Мудрый Юрист

Правомерное поведение в финансовой сфере и финансовая дисциплина: понятие и виды

Мусаткина Александра Анатольевна - кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса Волжского университета им. В.Н. Татищева (г. Тольятти).

Субъекты права ежедневно вступают в различные по своему характеру и содержанию правоотношения, реализуют субъективные права и обязанности. Общество и государство заинтересованы в нормальном функционировании правовых отношений, которое возможно в случаях соблюдения, исполнения и использования норм права. Норма права выступает эталоном для оценки поведения как правомерного или как противоправного. Отражая важность тех или иных вариантов поведения, в норме права одни поступки запрещаются, другие, наоборот, поощряются, а третьи - ограничиваются.

Уровень преступлений в Российской Федерации перешагнул трехмиллионный рубеж, а иные разновидности правонарушений вообще не поддаются исчислению, т.к. не существует их централизованной статистики, но удельный вес и масштабность правомерного поведения несоизмеримо больше, нежели поведения правонарушающего. Правомерное поведение в обществе носит массовый и масштабный характер и является типичным правовым поведением, т.к. подавляющее большинство граждан и организаций в сфере права действуют именно таким образом. Правомерное поведение субъектов права можно определить как их "деятельность в сфере социально-правового регулирования, основанную на сознательном выполнении требований норм права, которое выражается в их соблюдении, исполнении и использовании" <*>.

<*> Оксамытный В.В. Правомерное поведение личности. Киев: Наукова Думка, 1985. С. 22.

Правомерное поведение можно классифицировать по видам в зависимости от его урегулированности той или иной отраслью права (отраслевой критерий классификации). В соответствии с данным критерием в отдельную разновидность правомерного поведения можно определить финансово-правомерное поведение. Правомерное поведение в финансовой сфере направлено на своевременное и полное поступление налогов и сборов в соответствующие бюджеты, рациональное расходование бюджетных средств и стабильность финансовой системы Российской Федерации. Поэтому изучение правомерного поведения имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Финансово-правомерное поведение вбирает в себя общие признаки, характерные для любого отраслевого вида правомерного поведения, но одновременно обладает характерными только для него особенностями.

Финансово-правомерное поведение - это деятельность физических или юридических лиц в сфере финансово-правового регулирования общественных отношений, основанная на сознательном выполнении требований норм финансового права, которая выражается в их соблюдении, исполнении и использовании и обеспечивается (гарантируется) государством.

Можно определить следующие признаки финансово-правомерного поведения: во-первых, соответствует предписаниям норм финансового права; во-вторых, гарантируется или обеспечивается убеждением, принуждением или поощрением, которое предусмотрено в нормах финансового права; в-третьих, носит волевой и осознанный характер; в-четвертых, является социально-полезным или допустимым, т.е. соответствует целям и задачам финансового права.

Первый признак финансово-правомерного поведения заключается в его волевом и осознанном характере. Нормы финансового права, как и нормы любой другой отрасли права, рассчитаны на волю и сознание коллективного или индивидуального субъекта, вступающего в финансовые правоотношения. Признак осознанности и волевого характера финансово-правомерного поведения косвенно вытекает из положений ст. 111 НК РФ, которая исключает ответственность налогоплательщика, находившегося в момент совершения налогового правонарушения в состоянии, при котором он не мог отдавать себе отчета в своих действиях или руководить ими вследствие болезненного состояния. Как противоправное поведение должно носить волевой и осознанный характер, так и правомерное поведение основывается на воле и сознании субъекта.

Финансовое законодательство носит очень сложный для восприятия характер, но и его нормы должны быть усвоены субъектом, поэтому в некоторых нормативно-правовых актах устанавливаются гарантии правильного и точного осознания требования норм финансового права. Так, в п. 6 ст. 3 Налогового кодекса определяется, что "акты законодательства о налогах и сборах должны быть сформулированы таким образом, чтобы каждый точно знал, какие налоги (сборы), когда и в каком порядке он должен платить". По общему правилу законы Российской Федерации вступают в срок по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, но акты законодательства о налогах и сборах имеют несколько иной порядок вступления их в силу. Так, акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее, чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее первого числа очередного налогового периода по соответствующему налогу, а некоторые разновидности актов законодательства о налогах и сборах вступают в силу по истечении более длительного периода (ст. 5 НК РФ). Такой промежуток между опубликованием и вступлением в силу законодательства о налогах и сборах служит гарантией того, что оно будет осознано и изучено налогоплательщиками, которые должны принять все необходимые меры для его точного исполнения.

Другой гарантией осознания норм финансового права также выступает право налогоплательщика получать по месту своего учета от налоговых органов бесплатную информацию о действующих налогах и сборах, порядке исчисления и уплаты налогов, о правилах заполнения отчетной документации и т.п. (ст. 21 НК РФ). Кроме того, любой налогоплательщик имеет право получать от Министерства финансов Российской Федерации письменные разъяснения по вопросам применения законодательства о налогах и сборах.

Гарантии осознанной финансово-правомерной деятельности кредитных организаций закреплены в ст. 7 ФЗ РФ "О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)", которая обязывает официально публиковать нормативные акты Банка России в специальном издании - "Вестнике Банка России", а в случаях необходимости направлять их в полном объеме во все зарегистрированные кредитные организации. Например, в период финансового кризиса обязательные нормативы могут изменяться в течение одной недели по несколько раз. Без своевременного информирования об этом кредитные организации фактически будут лишены возможности действовать осознанно и правомерно.

Следующий признак финансово-правомерного поведения - его соответствие предписаниям норм финансового права. Императивный метод является одним из основных методов регулирования финансовых отношений. Этим методом обусловлены и особенности норм финансового права, которые в основном формулируют запреты или позитивные обязывания. Следовательно, соответствие правомерного поведения предписаниям норм финансового права выражается в соблюдении запретов и в исполнении обязанностей, предусмотренных нормами финансового права.

Правомерное поведение в сфере финансовых отношений очень разнообразно по своему содержанию. Например, в сфере бюджетных правоотношений правомерное поведение может выразиться в соблюдении обязанности по целевому использованию бюджетных средств, своевременному перечислению бюджетных средств, предоставлении отчетности и т.д.

Своей спецификой обладает правомерное поведение в сфере публичных банковских отношений. На основании Федеральных законов "О Центральном банке РФ (Банке России)", "О банках и банковской деятельности" и иных подзаконных актов кредитные организации обеспечивают собственную стабильность, осуществляют мероприятия по финансовому оздоровлению, публикуют отчетные данные в средствах массовой информации, представляют отчеты о своей деятельности в контролирующие органы и т.д.

Реализация правомерного поведения в налоговой сфере может выражаться в своевременной и полной уплате налогов, правильном ведении бухгалтерской документации, своевременном представлении в налоговые органы запрашиваемых ими документов, своевременной постановке на учет в налоговом органе, информировании об открытии или закрытии счета в банке и т.д.

Правомерное поведение налогоплательщика может характеризоваться не только действием, но и бездействием. Так, налогоплательщик имеет право не выполнять неправомерные акты и требования налоговых органов и их должностных лиц, не соответствующие Налоговому кодексу или иным федеральным законам (п. 11 ст. 21 НК РФ). Особое значение для оценки поведения как правомерного или противоправного имеют официальные разъяснения финансовых органов, выполнение которых исключает вину налогоплательщика, а поведение признается правомерным.

Действующее финансовое законодательство закрепляет инстанцию оценки финансово-правомерного поведения. Так, налоговые органы проводят камеральные и выездные проверки. Счетная палата осуществляет контроль за расходованием бюджетных средств, а Центральный банк России контролирует финансовую деятельность кредитных организаций и т.д. Цель осуществления контроля и проведения проверок - не только выявление правонарушений, но и констатация правомерного поведения.

