Мудрый Юрист

Становление конституционных и законодательных основ налогового регулирования в США

Каширина Татьяна Владиславовна - кандидат исторических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Всероссийской государственной налоговой академии.

В соответствии с государственным федеративным устройством бюджет США делится на три уровня: федеральный, штатов и местных органов власти. Каждый из бюджетных уровней обеспечен собственными источниками поступлений, но в разной степени. Федеральный бюджет целиком обеспечен федеральными налогами и другими поступлениями (включая государственные займы). Бюджеты более низких уровней получают значительные суммы помощи от бюджетов более высоких уровней. Приблизительное соотношение расходов федерального бюджета и совокупных расходов всех штатов и местных органов власти страны, взятых вместе, составляло к началу XXI века 60 - 63% против 37 - 40% <*>. Каждый из уровней власти собирает собственные налоги. Соответственно, налоговая система США также имеет три уровня: федеральный, штатов и местных органов власти. Некоторые из видов налогов встречаются (по названию) на двух или даже на всех трех уровнях, но при этом порядок их сбора и ставки, как правило, сильно различаются для каждого из уровней. На каждом уровне есть основной источник поступлений - "опорный" налог, который дает наибольший доход соответствующему бюджету.

<*> Экономика США / Под ред. В.Б. Супяна. СПб., 2003. С. 171.

Бюджетно-налоговая система Соединенных Штатов опирается на обширное и разветвленное законодательство, в котором нашли отражение исторические особенности формирования, развития государственно-правовой и экономической структуры страны.

Государственный бюджет и налоговая система зародились с момента образования США, однако правовые основы их устройства за период существования страны неоднократно и значительно менялись. Вся современная система государственного регулирования экономики в США зарождалась в конфликтах вокруг бюджетно-налоговых прав различных уровней власти.

Начало английским владениям на Атлантическом побережье Северной Америки было положено в 1607 году, когда была основана первая из колоний - Виржиния. Ее основателями были купцы из Лондонской торговой компании. Постепенно на Атлантическом побережье из захваченных у индейцев земель образовалось 13 колоний.

Первыми поселенцами-колонистами наряду с крестьянами и ремесленной беднотой, беглецами от религиозных стеснений стали предприимчивые торговцы и авантюристы-предприниматели, мечтавшие о быстрой наживе. Близкая английскому двору аристократия заполучила свою гарантированную долю колониальных доходов в виде королевской грамоты на управление колониями, а королевская казна - в виде налогов и подношений. Своеобразие колонизационной политики в Северной Америке обусловливалось многими факторами. Главными среди них стали военное соперничество с Голландией, Францией и отчасти Испанией, а также относительная свобода общин в выборе форм местного самоуправления.

Экономический рост колоний пробуждал у населения стремление к самостоятельности. Между колониями постепенно усиливались взаимные экономические связи. Общность территории, экономической жизни и языка при удаленности от Англии содействовала складыванию из населения колоний особой, отличной от англичан, хотя и говорившей на английском языке, американской нации, формирование которой ускорилось в результате обострения противоречий между колониями и Англией, приведших к войне за независимость.

Вместе с ростом промышленного и торгового благосостояния колонистов начинаются столкновения и конфликты с метрополией на почве налоговой, торговой, административной и судебной. Быстрый экономический рост побуждал колонии освободиться от ограничений, создаваемых Англией в области торговли, промышленности и пользования землей. Колонии желали освободиться от налогов, вводимых английским правительством по своему усмотрению. Вопреки всему этому с 60-х годов XVIII века колониальный гнет Англии усилился. Семилетняя война 1756 - 1763 гг. истощила ее финансовые ресурсы. Государственный долг Англии вырос с 53 тыс. до 140 тыс. фунтов стерлингов. Король и министры хотели поправить финансовое положение за счет колоний <*>.

<*> Новая история. 1640 - 1870 / Под ред. А.Л. Нарочницкого. М., 1972. Ч. 1. С. 66.

В 1765 г. английский парламент обложил колонии так называемым гербовым сбором с каждой торговой сделки, документов, газет и объявлений. В 1767 году по настоянию английского министра финансов Тауншенда в колониях были введены новые пошлины на ввоз товаров из Англии. Усиление колониального, в т.ч. налогового, гнета Англии стало главной помехой на пути самостоятельного капиталистического развития колоний.

Недовольство гербовым сбором дало сильный толчок широкому демократическому движению против английских колонизаторов. Во многих городах и селениях возникали митинги, народ громил дома сборщиков нового налога. Гербовые марки сжигались на кострах, сборщиков вымазывали дегтем и вываливали в перьях. В ряде городов были созданы радикальные демократические общества для организации бойкота и борьбы за отмену этого налога. В одной из прокламаций против гербового сбора говорилось, что англичане скоро введут налоги и на "солнечный свет, на воздух, которым мы дышим, на землю, в которую мы ляжем" <*>.

<*> Новая история. 1640 - 1870 / Под ред. А.Л. Нарочницкого. М., 1972. Ч. 1. С. 68.

Примерно с середины XVIII века не без влияния событий в метрополии возникает идея конфедеративного сплочения колоний, и один из авторов этого проекта, Б. Франклин, становится инициатором переименования поселенческих колоний в штаты (административно-территориальные единицы, находящиеся под властью определенного правительства). В 60 - 70-е гг. конфликт между метрополией и колониями приобретает вполне определенную конституционно-правовую окраску. В специальных совместных декларациях американские колонисты напоминают королю и парламенту о своем праве давать или не давать согласие на налоги, о праве на суд присяжных и т.д.

В 1765 году в Нью-Йорке собрался Континентальный конгресс представителей ряда колоний, призвавший к бойкоту английских товаров. На конгрессе была принята первая Декларация прав американских колоний, где было заявлено: "Существенным и неотъемлемым правом всякого свободного народа и несомненным правом англичан всегда был тот принцип, в силу которого народ не может облагаться налогами иначе как с его собственного согласия, данного лично или через народных представителей... так как все сборы, уплачиваемые правительству, должны считаться добровольным даром народа, то противно разуму, равно как и принципам и духу британской Конституции, чтобы население Великобритании определяло такие дары Его Величеству из достояния и собственности американских колонистов".

Перепуганные английские купцы, опасаясь за судьбу своей торговли в колониях, добились в 1766 году отмены гербового сбора. Но введение новых пошлин привело к дальнейшему подъему движения за отказ от покупки английских товаров. Патриотически настроенные круги буржуазии, плантаторов и народ не желали признавать за Англией права облагать колонии новыми налогами без их согласия.

В 1774 году была принята вторая Декларация прав, в которой был сформулирован ряд положений и требований конституционно-правового характера, во многом предвосхищающих содержание будущей Декларации независимости. В ней отмечалось: "Жителям английских колоний в Америке в силу неизменных законов природы, принципов английской конституции и разных дарованных им хартий принадлежат следующие права...". Далее последовательно перечислялись "право на жизнь, свободу, собственность", право на пользование "всеми правами, свободами и привилегиями свободных английских подданных, живущих в Английском королевстве", право народа на представительство народа в законодательном собрании" как основание английской свободы и вообще "всякого свободного правительства", пользоваться полной защитой общего английского права", "быть судимым согласно закону", "право организовывать мирные сходки и собрания для обсуждения тех или иных неудовольствий и для составления соответствующих петиций королю" и др. (п. 1, 2, 3, 4, 5, 8 Декларации прав). Таким образом, права и вольности колонистов целиком выводились из прав своих предков, британских подданных, и истолковывались так, что они "не могут быть законным образом изменены и сокращены какой бы то ни было властью без согласия самих колонистов". Эти же исходные принципы были заложены в Декларации независимости.

Все эти события стали поводом и причинами к началу войны за независимость североамериканских колоний 1775 - 1783 гг.

На втором Континентальном конгрессе 4 июля 1776 года была принята Декларация независимости, автором которой являлся видный американский государственный деятель, талантливый публицист и политик, будущий президент США Томас Джефферсон. Декларация была составлена в духе естественно-правовой концепции о естественных и неотчуждаемых правах человека и подразделялась как бы на две части. В первой содержалось философско-правовое обоснование права колонистов на обособление и самостоятельное существование, а во второй - практическая аргументация в пользу необходимости и оправданности использования права народа на выбор формы правления, которая наилучшим образом обеспечит ему безопасность и счастье. Исходя из традиционной структуры английских документов, вторая часть содержала обвинения против английского короля. В частности, в ней говорилось, что король "объединялся с членами английского парламента, чтобы подчинить нас юрисдикции, чуждой нашей конституции и не признаваемой нашими законами, утверждал их акты, претендовавшие стать законодательством и служившие: (...) для обложения налогами без нашего согласия...

Поэтому мы, представители Соединенных Штатов Америки, собравшись на общий Конгресс, (...) торжественно записываем и заявляем, что соединенные колонии являются и по праву должны быть свободными и независимыми штатами, что они освобождаются от всякой зависимости по отношению к британской Короне и что все политические связи между ними и Британским государством должны быть разорваны, что в качестве свободных и независимых штатов они полномочны объявлять войну, заключать мирные договоры, вступать в союзы, вести торговлю, совершать любые другие действия и все то, на что имеет право независимое государство" <*>.

<*> Декларация независимости от 4 июля 1776 года // Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран. М., 2000. С. 104.

Таким образом, была декларирована полная независимость американских колоний от Англии.

В период создания американской федерации проблема налогообложения была одной из самых трудных и спорных <*>. Борьба за освобождение требовала громадных по тому времени расходов, а между тем Континентальный конгресс, который стал связующим звеном между штатами, не имел собственных источников дохода. Средства собирались путем "реквизиций", т.е. раскладок между отдельными штатами по мере надобности, причем не было точного критерия распределения. Неизвестно было, сколько каждый штат должен платить. "Реквизиции" давали ничтожные суммы, и расходы пришлось покрывать главным образом эмиссией бумажных денег.

<*> Dewey D.R. Financial history of the United States. 8 Ed. 1922. Ch. II and III.

В ходе войны за независимость назрела необходимость создания государственного образования. 9 января 1778 года, на третьем году независимого существования, воюющие штаты создали конфедеративную организацию, нацеленную на координацию общих усилий в деле обороны и для "заведования общими интересами" (ст. V и VIII). На утверждение Статей Конфедерации и вечного союза потребовалось три года (до 1 марта 1781 года должны были ратифицировать 9 штатов). Для "заведования общими интересами" ежегодно избирались делегаты для съезда на Конгресс в 10-й понедельник ноября, причем каждому штату предоставлялось право отзыва всех своих делегатов или некоторых из них в течение года и право замены их на остальную часть года. Статья VIII гласила, что "все военные издержки и всякие другие расходы на общую оборону или для общей пользы, разрешенные собравшимися на Конгресс Соединенных Штатов, должны делаться из общей казны, которая должна пополняться штатами соразмерно с ценностью земли и построек (...)" <*>. Налоги должны были взиматься органами штатов. Конгрессу дано было право делать займы и эмитировать бумажные деньги, но он был лишен права добывать средства (налоги) для уплаты по ним. Результатом был чрезвычайный рост задолженности и обесценивание бумажных денег.

<*> Статьи конфедерации 1781 г. // Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран. М., 2000. С. 110 - 111.

Война разорила многие сословия, особенно фермеров, которые за неуплату налогов и долгов оказались перед угрозой суровых санкций. Ветеранам войны не платили жалованья и обещанных пособий. Все это привело к большому социальному возмущению и затем восстанию под руководством ветерана войны Д. Шейса. Власть имущие были сильно напуганы таким поворотом событий и взяли курс на создание сильной и твердой централизованной власти, на упорядочение государственной финансово-налоговой системы. Однако у Конгресса конфедерации не было достаточных полномочий, и развал "вечного союза" казался неминуемым вследствие экономического хаоса. Печальное состояние финансов было одним из главных факторов недовольства, вызвавших созыв Конституционного конвента 1787 года и принятие Конституции США.

Причем власти прибегли к характерному маневру. Было объявлено о созыве Конституционного конвента (Учредительного собрания) для усовершенствования Статей конфедерации, относящихся к финансовым и торговым вопросам. Но в ходе заседаний Конвента, проходивших за закрытыми дверями в Филадельфии с 14 мая по 17 сентября 1787 г., была подготовлена новая Конституция для единого государства с федеративным устройством. Состав Конвента нельзя назвать достаточно представительным: из назначенных в него 74 делегатов лишь 55 участвовало в работе, ряд из них покинул Конвент до его закрытия, и только 39 поставили свои подписи под текстом основного закона. Принятая 17 сентября 1787 года конституция была передана в Континентальный конгресс, который 28 сентября направил ее "легислатурам штатов с тем, чтобы они представили ее на рассмотрение Конвентов, состоящих из делегатов, избранных в каждом штате его народом в соответствии с решениями Конвента".

Конституция была ратифицирована и вступила в силу 4 марта 1787 года.

В этой связи необходимо отметить, что к главным факторам, повлиявшим на характер, структуру американской бюджетно-налоговой системы, ее качественные особенности, относятся конституционный строй США и идеи, которые легли в основу федеральной конституции, поправок к ней и ее последующих толкований американской судебной властью.

В тексте Конституции США специфически бюджетные (как и многие чисто экономические) категории практически отсутствуют. Не упоминается даже термин "бюджет". В основном здесь упоминаются только общие права Конгресса, связанные с федеральным налогообложением и займами, с регулированием торговли с другими государствами и между штатами.

Раздел 7 статьи 1 регламентирует законодательный процесс в Конгрессе. "Все законопроекты по сборам поступлений дохода исходят от Палаты представителей, но Сенат может предлагать поправки к ним и участвовать в их обсуждении, как и по другим законопроектам.

Каждый законопроект, принятый Палатой представителей и Сенатом, прежде чем стать законом, представляется Президентом (...); если он одобряет законопроект, то подписывает его, в противном случае возвращает законопроект со своими возражениями в ту палату, которой последний был предложен (...) <*>. В случае повторного рассмотрения законопроект должен быть утвержден двумя третями голосов в обеих палатах. Если же законопроект в течение десяти дней не возвращается и подписывается Президентом, то становится законом.

<*> Конституция США от 17 сентября 1787 г. // Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран. М., 2000. С. 116.

Основным лозунгом при выработке финансовых статей Конституции была независимость федерации от штатов в области налогов. Раздел 8 статьи 1 гласил: "конгресс имеет право: вводить и взимать налоги, пошлины, сборы и акцизы, для того чтобы выплачивать долги и обеспечивать совместную оборону и общее благоденствие Соединенных Штатов; при этом все пошлины, сборы и акцизы должны быть единообразными на всей территории Соединенных Штатов; заключать займы от имени Соединенных Штатов; регулировать торговлю с иностранными государствами; между отдельными штатами (...), чеканить монету, (...), устанавливать наказания за подделку государственных ценных бумаг и находящейся в обращении монеты Соединенных Штатов (...) ".

Однако эти права Конгресса подлежали ряду ограничений, на которые должны были согласиться "отцы конституции": многие члены учредительного конвента опасались не столько расширения финансовых полномочий федерального правительства, сколько возможности для него регулировать с помощью налогов экономическую жизнь и вмешиваться таким путем в компетенцию штатов. В частности, южане не желали ограничения ввоза рабов и настояли на установлении предела ввозимой пошлины в 10 долл. с души <*>. Это положение содержит раздел 9 статьи 1: "переселение или ввоз тех лиц, которые любой из существующих ныне штатов сочтет возможным допустить, не должны запрещаться Конгрессом до 1808 г., однако могут быть установлены на такой ввоз налог или пошлина, не превышающие 10 долл. за каждое лицо (...).

<*> Thompson W. Federal centralization. 1923. P. 51 - 52.

Ни одна подушная подать или иной прямой налог не должны устанавливаться иначе как на основе переписи или исчисления населения (...).

Ни один налог или пошлина не должны устанавливаться на предметы, вывозимые из какого-либо штата.

