Мудрый Юрист

Проблемные вопросы применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в сфере охраны правил рыболовства, сохранения водных биологических ресурсов и среды их обитания

Соколов Александр Юрьевич, докторант, заместитель заведующего кафедрой административного и муниципального права Саратовской государственной юридической академии, кандидат юридических наук, доцент.

В статье исследуются проблемные вопросы применения ряда мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, включая доставление и изъятие вещей и документов. Автором исследуются возможные пути совершенствования правового регулирования в сфере охраны правил рыболовства, сохранения водных биологических ресурсов и среды их обитания.

Ключевые слова: производство по делам об административных правонарушениях, меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, доставление, изъятие вещей и документов.

Problem questions of application of provision procedure measures of administrative offences cases in area of protection of rules of fishery, conservation of water biological resources and environments of their dwelling

A.Yu. Sokolov

In a scientific article explores problem questions of application of some provision procedure measures of administrative offences cases, including delivering of an offender and seizure of items of property and documents. The author explores possible ways of perfection of legal regulation to area of protection of rules of fishery, conservation of water biological resources and environments of their dwelling.

Key words: administrative proceeding, provision procedure measures of administrative offences cases, delivering of an offender, seizure of items of property and documents.

Усиление государственного контроля в сфере рыбоохраны является непременным условием сохранения рыбных ресурсов в нашем государстве. Рост браконьерства на водоемах Российской Федерации неуклонно влечет за собой сокращение рыбных запасов. Только за 6 месяцев 2011 г. в результате контрольно-надзорной деятельности должностными лицами территориальных управлений Росрыболовства <1> выявлено 72 670 нарушений законодательства в области рыболовства, сохранения водных биоресурсов и среды их обитания, изъято 162,9 тонны водных биоресурсов, 87 428 запрещенных орудий лова, 9753 единицы транспортных средств <2>.

<1> Органы Росрыболовства действуют на основании Положения о Федеральном агентстве по рыболовству, утв. Постановлением Правительства РФ от 11 июня 2008 г. N 444 // СЗ РФ. 2008. N 25. Ст. 2979.
<2> Двинско-Печорское территориальное управление Росрыболовства: [сайт]. URL: http://www.arhfish.ra/?p=2566 (дата обращения: 19.02.2012).

Увеличение количества правонарушений в данной отрасли связано со многими факторами - социальными, экономическими и др. Одной из главных причин, наряду с низким уровнем материальной жизни населения, выступает несовершенство законодательства, регулирующего порядок привлечения к административной ответственности, а в частности, применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Должностные лица органов, осуществляющих контроль и надзор в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов и среды их обитания, уполномочены применять меры обеспечения производства по целому ряду дел об административных правонарушениях, предусмотренных п. 35 ч. 2 ст. 28.3, 23.27 КоАП РФ. Анализ правоприменительной практики по данной категории дел позволяет выделить несколько проблемных моментов, нередко препятствующих привлечению к административной ответственности виновных в совершении административных правонарушений лиц.

Одним из проблемных моментов выступает отсутствие в КоАП РФ комплексного правового регулирования порядка применения доставления.

В соответствии со ст. 28.2, 27.2, 27.10 КоАП РФ одним из обязательных требований к протоколу об административном правонарушении и протоколам о применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях является указание сведений о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении. Отсутствие таковых влечет за собой необходимость его доставления, в соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 27.2 КоАП РФ, в служебное помещение органа внутренних дел (полиции), помещение органа местного самоуправления сельского поселения или в иное служебное помещение для выяснения его личности и последующего составления протокола об административном правонарушении.

Вместе с тем для правонарушений в сфере рыбоохраны характерна значительная отдаленность от служебных помещений указанных органов, что значительно увеличивает сроки составления протоколов, а также препятствует дальнейшему исполнению в этот день инспекторами своих обязанностей по осуществлению государственного контроля.

КоАП РФ не определяет конкретных сроков применения доставления. Из ч. 2 ст. 27.2 КоАП РФ следует, что доставление должно быть осуществлено в возможно короткий срок.

Исследованию данного вопроса посвящены труды многих ученых. В научной литературе в целях эффективной защиты прав и интересов личности и устранения умышленного "затягивания" доставления предлагается установить предельный срок его применения в пределах одного часа <3>, трех часов, а с учетом погодных условий - до 12 часов <4>. Подобные предложения получили законодательное закрепление в Республике Таджикистан. В соответствии с ч. 2 ст. 752 Кодекса Республики Таджикистан об административных правонарушениях <5>, временные критерии применения доставления не могут превышать двух часов.

<3> См.: Хвастунов К.В. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применяемые милицией: Автореф. дис. ... к.ю.н. Челябинск, 2004. С. 7.
<4> См.: Барашев В.В. Институт административного принуждения: Дис. ... к.ю.н. М., 2007. С. 126.
<5> Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2008. N 12. Ч. 1. Ст. 898, 990.

Вместе с тем указанные точки зрения представляются небесспорными. Срок доставления обусловлен его специфической целью - необходимостью составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте совершения правонарушения в служебном помещении органа административной юрисдикции. Таким образом, срок применения доставления складывается из времени принудительного препровождения доставляемого лица (судна, орудия совершения правонарушения) в служебное помещение компетентного органа (порт Российской Федерации).