Целый ряд норм финансового права связан с представлением субъектам определенных правомочий, реализация которых соответствует предписаниям норм финансового права, является правомерным поведением и направлена на достижение предусмотренных в налоговом праве благ. Например, налогоплательщик имеет право минимизировать на законных основаниях налоговое бремя и заниматься налоговым планированием. В зарубежной юриспруденции такое право налогоплательщика считают бесспорным. Например, в одном из решений Верховного суда США указано: "Право налогоплательщиков избегать налогов с использованием всех разрешенных законами средств никем не может быть оспорено". В отечественном законодательстве это право выражается в использовании налоговых льгот при наличии оснований и в порядке, установленном законодательством о налогах и сборах (п. 3 ст. 21 НК РФ).

Другой признак финансово-правомерного поведения заключается в его обеспеченности (гарантированности) государственным принуждением, убеждением или поощрением. Правило поведения, предусмотренное в норме финансового права, без его обеспечения мерами государственного воздействия превращается в обыкновенную декларацию. Поэтому соблюдение, исполнение и использование норм финансового права в финансовом правоотношении должно быть обеспечено мерами государственного убеждения, принуждения или поощрения (финансово-правового стимула). Меры финансово-правового убеждения, принуждения и поощрения - средства обеспечения финансово-правомерного поведения.

Меры финансово-правового принуждения формулируются в санкциях норм финансового права и действуют на информационном (психологическом) уровне как угроза наступления негативных последствий в случае нарушения диспозиции нормы финансового права. Такое воздействие приводит к уяснению правила поведения и выработке к нему определенного внутреннего психического отношения. Воздействие на уровне санкции финансовой нормы осуществляется в отношении лиц, склонных к совершению финансовых правонарушений. Специфика воздействия санкций наказательного характера состоит в том, что они не реализуются, а на информационном уровне сообщают субъекту возможные неблагоприятные последствия, которые могут возникнуть в случае нарушения правила поведения, изложенного в диспозиции финансовой нормы.

Обеспечение финансово-правомерного поведения возможно посредством поощрительных финансовых санкций. Поощрительные санкции информируют участников финансовых правоотношений о тех благоприятных последствиях, которые могут для них наступить в случае правомерного и ответственного поведения. Например, в Законе Российской Федерации "О вывозе и ввозе культурных ценностей" указывается: "Граждане Российской Федерации, иностранные граждане или лица без гражданства, внесшие большой вклад в дело возвращения культурных ценностей в Российскую Федерацию, награждаются Почетной грамотой Президиума Верховного Совета Российской Федерации и другими знаками отличия, предусмотренными законодательством Российской Федерации" (ст. 11). Совершение правомерных действий, связанных с возвращением культурных ценностей, есть не что иное, как выполнение диспозиции правовой нормы, которое сформировалось под воздействием поощрительной санкции и было обеспечено (гарантировано) этой же санкцией.

Финансово-правомерное поведение может обеспечиваться стимулами, выражающимися в отмене либо снижении налога. Например, организации любых организационно-правовых форм освобождаются от уплаты ЕСН с сумм выплат и иных вознаграждений, не превышающих в течение налогового периода 100000 рублей на каждого работника, являющегося инвалидом I, II или III группы (ст. 239 НК). Данная норма побуждает работодателя принимать на работу инвалидов, надлежащим образом выплачивать им зарплату, не укрывать их действительные доходы, т.е. формирует и обеспечивает финансово-правомерное поведение.

Следующий признак финансово-правомерного поведения - это его социальная полезность или допустимость, выражающаяся в соответствии целям и задачам финансового права, а также действительным потребностям государства в обеспечении экономической и финансовой стабильности. Особую значимость данный признак приобретает в процессе деятельности финансовых органов государства, направленной на развитие и оздоровление экономики Российской Федерации и стимулирование действительно свободной экономической деятельности, являющейся основой стабильности государства.

Деятельность Министерства финансов, Центрального банка России может осуществляться в соответствии с предоставленными им полномочиями, но не всегда будет социально полезной - например, будет способствовать уходу капиталов из Российской Федерации и тормозить экономическое развитие. До настоящего времени в сознании чиновников, определяющих экономическое и финансовое развитие нашего государства, сохранился стереотип о том, что необходимо обществу и потребителю. В итоге коллективное поведение государственных чиновников не соответствует коллективному желанию общества и большинства субъектов экономической деятельности, а в конечном итоге от такого сугубо формального правомерного поведения страдает все население страны.