Не должны предоставлять преимущества, по каким бы то ни было установлениям о торговле или налогах портам одного штата перед портами другого; и не должны суда, следующие из одного штата в другой либо обратно, принуждаться к заходу в порты другого штата, разгрузку либо уплате там пошлин" <*>.

<*> Конституция США от 17 сентября 1787 г. // Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран (Новое и новейшее время). М., 2000. С. 117.

Раздел 10 статьи 1 регламентировал вопрос о таможенных пошлинах -

"ни один штат не может без согласия Конгресса облагать пошлинами или сборами импорт и экспорт товаров, (...); причем чистый доход со всех сборов и пошлин, наложенных штатом на импорт и экспорт, поступают в пользу казначейства Соединенных Штатов, а все такого рода законы подлежат пересмотру и контролю Конгресса".

Таким образом, Конгрессу запрещалось установление вывозимых пошлин, он не мог оказывать предпочтение портам одного какого-либо штата; все налоги должны быть одинаковыми (uniform) на всей территории Соединенных Штатов, и - главное ограничение - подушный или иные прямые налоги могли взиматься только пропорционально населению, определенному путем переписи или исчисления населения. Порядок подсчета населения содержал раздел 2 статьи 1: "...прямые налоги распределяются между отдельными штатами (...) пропорционально численности их населения, для определения которых к числу всех свободных людей, включая лиц, обязанных кому-либо службой в течение нескольких лет и исключая не платящих налогов индейцев, прибавляется три пятых прочих лиц. Настоящее исчисление населения производится в течение трех лет после первой сессии Конгресса Соединенных Штатов, а затем через каждые десять лет в порядке, который будет установлен специальным законом" <*>. Таким же образом определялось количество избираемых представителей от каждого штата.

<*> Конституция США. Современные зарубежные конституции / Сост. В.В. Маклаков. М., 1992. С. 23 - 24.

Количество населения, принятое в качестве масштаба для распределения прямых налогов вместо прежнего неопределенного распределения "реквизиций" по ценности недвижимости, был проще и яснее, т.к. при отсутствии оценочных работ штаты не имели представления о ценности земель и строений в своих пределах. Но с другой стороны столь грубый критерий, как число населения, совершенно не соответствовал платежеспособности отдельных штатов. В то время, впрочем, этот момент не привлекал к себе внимания, т.к. предполагалось, что ПРЯМЫЕ НАЛОГИ НЕ БУДУТ ВЗИМАТЬСЯ ФЕДЕРАЦИЕЙ (выделено мной. - К.Т.). Поэтому за исключением чрезвычайных военных эпох Соединенные Штаты довольствовались косвенными налогами - таможенными пошлинами и акцизами - и немногими сборами пошлинного характера. Это условие образовало очень важную отличительную черту американской налоговой системы до начала XX века и предопределило активную роль судебной власти в вопросах толкования налоговых прав разных уровней власти.

Неточности в толковании термина "прямые налоги" как только налоги с доходов, а также в определении целей, на которые могут расходоваться средства, утвержденные Конгрессом, сделали несколько формулировок американской конституции предметом ожесточенных споров среди юристов и экономистов. Верховный суд на протяжении 200 лет несколько раз выносил решения по одним и тем же вопросам, причем последующее решение часто противоречило предыдущему. Сложность налоговых тяжб доказывается тем, что некоторые положения статьи 1 через несколько лет после принятия Конституции не смогли исчерпывающе и единообразно истолковать ее главные авторы А. Гамильтон и Д. Мэдисон. Только в 1976 году, например, Конгресс определил, что он вправе самостоятельно решать, какие расходы служат "улучшению всеобщего благоденствия", и, таким образом, социальная политика была признана в качестве важной сферы ответственности законодателей и государства.

Этот спор, имевший огромное значение для теории и практики государственных финансов в США, прямо относится к определению роли и места государственного экономического и бюджетного регулирования в американском хозяйственном комплексе. За двухвековым конфликтом вокруг толкования прав Конгресса на сбор налогов и на разработку направлений национальной финансовой политики стояла борьба различных сил и точек зрения на роль государства и пределы его полномочий. Исход этой борьбы отразил победу прагматизма в экономической политике федеральных властей.

Вместе с тем в ходе рассмотрения упомянутых судебных дел проявилась активность судебной власти в вопросах финансовой и экономической политики, а в целом выявилось, что Конституция США предоставила достаточно полномочий и для формирования федерального бюджета как главного финансового документа государства, и для формулирования бюджетно-налоговой политики США в ее современном виде с учетом сложившихся представлений об обязанностях государства по составу и масштабам "общественных услуг" федеральной власти населению.

Статья 1 Конституции содержит одно из основополагающих условий правового характера, определявших бюджетно-налоговую политику США во все времена: федеральные средства могут расходоваться только на основе утвержденных законом полномочий на расходование средств. Иначе говоря, без разрешения американского Конгресса ни одно должностное лицо или ведомство не имеют права расходовать средства из федерального бюджета нецелевым образом. В той же статье Конституции закреплена обязательность публиковать все сведения о государственных доходах и расходах федерального уровня.

Вместе с тем, несмотря на небольшое количество положений, прямо регламентирующих собственно бюджетную политику американской федерации, Конституция содержит достаточно много условий, очерчивающих рамки экономического поведения государства. Они делятся на две категории:

Помимо перечисленных "экономических положений", федеральная Конституция устанавливает несколько полномочий Конгресса США, которые фактически очерчивают большинство из основных сфер федеральных бюджетно-налоговых интересов, действующих до сих пор. Эти же полномочия определяют основные направления современного бюджетного регулирования в американской экономике. К ним относятся создание почтовых служб и почтовых путей, содействие развитию науки и полезных ремесел, учреждение судов ниже уровня Верховного суда, объявление войны, формирование вооруженных сил и внутренней милиции. Таким образом, Конституция очерчивает круг прав федеральных властей и устанавливает список запретов на действия штатов. Однако полномочия федерации делегированы ей штатами, которые являются ячейками американской государственности: часть полномочий штаты делегировали "вверх" - федерации, другую часть - "вниз", местным самоуправлениям.

26 февраля 1869 года Конгресс предложил шестнадцатую поправку к Конституции, которая была ратифицирована 17 февраля 1870 года. Поправка снимала все ограничения для Конгресса по взиманию прямых налогов на федеральном уровне и гласила: "Конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги с доходов (имеются в виду прямые налоги. - К.Т.), из какого бы источника они ни происходили, вне зависимости от их распределения между отдельными штатами и безотносительно к каким-либо переписям или исчислениям населения" <*>. Однако на практике прямые налоги, в первую очередь подоходный налог, стали взиматься только в период перед Первой мировой войной.

<*> Экономика США / Под ред. В.Б. Супяна. СПб., 2003. С. 171.

Содержащиеся в Конституции пробелы с годами восполняются очень незначительно. На сегодняшний день Конституция имеет 27 поправок и только две из них касаются налоговой сферы - упомянутая XVI и XXIV, косвенно касающаяся налогов и запрещающая ограничение избирательных прав американских граждан "вследствие неуплаты какого-либо избирательного или иного налога". Избирательные налоги существовали в некоторых штатах.

Поэтому на сегодняшний день Конституция США представляет больше исторический документ, создавший основу для дальнейшего развития федерального финансового и налогового законодательства и законодательства штатов. Кроме того, необходимо отметить еще одну особенность правовой системы США - это принцип прецедента <*> и наличие конвенциональных норм <**>, влияющих на становление налоговой системы США.

<*> Прецедент - в англосаксонской системе права вынесенное судом по конкретному делу решение, обоснование которого становится правилом, обязательным для всех судов той же или низшей инстанции при разбирательстве аналогичных дел, является источником права. (Большой юридический словарь. М., 2000. С. 483).
<**> Конвенциональные нормы - нормы, содержащиеся в конституционных соглашениях, разновидностях правового обычая, представляющих собой обязательные правила политической практики. Являются одним из источников конституционного права. (Большой юридический словарь. М., 2000. С. 266, 273).