномоченных в субъектах РФ, так и не принят. Это порождает ряд правовых проблем:
  1. Существует проблема взаимодействия с отраслевыми омбудсменами. Востребованность данного института подтверждается постоянным увеличением числа специализированных уполномоченных: по правам ребенка, по правам предпринимателей, по правам малочисленных народов. Высказывалось предложение о введении уполномоченных по правам инвалидов. В условиях демократии количество правозащитников, видимо, должно расти, но их действия должны осуществляться в рамках единой государственной системы. К сожалению, отсутствие федерального базового законодательства, регулирующего статус уполномоченного по правам человека в субъекте Федерации, порождает дублирование функций, неясность разграничения предметов ведения, полномочий и ответственности в такой важнейшей сфере, как защита прав и свобод человека.

Вместе с тем следует обсудить интересный опыт Ульяновской области, где с 2010 г. введена должность Уполномоченного по противодействию коррупции. Он проводит на базе социологических исследований антикоррупционный мониторинг в трех направлениях: 1) достигнутого уровня противодействия коррупции в системе государственных органов Ульяновской области; 2) эффективности применения государственными органами антикоррупционных мер, предусмотренных законодательством; 3) повышения эффективности противодействия коррупции. По результатам мониторинга выявляются зоны повышенного коррупционного риска. В органах местного самоуправления также созданы организационные структуры по противодействию коррупции, и Уполномоченным осуществляется контроль за эффективностью работы.

С 2013 г. в исполнительных органах государственной власти области вводится институт консультантов (независимых инспекторов) по организации противодействия коррупции (которые, с одной стороны, будут максимально погружены в систему работы отрасли, с другой - не будут подчиняться Министру). Разработан должностной регламент, в соответствии с которым новые специалисты будут выявлять в деятельности госслужащих признаки их личной корыстной заинтересованности при исполнении ими должностных обязанностей. Введена также норма о единовременном поощрении гражданского служащего в размере 3000 рублей за уведомление о факте обращения с целью склонения его к совершению коррупционных правонарушений.

Разрозненность регионального законодательства порождает разнообразные статусы уполномоченных: если государственная должность уполномоченного по правам человека введена во всех субъектах Федерации, то иные виды уполномоченных работают в статусе советника губернатора, его помощника, некоторые занимают государственные должности. Это также влияет на независимость и объективность выводов. Практика предложила вариант объединения всех уполномоченных в единую систему. Так, в Ульяновской области принят Закон от 6 октября 2011 г. N 164-ЗО "О Палате справедливости". Палата справедливости является постоянно действующим государственным органом области, объединяя деятельность Уполномоченного по правам человека, Уполномоченного по правам ребенка, Уполномоченного по противодействию коррупции и Уполномоченного по правам предпринимателей. Все члены Палаты являются лицами, замещающими государственные должности. Предстоит исследовать этот интересный опыт непосредственной борьбы с коррупцией через институт уполномоченных.

  1. Противодействие коррупции посредством института омбудсмена ведется во многих зарубежных странах, опыт которых в рамках Междисциплинарного совета по координации научного и научно-методического обеспечения противодействия коррупции необходимо изучать, выявлять полезные методы и адаптировать их к условиям России. Целесообразно добавить в тематику Междисциплинарного совета разработку научной концепции урегулирования конфликта интересов между государством и личностью, а также внедрения технологий и стандартов предупреждения коррупционного поведения посредством института уполномоченного по правам человека, потенциал которого еще недостаточно использован.

Литература

  1. Бачило И.Л. Информационная база противодействия человека и общества коррупции // Государство и право. 2009. N 9. С. 66.
  2. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2011 год. М., 2011. С. 107 - 109.
  3. Балебанова Т.А. Криминологический анализ состояния, структуры и динамики коррупционной преступности в сфере здравоохранения // Законодательство. 2012. N 6. С. 77 - 87.