Мудрый Юрист

К вопросу о полномочиях антимонопольного органа и суда по контролю за соответствием нормативных актов органов государственной власти и местного самоуправления антимонопольному законодательству

Иванова Нина Андреевна, соискатель кафедры гражданского процесса МГЮА имени О.Е. Кутафина.

В рамках предоставленных законом полномочий антимонопольный орган вправе выдавать государственным органам исполнительной власти и органам местного самоуправления предписания об отмене (изменении) актов, нарушающих антимонопольное законодательство. В статье проанализированы полномочия антимонопольного органа и суда по контролю за соответствием нормативных актов органов государственной власти и местного самоуправления антимонопольному законодательству.

Ключевые слова: антимонопольный орган, суд, полномочия, контроль, органы государственной власти.

On the issue of powers of antimonopoly agency and court on control of conformity of normative acts of agencies of state power and local self-government with antimonopoly legislation

N.A. Ivanova

Within the frames of powers provided by law the antimonopoly agency has the right to issue to the state agencies of power and agencies of local self-government orders on cancellation (change) of acts violating antimonopoly legislation. The article analyses powers of antimonopoly agency and court on control of conformity of normative acts of agencies of state power and local self-government with antimonopoly legislation.

Key words: antimonopoly agency, court, powers, control, agencies of state power.

Антимонопольный орган является единственным в системе органов исполнительной власти, который осуществляет функцию государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства. Специфика его полномочий свидетельствует о существовании двух основных форм антимонопольного контроля, в границах которых они реализуются. Базовые контрольные полномочия антимонопольный орган исполняет в рамках внесудебной формы, осуществляемой им посредством своей правоприменительной юрисдикционной деятельности.

В то же время, как показывает анализ антимонопольных норм, правовая регламентация таких полномочий отчасти является непоследовательной и приводит к вопросам о правилах применения соответствующей формы контроля, в том числе в условиях существования другой формы, связанной с реализацией антимонопольным органом полномочий по обращению с предусмотренными законом требованиями в суд и его участием в процессе. Такие вопросы, в частности, возникают в сфере антимонопольного контроля за актами органов государственной власти и местного самоуправления.

Так, в соответствии с подп. "а" п. 3 ч. 1 ст. 23 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ (в ред. от 06.12.2011) "О защите конкуренции" <1> (далее - Закон о защите конкуренции, Закон) антимонопольный орган полномочен выдавать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство.

<1> СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3434; КонсультантПлюс.

Одновременно с этим согласно подп. "а" п. 6 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган наделен полномочиями по обращению в арбитражный суд к федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления с заявлениями о признании недействующими либо недействительными полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству, в том числе создающих необоснованные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, нормативных правовых актов или ненормативных актов данных органов.

С учетом изложенного нередким для судебной арбитражной практики является вопрос о надлежащих полномочиях антимонопольного органа в отношении нарушающих антимонопольные нормы актов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления <2>.

<2> Постановления Президиума ВАС РФ от 19 января 2010 г. N 11390/09 по делу N А32-23959/2008-4/402, от 2 февраля 2010 г. N 11923/09 по делу N А45-9398/2008-46/266 // КонсультантПлюс: СудебнаяПрактика.

Как разъяснил Конституционный Суд Российской Федерации (далее - КС РФ, Конституционный Суд) в Определении N 630-О <3>, реализация антимонопольным органом полномочия по выдаче предписаний об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство, осуществляется в рамках административных процедур по правилам, предусмотренным Законом о защите конкуренции, и представляет собой форму контроля за соблюдением антимонопольного законодательства в системе органов исполнительной власти и административный способ защиты публичных интересов, позволяющие оперативно реагировать на акты федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и иных указанных в законе органов и организаций в целях исключения положений, нарушающих антимонопольное законодательство.

<3> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 3 апреля 2012 г. N 630-О, вынесенное по запросу администрации Краснодарского края о проверке конституционности подпункта "а" пункта 3 части 1 статьи 23 Федерального закона "О защите конкуренции" // КонсультантПлюс.

Сами по себе предписания антимонопольного органа об отмене или изменении нарушающих антимонопольное законодательство актов силой принудительного исполнения не обладают, а преследуют цель понудить соответствующие органы (организации) и их должностных лиц исполнить содержащиеся в них требования прежде всего в добровольном порядке в условиях, когда полномочиями самостоятельно признавать недействительными (недействующими) такие акты антимонопольные органы не наделены (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 16 ноября 2000 г. N 237-О) (п. 3 Определения КС РФ N 630-О).

Согласно п. 3.3 указанного Определения КС РФ предоставление антимонопольному органу полномочий по обращению в арбитражный суд с заявлениями о признании недействующими либо недействительными противоречащих антимонопольному законодательству нормативных правовых актов или ненормативных актов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления направлено на то, чтобы обеспечить исключение из актов соответствующих органов положений, нарушающих антимонопольное законодательство, в судебном порядке в случае, когда выданное антимонопольным органом предписание об отмене или изменении таких актов не исполняется данными органами в добровольном порядке (п. 3.3 Определения КС РФ N 630-О) <4>.

<4> Из этого исходит и ВАС РФ. Согласно п. 23 Постановления Пленума ВАС РФ от 30 июня 2008 г. N 30 (в ред. от 14.10.2010) "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" право антимонопольного органа обращаться в арбитражный суд с исками, заявлениями о понуждении к исполнению своих решений и предписаний (подпункт "и" пункта 6 части 1 статьи 23 Федерального закона "О защите конкуренции") предполагает в случае неисполнения лицом выданного ему предписания помимо привлечения данного лица к административной ответственности право антимонопольного органа обратиться в арбитражный суд с самостоятельным требованием к нарушителю, связанным с исполнением решения и направленным на устранение и (или) предотвращение нарушения антимонопольного законодательства, в рамках полномочий антимонопольного органа, определенных пунктом 6 части 1 статьи 23 данного Федерального закона // Вестник ВАС РФ. 2008. N 8; КонсультантПлюс.

Вместе с этим, следуя позиции Конституционного Суда, наделение антимонопольного органа наряду с полномочием по выдаче предписаний об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство, правом обращения в арбитражный суд с заявлениями о признании недействующими либо недействительными полностью или частично таких актов позволяет антимонопольному органу в каждом конкретном случае нарушения антимонопольного законодательства актами органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и иных указанных в законе органов и организаций избрать наиболее оптимальный способ реагирования на такие акты, принимая во внимание степень (масштаб) их влияния на участников экономических отношений, характер возможных последствий и другие обстоятельства (п. 3.3 Определения КС РФ N 630-О).

По мнению автора, указанные разъяснения КС РФ не могут в полной мере служить определенности в вопросе о соответствующих полномочиях антимонопольного органа. В целях надлежащего осуществления и эффективности защиты конкуренции необходимо иметь представление о конкретных условиях и пределах их реализации.

Заметим, что антимонопольный орган вправе выдавать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении как индивидуальных (ненормативных), так и нормативных актов, нарушающих антимонопольное законодательство (п. 3.1 Определения КС РФ N 630-О).

В то же время, как определено ч. 2 ст. 85 Конституции Российской Федерации <5> (далее - Конституция РФ), Президент Российской Федерации, осуществляя контроль в сфере государственного управления, вправе лишь приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Аналогичная норма содержится в ч. 1 ст. 29 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (в ред. от 02.05.2012) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <6>.

<5> Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. N 7-ФКЗ // СЗ РФ. 2009. N 4. Ст. 445.
<6> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; КонсультантПлюс.

В соответствии со ст. 44 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ (в ред. от 28.12.2010) "О Правительстве Российской Федерации" <7> Правительство Российской Федерации как высший исполнительный орган исполнительной власти вносит предложения Президенту Российской Федерации о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

<7> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; КонсультантПлюс.

Здесь важным является то, что в силу законодательных установлений контроль за соответствием нормативных актов иному нормативному акту большей юридической силы является областью судебной юрисдикции и осуществляется в рамках рассмотрения дел о признании недействующими нормативных правовых актов, принимаемых на различных уровнях государственной власти, а также на уровне местного самоуправления <8>. Правосудие по таким делам осуществляют все ветви судебной власти <9>.

<8> Судебный контроль за законностью нормативных правовых актов получил название нормоконтроля. Этот термин введен в научный оборот судебной практикой. Впервые его употребил Конституционный Суд РФ в Постановлении от 16 июня 1998 г. N 19-П по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и ст. 127 Конституции РФ // Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. N 5.
<9> См., например: Уксусова Е.Е. Оспаривание нормативных правовых актов в сфере гражданской судебной юрисдикции // Журнал российского права. 2009. N 3.

Дела об оспаривании нарушающих антимонопольное законодательство, исключая Конституцию РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления относятся к компетенции арбитражных судов <10> (п. 1 ч. 1 ст. 29 АПК РФ <11>, подп. "а" п. 6 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции).

<10> Правомочиями по проверке конституционности нормативных правовых актов федерального уровня, а также регионального уровня, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, наделен исключительно КС РФ (п. "а", "б" ч. 2 ст. 125 Конституции РФ). Здесь следует учитывать, что оспаривание таких нормативных актов с позиции соответствия Конституции РФ осуществляется КС РФ по запросам лиц и органов, определенных в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ. Антимонопольный орган к числу таких органов не относится.
<11> Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ (в ред. от 8 декабря 2011 г.) // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3012; КонсультантПлюс.

Сообразно ч. 1 ст. 191 АПК РФ такие дела рассматриваются арбитражными судами по общим правилам искового производства, с особенностями, установленными в главе 23 АПК РФ. Согласно процессуальным положениям указанной главы, арбитражный суд, сделав вывод об обоснованности соответствующего заявления, принимает решение о признании оспариваемого нормативного правового акта или его отдельных положений не соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующими полностью или в части. Такое решение арбитражного суда вступает в законную силу немедленно после его принятия (п. 2 ч. 2, ч. 4 ст. 195 АПК РФ). Нормативный акт или его отдельные положения, признанные арбитражным судом недействующими, не подлежат применению с момента вступления в законную силу решения суда и должны быть приведены органом или лицом, принявшим оспариваемый акт, в соответствие с законом или иным нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу (ч. 5 ст. 195 АПК РФ). Вступившее в законную силу решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта направляется арбитражным судом в официальные издания государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, в которых был опубликован оспариваемый акт, и подлежит незамедлительному опубликованию указанными изданиями. Такое решение публикуется в "Вестнике Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации" и при необходимости в иных изданиях (ч. 1, 2 ст. 196 АПК РФ).

Отсюда следует, что нарушающие антимонопольное законодательство нормативные акты (их отдельные положения) федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления подлежат отмене (изменению) принявшим органом только после проверки их на соответствие антимонопольному законодательству соответствующим судом и во исполнение его решения.

Заметим, что некоторые авторы исходят из широкого понятия нормоконтроля, включая в него не только деятельность суда, но и деятельность других уполномоченных органов государственной власти (должностных лиц) по установлению, поддержанию, упрочению, восстановлению законности и конституционности, которые, в частности, выражаются в проверке соответствия акта нормативному акту большей юридической силы, а при необходимости - в пресечении нарушений законодательства. Например, Н.И. Ярошенко относит к числу таких органов органы, наделенные контрольными и иными властными полномочиями, в том числе полномочиями по постановке вопроса об отмене акта, называя среди них Федеральную антимонопольную службу <12>.

<12> Ярошенко Н.И. Нормоконтроль: конституционно-правовые основы и роль в механизме реализации конституционно-правовой ответственности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2006. С. 7.

Между тем по своему содержанию и правовым последствиям деятельность по контролю за нормативными правовыми актами, осуществляемая путем отправления правосудия, и контрольная деятельность антимонопольного органа являются совершенно разными видами деятельности. Отнесение деятельности последнего к нормоконтролю, как правильно отмечает С.В. Никитин, является неверным и непродуктивным <13>.

<13> Никитин С.В. Судебный контроль за нормативными правовыми актами в гражданском и арбитражном процессе. М., 2010. С. 13.

Так, в соответствии с Законом антимонопольный орган вправе выдавать государственным органам исполнительной власти и органам местного самоуправления предписания об отмене (изменении) нормативных актов только после признания таких актов нарушающими антимонопольное законодательство. Это не означает признания таких актов незаконными либо недействительными, оправдывая добровольный характер исполнения предписаний. В то же время добровольность исполнения предписаний об отмене (изменению) нормативных актов, нарушающих антимонопольное законодательство, не корреспондирует с характером и местом, которое занимают нормативные акты в правовом пространстве. Однако придать соответствующим предписаниям принудительную силу исполнения означает прежде всего наделить антимонопольный орган реальными полномочиями по нормоконтролю, которые вправе осуществлять только суд.

При таких обстоятельствах определяющим критерием в вопросе о выборе антимонопольным органом способа реагирования на акты федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, нарушающих антимонопольные нормы, должен быть характер таких актов. Принимая во внимание, что рассмотрение вопросов о соответствии нормативных правовых актов действующему законодательству в значении нормоконтроля к полномочиям антимонопольного органа не отнесено <14>, а также учитывая масштаб влияния таких актов на участников экономических отношений, можно сделать вывод о том, что в случае нарушения антимонопольного законодательства нормативным актом органа исполнительной власти, органа местного самоуправления антимонопольный орган вправе и одновременно обязан обратиться в арбитражный суд с заявлением об обжаловании такого акта.

<14> См., например: п. 4 Обзора практики Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа по рассмотрению споров, связанных с участием антимонопольных органов // Официальный сайт Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа. URL: http://faszso.arbitr.ru/ index.php/ 2011-03-24-16-32-40/2011-03-25-17-35-52> (дата обращения: 02.08.2012).