Временной промежуток может быть различным в зависимости от конкретных обстоятельств, включая удаленность места совершения правонарушения до места составления протокола. Поэтому во многих случаях предельный часовой срок будет явно недостаточен для осуществления доставления.

В этой связи следует согласиться с точкой зрения А.И. Каплунова <6>, что такой подход законодателя к определению сроков доставления "является оптимальным, в равной степени учитывающим интересы лица, совершившего административное правонарушение, и лица, осуществляющего производство по данному делу".

<6> См.: Каплунов А.И. Административное принуждение, применяемое органами внутренних дел: Дис. ... д.ю.н. М., 2005. С. 409.

Представляется, что возможным выходом из указанной ситуации может явиться законодательное предоставление должностным лицам органов, осуществляющих контроль и надзор в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов и среды их обитания, возможности оперативного доступа с помощью современных средств связи к информационным базам данных на граждан.

Перечень субъектов, полномочных применять доставление в соответствии с ч. 1 ст. 27.2 КоАП РФ, является закрытым. В этой связи заслуживает внимания позиция отдельных авторов <7> о необходимости расширения субъектного состава правоприменителей данной меры и предоставлении соответствующих полномочий негосударственным формированиям, к числу которых, в частности, относятся внештатные общественные инспекторы Федерального агентства по рыболовству <8>.

<7> См., напр.: Тюрин В.А. Проблемы применения мер пресечения в административном праве России: Дис. ... д.ю.н. М., 2004. С. 99; Фатькин А., Шурухнов Н. Правовые основы, виды и проблемы частной охранной деятельности в Российской Федерации // Право и жизнь. 2010. N 2. С. 64.
<8> См.: Приказ Федерального агентства по рыболовству от 17 апреля 2009 г. N 321 "Об утверждении Положения об организации деятельности внештатных общественных инспекторов Федерального агентства по рыболовству" // Федеральное агентство по рыболовству: [сайт]. URL: http://www.fishcom.ru (дата обращения: 19.02.2012).

В действительности, на практике нередки случаи, когда внештатные сотрудники государственных органов исполнительной власти выявляют и пресекают административные правонарушения. Вместе с тем действующим законодательством не регламентирован порядок их взаимодействия с соответствующими органами административной юрисдикции.

Возложение на внештатных общественных инспекторов Федерального агентства по рыболовству, а также сотрудников негосударственных формирований дополнительных полномочий по доставлению лиц, в чьих действиях усматриваются признаки состава административного правонарушения, в органы внутренних дел, позволит устранить правовой пробел в данной сфере и будет способствовать задаче предупреждения правонарушений.

Осуществление доставления обеспечивается применением психического воздействия, заключающимся в устном указании следовать к месту проведения процессуальных действий либо доставить судно и другие орудия совершения административного правонарушения в порт Российской Федерации. Вместе с тем нередко государственные инспекторы органов рыбоохраны сталкиваются с отказом доставляемых лиц двигаться в нужном направлении или оказанием сопротивления. В таких случаях данная мера процессуального обеспечения должна быть реализована посредством применения физического воздействия. Однако в КоАП РФ не урегулирован вопрос о возможности применения физической силы и специальных средств при реализации доставления в случае оказания сопротивления, что нередко является непреодолимым препятствием для составления протокола по делу об административном правонарушении.

Действующее законодательство предоставляет такие полномочия некоторым должностным лицам в целях пресечения административных правонарушений или оказываемого сопротивления в рамках отдельных законодательных актов <9>.

<9> См., напр.: ст. 19, 21 ФЗ "О полиции" // СЗ РФ. 2011. N 7, ст. 900; ст. 26, 27 ФЗ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 6. Ст. 711.

Данный пробел в административно-деликтном законодательстве должен быть устранен путем внесения в ст. 27.2 КоАП РФ изменений, предоставляющих полномочия по применению физической силы и специальных средств всем должностным лицам органов исполнительной власти, компетентным применять доставление в случае оказания им сопротивления.

Другим проблемным моментом выступает необходимость привлечения понятых при применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. В частности, присутствие двух понятых является обязательным условием изъятия вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения, и документов, имеющих значение доказательств по делу об административном правонарушении в соответствии с ч. 2 ст. 27.10 КоАП РФ.

Вместе с тем привлечение понятых по данной категории дел в некоторых случаях не представляется возможным. Виной тому многие факторы - удаленность от берега, населенных пунктов, туман и т.д. По мнению Президента Российской Федерации Д.А. Медведева, институт понятых сложился, когда не было других способов фиксации доказательств, а в настоящее время с учетом мирового опыта эту систему можно скорректировать и использовать технические средства <10>. Несмотря на то что подобное предложение касается сферы уголовного судопроизводства, оно могло бы быть распространено и на административно-деликтное законодательство.

<10> Независимая газета. 1997 - 2011: [сайт] // URL: http://www.ng.ru/politics/ 2011-10-24/3_poniatye.html (дата обращения: 19.02.2012).

Замена участия понятых использованием технических средств представляется позитивным нововведением. С одной стороны, оно позволит упростить процедуру составления процессуальных документов по делу об административном правонарушении, а с другой стороны, детально отразит порядок и очередность проводимых мероприятий и повысит гарантии прав лиц, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении.