Мудрый Юрист

Процессуально-правовой статус лиц, участвующих в делах об установлении, изменении и прекращении административного надзора за гражданами, освобожденными из мест лишения свободы

Парфирьев Дмитрий Николаевич, преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Казанского филиала Российской академии правосудия.

В 2011 г. в России был возрожден институт административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Гражданский процессуальный кодекс РФ был дополнен новой главой 26.2. Статья посвящена выявлению особенностей процессуально-правового статуса лиц, участвующих в делах об установлении, изменении и прекращении административного надзора.

Ключевые слова: судопроизводство, административный надзор, лица, участвующие в деле, процессуально-правовой статус, лица, освобожденные из мест лишения свободы.

Procedural and legal status of the persons involved in the affairs on the establishment, modification and termination of administrative supervision of citizens released from prison

D.N. Parfiriev

In 2011 in Russia the institute of administrative supervision of the persons released from places of imprisonment has been revived. The Civil procedure code of the Russian Federation has been added by new chapter 26.2. Article is devoted to detection of features of procedural legal status of the persons participating in affairs on establishment, change and the termination of administrative supervision. The article is devoted to identifying characteristics of procedural legal status of the persons participating in cases on the establishment, modification and termination of administrative supervision.

Key words: Legal proceedings, administrative supervision, the persons participating in a civil case, procedural legal status, people released from places of imprisonment.

С принятием Федерального закона от 6 апреля 2011 г. N 64-ФЗ "Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы" <1> (далее - ФЗ N 64) в России был возрожден имеющий давние традиции одноименный правовой институт <2>.

<1> СЗ РФ. 2011. N 15. Ст. 2037.
<2> Бекетов О.И. Полицейский надзор: теоретико-правовое исследование: Автореф. дис. ... д.ю.н. Челябинск, 2010. С. 17.

Целью данной статьи станет анализ особенностей процессуально-правового статуса лиц, участвующих в делах об установлении, изменении <3> и прекращении данной разновидности административного надзора.

<3> По мнению автора, к изменению административного надзора можно отнести: его продление (изменение срока), дополнение и частичную отмену ранее установленных административных ограничений (изменение объема).

Актуальность темы обусловлена тем, что судебный порядок рассмотрения соответствующих дел - это новшество для нашего законодательства. Во-первых, ранее такие вопросы решались в административном порядке. Во-вторых, осуществление всех других видов государственного надзора не связано с необходимостью их судебной легитимации. В этом смысле нормы главы 26.2 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (по тексту - ГПК), в том числе и в части выбранной для статьи тематики, вызывают интерес исследователей не только гражданско-процессуального, но и административного права.

Для начала необходимо определиться с тем, кто относится к лицам, участвующим в деле, рассматриваемом в порядке главы 26.2 ГПК. В ч. 1 ст. 261.5 и ч. 1 ст. 261.7 ГПК в качестве таковых названы:

исправительное учреждение (его представитель) (по тексту - ИУ);

орган внутренних дел (его представитель) (по тексту - ОВД);

лицо, в отношении которого решается вопрос об установлении, изменении и досрочном прекращении административного надзора;

прокурор.

Уместно вспомнить, что в ст. 34 ГПК РФ в качестве лиц, участвующих в делах, возникающих из публичных правоотношений, названы заявители и другие заинтересованные лица. Поэтому все вышеназванные четыре субъекта в каждом конкретном деле могут обладать одним из этих двух процессуально-правовых статусов.

ИУ всегда имеет правовой статус заявителя, т.е. обращается в суд, выступая инициатором процесса. При этом по данной категории дел оно выступает лишь с требованием об установлении административного надзора и только в отношении лица, которое еще находится в его стенах. Администрация ИУ обязана при наличии необходимых оснований подать соответствующее заявление не позднее чем за два месяца до истечения определенного приговором срока отбывания осужденным наказания (ч. 3 ст. 173.1 УИК РФ).

ОВД выступает в процессе в статусе заявителя либо заинтересованного лица. Первым он обладает в делах об установлении, о продлении, о досрочном прекращении административного надзора, о дополнении, о частичной отмене ранее установленных административных ограничений, вторым - в делах о досрочном прекращении административного надзора и частичной отмене административных ограничений. Необходимо отметить, что в законе отсутствует указание на то, какой именно ОВД должен участвовать в деле. Исходя из того, что осуществление самого административного надзора возлагается на ОВД по месту жительства или пребывания поднадзорного лица (ч. 1 ст. 8 ФЗ N 64), логично предположить, что и в рассмотрении соответствующих дел судом должен участвовать именно он.

Лицо, в отношении которого решается вопрос об установлении, изменении и досрочном прекращении административного надзора, - это только физическое лицо. Причем не любое, а только отбывшее наказание в виде лишения свободы либо еще отбывающее, но подлежащее освобождению в ближайшее время. Такой гражданин может обладать статусом заявителя либо заинтересованного лица. При этом там, где ОВД (ИУ) является заявителем, гражданин выступает как заинтересованное лицо, а там, где ОВД является заинтересованным лицом, - как заявитель.

Прокурор как обязательный субъект рассматриваемых нами правоотношений занимает вполне определенное место среди лиц, участвующих в деле. Он не выступает в роли заявителя. Его роль прописана в ч. 3 ст. 45 ГПК. Он вступает в уже начатый процесс в качестве "блюстителя законности", который должен дать заключение по делу.

Интересен вопрос об участии в деле иных заинтересованных лиц. Возьмем ситуацию с установлением судом поднадзорному запрещения пребывания вне жилого помещения, являющегося его местом жительства, в определенное время суток. После установления этого ограничения сотрудники ОВД вправе беспрепятственно входить в это жилое помещение в указанное время (п. 3 ч. 2 ст. 12 ФЗ N 64). А если с поднадзорным в данном жилом помещении проживают иные лица (супруг, родители, дети, другие родственники)? Безусловно, этими визитами фактически будет ограничено не только право поднадзорного, но и их право на неприкосновенность жилища. Таким образом, вполне законопослушные люди могут оказаться наказанными "в довесок". Думается, что их участие в качестве заинтересованных лиц в делах об административном надзоре является обязательным и будет выступать в качестве минимальной гарантии защиты их прав. В связи с этим предлагается внести некоторые дополнения в следующие нормы:

  1. ч. 2 ст. 261.6 ГПК дополнить следующим предложением: "Если в таком заявлении предлагается установление (продление) административного ограничения в виде запрещения пребывания вне жилого или иного помещения, являющегося местом жительства либо пребывания в определенное время суток, указываются сведения о лицах, для которых данное помещение также является местом жительства";
  2. ч. 1 ст. 261.7 ГПК дополнить словами ", а если по делу решается вопрос об установлении, продлении административного ограничения в виде запрещения пребывания вне жилого или иного помещения, являющегося местом жительства либо пребывания в определенное время суток, то с участием лиц, для которых данное помещение также является местом жительства".

Приступая к выявлению особенностей процессуально-правового статуса названных выше лиц, необходимо отметить, что наиболее крупными его элементами являются нормативно закрепленные права и обязанности. Поэтому именно их особенностями в наибольшей степени предопределяются и особенности правового статуса лиц, участвующих в делах об административном надзоре.

Все права и обязанности лиц, участвующих в делах об административном надзоре, можно разделить на следующие группы:

Права и обязанности первой группы перечислены в ст. 35 ГПК РФ. Особенности правового статуса лиц, участвующих в делах об административном надзоре, в данной группе никак не проявляются, так как указанные права и обязанности принадлежат всем лицам, участвующим в деле, независимо от разбираемого гражданского дела. Они обнаруживаются в последующих группах.

Во второй группе обращают на себя внимание два процессуальных права.

  1. Право на обжалование решения суда в порядке, установленном главой 40 ГПК. Необходимо отметить, что реализация данного права несколько затруднена, что связано с несовершенством юридической техники при формулировании нормы ч. 4 ст. 261.8 ГПК, в которой оно закреплено. Если на момент вступления ее в силу глава 40 в ГПК была, то с 1 января 2012 г. ее уже нет (утратила силу). Поэтому на сегодняшний день обжалование фактически будет происходить по правилам главы 39 ГПК, т.е. в апелляционном порядке. Соответствующие изменения нужно внести в ч. 4 ст. 261.8 ГПК.
  2. Право на получение копии решения суда, вступившего в законную силу. Оно вытекает из корреспондирующей обязанности суда направить лицам, участвующим в деле, копию решения в течение пяти дней со дня его вступления в законную силу (ч. 5 ст. 261.8 ГПК). Не совсем понятно, почему направляется именно вступившее в законную силу судебное постановление. Ведь его уже нельзя обжаловать в обычном апелляционном порядке. Обычно в других видах гражданского судопроизводства (например, приказном, исковом при наличии ходатайства о рассмотрении дела в отсутствие стороны и о направлении копии решения, заочном) направляется не вступившее в силу постановление суда именно для того, чтобы получатель мог реализовать свое право на его обжалование (отмену). В рассматриваемом же случае, получая решение, лицо может только ознакомиться с ним и "умыть руки". То есть ничего, кроме информирования, отсылка судом такого решения не несет. Думается, что требуется внести изменения в ч. 5 ст. 261.8 ГПК, указав на необходимость направления не вступившего в законную силу решения.

