Мудрый Юрист

Некоторые аспекты разграничения предметов ведения между органами государственной и муниципальной власти

Поддубная Ольга Сергеевна - соискатель на кафедре административного, конституционного и муниципального права Российского государственного социального университета, старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Московского института экономики, менеджмента и права.

Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации. Сегодня весьма широк спектр публикаций по юридическим аспектам проблем местного самоуправления, вместе с тем вопрос о разграничении предметов ведения между органами государственной и муниципальной власти не находит однозначного решения до сих пор.

В то же время следует разграничивать систему власти и систему управления с различными формами самоорганизации граждан. В любом случае правовое регулирование должно исходить из конституционных основ. По мнению С.А. Авакьяна <*>, "федеральная государственная власть Российской Федерации, государственная власть субъектов Российской Федерации и местное самоуправление есть лишь разные организационные формы самоуправления народа". Так следует ли делить предметы ведения "народа"? Правовое регулирование общих принципов организации и деятельности всех органов власти находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, то есть осуществляется прежде всего на уровне законов. При этом следует учитывать, что согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации <**> указание на властность не является показателем государственной природы. Публичная власть может быть и муниципальной, местной.

<*> Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы. М., 1994. С. 43.
<**> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" // Собрание законодательства Российской Федерации. 26.01.1998. N 4. Ст. 532.

Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. В Конституции нет положения о разграничении предметов ведения Российской Федерации и муниципальных образований или субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти, ее цели не государственные, публичные, другие. При таком понимании роли местного самоуправления в процессе правоприменения встает вопрос о том, как разграничить предметы ведения государственных и муниципальных структур в рамках не только системы власти, но и в процессе управления делами общества.

Проблема разграничения предметов ведения поднималась и при переводе Европейской хартии местного самоуправления до ее ратификации Российской Федерацией. В некоторых научных работах <*> не обращалось внимания на правильный и корректный перевод фразы о регламентации органами местного самоуправления значительной части "public affairs" - "публичных", "общественных" или "государственных" дел. После ратификации Европейской хартии местного самоуправления этот вопрос решился в пользу определения сферы компетенции органов местного самоуправления как части именно "публичных" дел. Хотя фактически в России органы местного самоуправления организуют свою деятельность преимущественно в рамках предметов ведения и полномочий, определенных государственной властью.

<*> См.: Сиддиков Р.Р. Местные органы власти и местное самоуправление (теоретические и организационно-правовые проблемы): Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. 12.00.02. М., 1993; Пылин В.В. Проблемы теории и практики народовластия в процессе становления местного самоуправления в России: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. 12.00.02. СПб., 1999 и др.

Подразумевается, что разграничение предметов ведения, компетенции и полномочий между разными уровнями власти (федеральной, субъектов Российской Федерации и муниципальной) необходимо и возможно только с использованием законов. Акцент делается не на предметах ведения, а на полномочиях и вопросах, подлежащих разрешению тем или иным уровнем публичного управления. Такое понимание нашло отражение в новом Законе <*>, который разграничил вопросы местного значения между основными видами муниципальных образований: районами, городскими и сельскими поселениями. Хотя первоначально перед Комиссией при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления <**> стояла несколько другая задача - требование "определить конкретные полномочия каждого уровня публичной власти по выполнению обязательств государства перед гражданином" <***>. Обращает внимание акцентирование на полномочиях, а не предметах ведения. Указанный Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" также закрепил, что органы местного самоуправления муниципального образования вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

<*> Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ // Российская газета. 2003. 8 октября. N 202.
<**> Указ Президента "О Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления" от 21 июня 2001 года N 741 // Российская газета. 2001. 27 июня. N 120 (2732).
<***> Выдержки из выступлений на заседании Государственной Думы 21 февраля 2003 года (рабочая стенограмма) // Аналитический вестник. Вып. 16. О проекте Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 280514-3 (материалы и документы). Серия: государственное строительство и конституционные права граждан. Аппарат Государственной Думы, Комитет по вопросам местного самоуправления, Информационно-аналитическое управление. М., 2003.

Наибольший интерес вызывает положение, закрепляющее порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Важно, что понятие "отдельные государственные полномочия" закрепляется в других документах: как федеральных, так и региональных законах и подзаконных актах. Вместе с тем многие из действующих на настоящий момент законов субъектов Российской Федерации о передаче отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления планируется отменить или значительно переработать. Особое внимание привлекает формулировка федерального законодательства о процедуре передачи таких полномочий. Если следовать логике федерального законодателя, то у представителей местного самоуправления не остается права отказаться от исполнения таких полномочий фактически, даже если они будут переданы и профинансированы "не как положено". Речь в данном случае идет о том, что в поисках механизма ответственности в результате ответственным перед населением (в нравственном смысле) будут органы местного самоуправления. Так как отказать человеку в решении по сути местной публичной проблемы (нет лекарств, нет жилья, нет средств на существование), пришедшему в местную администрацию, на основании отсутствия средств, так как государство их не перечислило, морально - нельзя. "Российское государство, если хочет быть справедливым, обязано помогать нетрудоспособным и малоимущим гражданам - инвалидам, пенсионерам, сиротам" <*>. При этом гражданин понимает государство как властные структуры вообще. А при финансировании из местного бюджета решения вопросов социального характера, в рамках провозглашенного Конституцией Российской Федерации - "социального государства" обязанностей у органов государственной власти не возникает перед органами местного самоуправления (местным бюджетом), так как "гарантируется право на компенсацию дополнительных расходов, возникших [лишь] в результате решений, принятых органами государственной власти". Здесь справедливо отметить, что нередко органы местного самоуправления принимают решения, заранее зная, что государство "оплатит" их расходы просто исходя из минимальной бюджетной обеспеченности и стандартов. Конечно, рассматривать вопросы нравственного характера в данной статье не совсем уместно, но именно эти вопросы часто не позволяют реализовать закон, так как следовало бы, исходя из его концепции, а между тем "в России право и мораль, политика и нравственность традиционно признавались понятиями близкими и соотносимыми".

<*> Послание Федеральному Собранию Российской Федерации 25 апреля 2005 года, Москва, Кремль // По материалам официального Интернет-представительства Президента Российской Федерации URL: http://www.kremlin.ru.

Следует отметить важность понимания роли местного самоуправления в системе управления делами общества. Это подтверждается и установлением позиции руководства страны, согласно которой <*> "местное самоуправление рассматривается уже не просто как дань демократии, а как важнейший фактор успешного развития российской государственности и прежде всего как фактор эффективности всей системы публичной власти. Об этом очень точно сказано в Послании Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации 18 апреля 2002 года".

<*> Цит. по: Мокрый В.С. Местное самоуправление: вчера, сегодня, завтра // Местное самоуправление в России: Сборник статей / Под ред. докт. юрид. наук, проф. В.Б. Зотова. М.: Ось-89, 2003. С. 41.

Есть мнение, что "суть "местного" применительно к рассматриваемому вопросу определяется двумя позициями: перечнем территорий и населенных объектов (все, что внутри субъекта Российской Федерации) и перечнем вопросов местного значения. Если особость первого признака (ареал действия) местного самоуправления вполне ясен, то абсолютная особость второго и его привязка только к местному уровню весьма проблематична. Ведь "вопросы местного значения" в определенной части (а иногда и полностью) решают власти и регионального, и федерального уровней" <*>. Разграничение происходит исходя не из особенностей муниципальных образований, а в результате действий и решений региональных органов власти, при отсутствии конкретных формулировок вопросов.

<*> Лексин В.Н., Швецов А.Н. Муниципальная Россия: Социально-экономическая ситуация, право, статистика: в 5 т., 12 кн. Т. 1. М., 2001. С. 38.

Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления по вопросам правовой регламентации полномочий органов местного самоуправления в условиях провозглашенного федеративного правового демократического государства должно осуществляться только на основании закона и с учетом принципов местного самоуправления. "На практике сегодня имеется положение вещей, когда органы государственной власти уже организуют местную власть и фактически заменяют ее при ведении финансовой администрации на год" <*>. Правовые гарантии учета местных интересов и особенностей каждого муниципального образования неизбежно сталкиваются с общностью правового регулирования, по сути, это влечет односторонние действия органов государственной власти при определении предметов ведения как государства, так и местного самоуправления в любом субъекте Российской Федерации.

<*> Цит. по: стенограмма заседания экспертной секции "Правовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления", организованного Союзом российских городов совместно с Ульяновской городской Думой // 9 - 10 декабря 2003 года г. Ульяновск // URL: http://www.ugd.ru.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации выделяются: "ведение Российской Федерации", "ведение субъектов Российской Федерации", при этом следует учитывать деление на "исключительное ведение" и "совместное ведение". В старом Законе <*> было записано: "в предмет ведения органов местного самоуправления входят вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления". Содержание этих терминов вроде бы понятно: это некий комплекс вопросов, в пределах которого муниципальные органы власти вправе принимать решения. Новый Закон <**> не содержит понятия "предмет ведения органов местного самоуправления муниципального образования", хотя говорится о компетенции, полномочиях и вопросах, решаемых в отдельных типах муниципальных образований.

<*> Федеральный закон N 154-ФЗ от 28.08.1995 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 28.08.1995. N 35. Ст. 3506.
<**> Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ // Российская газета. 08.10.2003. N 202.

С точки зрения Н.И. Мироновой <*>, "предмет ведения" - это область общественных отношений, в отношении которой можно осуществить какое-то действие, принять или не принять какое-то решение. Термин "предмет ведения" целесообразно применять именно к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации и к муниципальным образованиям. Причем предметы ведения могут совпадать у тех и у других, потому что это некие социальные институты, за которые ответственны все органы публичной власти. Это неизбежно приводит к появлению вопросов, которые требуется решать только путем встречного взаимодействия, а не диктата к одной стороны. Умаление данного суждения приводит на практике ситуации необеспеченности, несогласованности и нежелания решать определенные вопросы. В условиях конфликта интересов различных уровней власти (органов и должностных лиц) страдают все: и сами органы, и граждане, и другие третьи лица. Простым законодательным регулированием данная проблема к настоящему моменту не решается, даже постановления Конституционного, Верховного и других судов Российской Федерации не всегда однозначно подходят к разрешению конфликтов государственных и муниципальных интересов. Следует заострить внимание на таком утверждении, как: "Активно происходящие в 90-е годы процессы "демократизации" России, не учитывающие, однако, особенностей национального менталитета, привели к сбоям в функционировании исполнительной вертикали власти. Одним из таких сбоев явилось дистанцирование государственных органов власти от органов местного самоуправления" <**>. Эта тенденция прослеживается до сих пор, и правильно найти выход из сложившейся ситуации означает возможность построить действительно эффективную систему публичного управления.

<*> Миронова Н.И. - ведущий эксперт Фонда "Институт экономики города".
<**> Сочнова О.Н. Местное самоуправление: власть государства или власть в государстве // Местное самоуправление в России: Сборник статей / Под ред. докт. юрид. наук, проф. В.Б. Зотова. М.: Ось-89, 2003. С. 308.

"В связи с этим одной из приоритетных задач повышения эффективности государства является выработка принципов появления, наполнения правовым, функциональным и ресурсным содержанием предметов ведения и полномочий, отнесения их к тому или иному уровню власти, а также ликвидации отживших предметов ведения и полномочий. При этом, во-первых, речь идет не просто о соответствии распределения полномочий (как прав и обязанностей) распределению ресурсов - о чем в последнее время говорят довольно часто, - но и об оптимальном с управленческой точки зрения распределении функций органов государственной власти и местного самоуправления" <*>. Здесь заложены положения не только о системе власти и управления, но и о самоорганизации граждан.

<*> "Полномочия, функции и предметы ведения в стратегической перспективе развития государственности": Доклад Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа 2001 г. // URL: http://stra.teg.ru.

Вместе с тем следует учесть еще одну точку зрения, согласно которой на первое место в системе управления частью публичных дел ставится прежде всего система органов власти, а население участвует в данном процессе лишь в случаях, прямо указанных в законе (например, при их формировании), или при обращении органов власти к народу. Формально эта точка зрения умаляет право граждан на участие в управлении делами общества, поэтому в таком виде ее принять не представляется возможным, но на практике иногда встречается ее применение.

Интересен тот факт, что "в соответствии с недавно принятым Законом с 1 января 2006 года Министерство юстиции будет проводить экспертизу уставов муниципальных образований, а блок нормативно-правовых актов [муниципальных образований], который затрагивает права человека, останется вне поля деятельности [Минюста]" <*>. Такое положение вещей способствует формированию единой базы нормативно-правовых актов, издаваемых и применяемых на всей территории России, включая муниципальные акты - уставы муниципальных образований. При этом свобода нормотворчества в муниципальных образованиях часто перерастает в злоупотребление полномочиями, но не в результате злого умысла, а по незнанию основных и дополнительных полномочий местного самоуправления в разных сферах общественной жизни, возникающих на стыке предметов ведения государства и муниципалитетов. А проверить соответствие таких актов Конституции может, по сути, только прокуратура в рамках надзора над режимом законности. Минюст в этом не участвует...

<*> Цит. по: стенограмма встречи Президента Российской Федерации с министром юстиции Юрием Чайкой 25.10.2004 // по мат. URL: http://www.kremlin.ru.

Вполне справедливым будет утверждение о том, что практика правового регулирования на уровне законов не должна четко разграничивать, какой предмет ведения - муниципальный, а какой - государственный. Конкретные задачи по разграничению предметов ведения следует заменить задачами по разграничению полномочий по отдельным вопросам общественной жизни, которые тем или иным образом подлежат решению органами местного самоуправления в муниципальных образованиях при участии органов государственной власти или без оного. В случае необходимости поддержки или участия органов государственной власти следует определить правила взаимодействия и осуществлять его с использованием процедуры согласования (при равноправном волеизъявлении сторон), а не в одностороннем порядке. Федеральный закон прямо установил запрет на передачу полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти, вместе с тем право передачи государственных полномочий у государства осталось на основе законов.

Хочется верить, что в рамках переходного периода до 2010 года будут выявлены проблемы правового регулирования взаимодействия по предметам ведения государственных и муниципальных органов власти и это найдет отражение в действующем законодательстве, не только с точки зрения государства, но и с учетом мнения местного самоуправления, с целью достижения общего блага населения России.