Иногда поступки, соответствующие предписаниям правовых норм, противоречат общественным интересам и целям и не согласуются с целями и интересами различных слоев населения и отдельных индивидов. К сожалению, не всегда правовые нормы отвечают потребностям общества или являются детально продуманными законодателем, что позволяет субъектам использовать предоставленные правомочия не в интересах общества, хотя с формальной стороны такое поведение будет соответствовать предписаниям правовых норм. Например, одностороннее уменьшение банком процентной ставки по вкладам соответствует предоставленным ему правомочиям, но вряд ли оно полезно для отдельных вкладчиков, которые стремились получить большую выгоду. Деятельность Правительства России в период до 1998 года по внутренним и внешним займам соответствовала предоставленным им правомочиям, но в итоге привела к очередному кризису и обнищанию населения страны.

Правомерная деятельность финансовых органов государства является действительно социально полезной, если она соответствует целям защиты и обеспечения устойчивости рубля, стимулирования экономического развития, развития и укрепления банковской системы, обеспечения эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы, экономического обеспечения прав человека и социальных программ.

Думается, что в существующей системе налогов и сборов в основном воплощены интересы государства, да и то ложно им понятые, что приводит к торможению экономического роста и развития предпринимательства и благосостояния населения. Это интересы тех, кто не думает о завтрашнем дне (лишь бы сегодня "порулить"). Ведь несправедливые и нерациональные налоги влекут за собой целый букет негативных последствий: массовое уклонение от налогообложения, торможение производства. И, самое главное: когда люди видят, что собираемые налоги чрезмерны и идут непонятно куда, а государство не обеспечивает в должной мере их интересы, большого желания поддерживать такое государство у них, как правило, не возникает <*>. Поэтому правотворческая деятельность (правомерная деятельность) по установлению налогов и сборов не может быть сугубо формальной, а должна быть продумана с позиции ее социальной полезности и допустимости.

<*> Малько А.В. Политическая и правовая жизнь России: актуальные проблемы. М., 2002. С. 100.

Финансово-правомерное поведение сохраняет присущую правомерному поведению в целом классификацию, рассмотренную в предыдущем параграфе. Однако специфика некоторых разновидностей правоотношений, участниками которых выступают субъекты финансового права, позволяют провести более детальную классификацию на уровне отрасли финансового права. Так, на основе этого критерия финансово-правомерное поведение может быть в сферах налоговых, валютных, бюджетных, банковских и страховых правоотношений. Данные отношения поддаются конкретизации, а следовательно, возможна и более детальная классификация финансово-правомерного поведения. Например, финансово-правомерное поведение в налоговых правоотношениях может возникать в сферах взимания налогов и сборов; осуществления налогового контроля; обжалования актов налоговых органов; привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения.

Казалось бы, привлечение к ответственности мало связано с правомерным поведением, но на самом деле это не так. Во-первых, уполномоченные на привлечение правонарушителя к ответственности субъекты действуют в строгом соответствии с предписаниями норм налогового права. Во-вторых, сам налоговый правонарушитель может добровольно загладить причиненный вред, способствовать изобличению соучастников, не препятствовать проведению налогового расследования, т.е. действовать правомерно.

Правомерное поведение в финансовой сфере тесным образом связано с финансовой дисциплиной. В настоящее время в финансовых отношениях наблюдается ряд негативных процессов: общая финансовая нестабильность, финансовая необеспеченность целого ряда законов и иных нормативно-правовых актов, низкая собираемость налогов, нецелевое использование бюджетных средств, их расхищение, а также "прокручивание" в коммерческих банках. В связи с этим возрастает роль и значение финансовой дисциплины, что нашло свое отражение в некоторых нормативных актах. Так, были приняты Указ Президента РФ "О мерах по укреплению финансовой дисциплины и исполнению бюджетного законодательства Российской Федерации", Постановление Правительства РФ "О мерах по укреплению финансовой дисциплины", в иных нормативных актах указывается на необходимость укрепления и обеспечения финансовой дисциплины.

Финансовая дисциплина - понятие сложное, тесно взаимосвязанное с трудовой и служебной (государственной) дисциплиной. Сложный характер финансовой дисциплины обусловлен множественностью субъектов финансовых отношений, разноплановостью функций, которые они выполняют, и косвенным воздействием на финансовые отношения различных отраслей права. Так, обязанность бухгалтера предприятия своевременно и по установленной форме предоставить отчетные документы в налоговую инспекцию регламентируется не только нормами финансового права, но и входит в круг его непосредственных трудовых обязанностей, соответственно, непредставление документов в срок бухгалтером будет не только нарушением финансовой дисциплины, но и нарушением дисциплины труда. Дисциплина служащих финансовых органов государства складывается не только под воздействием норм финансового права, но и предписаний, содержащихся в дисциплинарном законодательстве. Например, требование качественно провести налоговую проверку на предприятии включает выполнение не только финансовых, но и служебных обязанностей. Вместе с тем финансовая дисциплина не тождественна трудовой и служебной (государственной) дисциплине, а только пересекается с ними в части выполнения определенных обязанностей.

Одновременно основой финансовой дисциплины выступает конституционная дисциплина, предписывающая Правительству РФ разрабатывать и представлять Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивать его исполнение (ст. 114) и обязывающая каждого платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57). Вместе с тем конституционная дисциплина закладывает только основные требования, предъявляемые к участникам финансовых отношений, которые конкретизируются в финансовом законодательстве.

Финансовой дисциплине свойственны признаки, характеризующие дисциплину в целом, однако с учетом финансово-правовой специфики они дополняются характерными только для нее особенностями. Специфика финансовой дисциплины обусловлена предметом и методом финансового права, нормативной базой, субъектным составом, а также целями финансового права.

Финансовая дисциплина есть форма социальной связи субъектов финансовых отношений, реализуемая в процессе финансовой деятельности субъектов, которая приводит к упорядочиванию и организованности образования, распределения и планомерного использования централизованных и децентрализованных денежных фондов государственных и муниципальных образований. Данный признак финансовой дисциплины отражает особенности предмета финансового права и предмета самой финансовой дисциплины.

Следующий признак финансовой дисциплины отражает особенности метода финансового права. Финансовая дисциплина основывается на методе властных предписаний и выражается через отношения подчинения одного субъекту другому. В отношениях финансовой дисциплины субъекты не равны, когда один участник финансового отношения обязан подчиниться требованиям, исходящим от другого участника финансового отношения.

Другой признак отражает суть (ядро) финансовой дисциплины и ее нормативную и основанную на ней ненормативную основу. Сущность финансовой дисциплины заключается не в требованиях, а в самом выполнении требований, содержащихся в финансовом и ином законодательстве и принятых в соответствии с ним ненормативных актах, что выражается в финансово-правомерном поведении участников финансовых отношений. Требования, выполнение которых можно охарактеризовать как финансовую дисциплину, в действительности могут содержаться не только в финансовом законодательстве, но и в актах индивидуального регулирования (приказах, распоряжениях, указаниях, как письменных, так и устных). Причем все акты ненормативного характера должны быть основаны на законе (или ином акте нормативного характера), а исполнение незаконного приказа, распоряжения нельзя признать финансовой дисциплиной. Это важная черта финансовой дисциплины, да и дисциплины в целом. Поэтому финансовая дисциплина означает реализацию только законных приказов, распоряжений, указаний, инструкций, положений и т.п. В статье 15 Закона РФ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" специально указано, что гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение, а при получении письменного подтверждения поручения гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения.

Другой признак финансовой дисциплины отражает ее субъектный состав и характер взаимосвязей между субъектами. К субъектам финансовой дисциплины, которые наделены властными полномочиями по отношению к другим субъектам, относятся: Министерство финансов; налоговые органы; органы государственных внебюджетных фондов; представительные и исполнительные органы местного самоуправления; федеральное казначейство; Центральный банк Российской Федерации. К субъектам, которые находятся в состоянии подчинения, относятся индивидуальные и коллективные налогоплательщики, кредитные организации. Самое взаимосвязь подчинения нельзя понимать упрощенно. Так, сами субъекты, наделенные властными полномочиями, находятся в состоянии подчинения друг с другом. К примеру, федеральные финансовые органы вступают во взаимоотношения с региональными и местными представительными органами, а местные финансовые органы находятся в состоянии подчинения с региональными и т.п. В самой внутренней структуре каждого из финансовых органов существуют взаимосвязи подчинения одного структурного подразделения другому, а также нижестоящего должностного лица вышестоящему. Однако в любом случае индивидуальные и коллективные налогоплательщики находятся в состоянии подчинения тем требованиям, которые исходят от государственных органов, но и в структуре коллективных налогоплательщиков может наблюдаться характер подчинения одних субъектов другим, т.к. финансовая дисциплина существует и внутри отдельного предприятия.

Следующий признак финансовой дисциплины основан на ее целевом предназначении. Основной целью финансовой дисциплины является упорядочивание и совершенствование финансовых отношений. Это конкретизируется в ряде промежуточных целей: формирование и стимулирование правомерного поведения (деятельности) субъектов финансовых отношений; вытеснение из финансовых отношений действительного или предполагаемого финансово противоправного поведения. Финансовая дисциплина принимает участие и в достижении более глобальных целей: обеспечение экономической стабильности государства; финансовое обеспечение реализации прав и свобод человека и гражданина, законов, подзаконных актов и социальных программ.

Итак, финансовая дисциплина - это выполнение субъектами финансовых отношений обязанностей, содержащихся в финансовом законодательстве, а также в соответствующих законодательству актах ненормативного характера в целях упорядочивания и совершенствования процессов образования, распределения и использования денежных фондов государства, муниципальных образований, предприятий, учреждений, организаций и физических лиц.

Финансовую дисциплину можно классифицировать как налоговую, бюджетную и банковскую.

Налоговая дисциплина - это выполнение налогоплательщиками, налоговыми агентами, налоговыми органами и иными лицами требований, содержащихся в законодательстве о налогах и сборах, а также в соответствующих ему актах ненормативного характера, направленных на своевременную уплату налогов и сборов.

Банковская дисциплина - это выполнение кредитными организациями требований банковского законодательства и предписаний, исходящих от Центрального банка России, направленные на поддержание стабильности банковской, денежной, кредитной систем Российской Федерации и обеспечение интересов вкладчиков.

Бюджетная дисциплина - это выполнение всеми субъектами требований, содержащихся в бюджетном законодательстве, и индивидуальных предписаний, направленных на обоснованное и целевое планирование и расходование бюджетных средств всех уровней.

В современных условиях бюджетная дисциплина принимает особое значение. Она призвана упорядочить планирование и формирование бюджета, обеспечить выполнение социальных программ и бюджетное финансирование реализации различных законов. Без бюджетной дисциплины невозможна своевременная выплата пенсий, пособий, заработной платы работникам бюджетной сферы, экономическое развитие и стабильность как целых регионов, так и отдельных предприятий. Причем соблюдение бюджетной дисциплины должно исключить принятие различного рода популистских решений, законов, необоснованных льгот и увеличение расходов, которые ранее не были специально предусмотрены в бюджете.

На особую целевую направленность бюджетной дисциплины указывается во многих нормативных актах, принятых Правительством Российской Федерации. Так, в Постановлении Правительства РФ "О мерах по укреплению финансовой дисциплины" указывается: проекты нормативных правовых актов, не обеспеченные финансовыми ресурсами, не принимаются к рассмотрению; увеличение дефицита федерального бюджета исключается; ведомственные нормативные акты, не обеспеченные источниками финансирования, приостанавливают свое действие до санкционирования соответствующих выплат законом о федеральном бюджете и т.д. На первый взгляд, указанные меры ведут к сужению различных видов правотворчества, сдерживают инициативу. Однако зачем нужны законы или иные нормативные акты, если они не обеспечены финансовыми поступлениями, а соответственно, и не будут реализованы, а если и будут реализованы, то уже за счет других статей бюджета? Но это уже не бюджетная дисциплина, а хаос в финансовой сфере, ведущий к росту инфляции, эмиссии и другим негативным экономическим явлениям. Вот почему бюджетной дисциплине в современный период отводится особая роль и предназначение.