В третьей группе процессуальные права и обязанности, в свою очередь, могут быть разделены на общие для всех заявителей и специальные. Среди общих выделяются несколько обязанностей, закрепленных в нормах главы 26.2 ГПК.

  1. В стадии возбуждения дела - обязанность оформить заявление с учетом не только требований ст. 131 и 132, но и ч. 1 ст. 261.6 ГПК. В нем дополнительно должны быть указаны: основания его подачи; обстоятельства, имеющие значение для принятия решения по делу; предлагаемые к отмене или установлению виды административных ограничений (за исключением дел о досрочном прекращении административного надзора). Кроме того, необходимо приложить имеющие значение для правильного рассмотрения и разрешения дела документы и материалы.
  2. В этой же стадии - обязанность предъявить заявление в соответствии со специальными правилами территориальной подсудности (ч. 2, 3 ст. 261.5 ГПК). При установлении последних законодатель исходил из приоритета интересов не государственных органов и учреждений, а гражданина. Поэтому установлена жесткая связь места подачи заявления с местом содержания, жительства или пребывания последнего.
  3. В стадии разбирательства дела - обязанность доказывания обстоятельств по делу об административном надзоре (ч. 3 ст. 261.7 ГПК). Если заявителем выступает ИУ или ОВД, то это соответствует общей концепции рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, согласно которой основное бремя доказывания ложится на публичные органы (их должностных лиц) (ст. 249 ГПК). Другая ситуация, если заявитель - гражданин. Так, именно он, обращаясь с требованием о досрочном прекращении административного надзора или частичной отмене ранее установленных административных ограничений, сам должен доказывать обстоятельства, необходимые для вынесения положительного для него решения. А ОВД не обязан доказывать законность сохранения действующего административного надзора и административных ограничений. То есть законодатель в данном случае отходит от привычного более привилегированного положения гражданина в вопросах доказывания по делам, возникающим из публичных правоотношений.

Специальные права и обязанности принадлежат только конкретным видам заявителей (либо ИУ, либо ОВД, либо гражданину). Отметим их особенности в двух стадиях процесса: при возбуждении гражданского дела и при его рассмотрении в суде первой инстанции.

В стадии возбуждения дела специальные обязанности связаны с соблюдением ряда требований к подаваемому заявлению.

Так, ИУ должно:

  1. указать в заявлении сведения об образе жизни и о поведении лица;
  2. приложить к нему документы и материалы, свидетельствующие о совершении данным лицом административных правонарушений (ч. 4 ст. 261.6 ГПК).

Гражданин, выступая инициатором процесса только по делам о досрочном прекращении административного надзора или частичной отмене ранее установленных административных ограничений, обязан приложить к заявлению документы и материалы, содержащие сведения, положительно его характеризующие (ч. 5 ст. 261.6 ГПК) <4>.

<4> По делам двух названных категорий заявителем может выступать не только поднадзорный гражданин, но и ОВД. Объем их специальных процессуальных прав и обязанностей в этом случае одинаков. Поэтому все, что касается их особенностей, рассматриваемых применительно к заявителю-гражданину, будет распространяться и на ОВД.

В стадии рассмотрения дела специальные обязанности заявителей вытекают из возлагаемого на них законом бремени доказывания.

Так, ИУ по делу об установлении административного надзора обязано доказать <5> следующие факты:

<5> Здесь необходимо отметить известную процессуалистам условность словосочетания "обязанность доказывания", употребляемого здесь и в дальнейшем. Это обязанность не в чистом виде, поскольку не предполагает какой-либо ответственности за ее невыполнение. Последнее несет за собой лишь неблагоприятное последствие в виде риска проигрыша дела.<6> СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954.

В том случае, если гражданин не имеет судимости за указанные преступления, то вместо третьего ИУ должны быть доказаны следующие факты в совокупности:

  1. наличие у него непогашенной либо неснятой судимости за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления, преступления при рецидиве преступлений, умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего;
  2. признание его в период отбывания наказания злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания (ч. 1, 2, п. 1 ч. 3 ст. 3 ФЗ N 64).

ОВД, являясь заявителем, выполняет в стадии рассмотрения дела об установлении административного надзора обязанности, аналогичные тем, которые рассмотрены в отношении ИУ. Исключение составляют обязанности по доказыванию отдельных обстоятельств. Во-первых, вместо отбывания гражданином наказания в виде лишения свободы доказывается его отбытие, во-вторых, вместо признания гражданина злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания - совершение им в течение одного года двух и более административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность и (или) на здоровье населения и общественную нравственность, и (или) против порядка управления (п. 2 ч. 3 ст. 3 ФЗ N 64).

При рассмотрении дела о продлении административного надзора ОВД должен доказать следующие факты:

  1. наличие установленного судебным решением административного надзора, срок которого не истек;
  2. наличие к моменту окончания уже установленного административного надзора действующей судимости за преступления, указанные в ч. 1 ст. 3 ФЗ N 64;
  3. совершение гражданином в течение одного года двух и более административных правонарушений против порядка управления и (или) административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность и (или) на здоровье населения и общественную нравственность (ст. 7 ФЗ N 64).

В стадии рассмотрения дела о дополнении административных ограничений ОВД доказывает, что:

  1. имеется установленный судебным решением административный надзор, срок которого не истек;
  2. образ жизни гражданина не свидетельствует о его исправлении, а поведение характеризуется как асоциальное;
  3. гражданин нарушал или не соблюдал административные ограничения (ч. 3 ст. 4 ФЗ N 64).

Гражданин или ОВД, выступая заявителями по делу о частичной отмене административных ограничений, обязаны подтвердить следующие обстоятельства:

  1. наличие установленного судебным решением административного надзора, срок которого не истек;
  2. исправление поднадзорного лица, проявляющееся в его образе жизни и поведении;
  3. добросовестное соблюдение и отсутствие нарушений административных ограничений (ч. 3 ст. 4 ФЗ N 64).

Те же самые лица, участвующие в деле о досрочном прекращении административного надзора, доказывают:

  1. наличие установленного судебным решением административного надзора, срок которого не истек;
  2. отсутствие у гражданина осуждения за преступления против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетнего;
  3. истечение не менее половины срока административного надзора;
  4. добросовестное соблюдение гражданином административных ограничений и выполнение обязанностей поднадзорного лица;
  5. факт того, что гражданин положительно характеризуется по месту работы, жительства (пребывания) (ч. 2, 4 ст. 9 ФЗ N 64).

В четвертой группе процессуальных прав и обязанностей, принадлежащих заинтересованным лицам, обратим внимание на специальное право гражданина на рассмотрение дела с его личным участием (присутствием). Это право вытекает из ч. 1 ст. 261.7 ГПК, которая возлагает на суд обязанность рассматривать и разрешать дело с обязательным участием лица, в отношении которого подано заявление (ч. 1 ст. 261.7 ГПК). Буквальный смысл данной нормы позволяет сделать вывод, что названным правом гражданин наделен именно в том случае, когда дело было возбуждено по инициативе других лиц, участвующих в деле, а не по его собственной. То есть только когда он обладает правовым статусом заинтересованного лица. Такие случаи можно разделить на две группы в зависимости от того, в какую сторону может изменить положение лица судебное разбирательство: 1) связанные с возможным ухудшением его положения (по делам об установлении, о продлении административного надзора, о дополнении ранее установленных административных ограничений); 2) связанные с возможным улучшением его положения (по делу о досрочном прекращении административного надзора и частичной отмене административных ограничений). При этом независимо от потенциальной возможности улучшения или ухудшения положения гражданина его присутствие в судебном заседании обязательно, а отсутствие - препятствует развитию процесса и является основанием для его отложения.

В заключение отметим, что процессуально-правовой статус лиц, участвующих в делах, рассматриваемых в порядке главы 26.2 ГПК, имеет ряд особенностей, рассмотренных нами. Одни из них вызваны к жизни особенностями непосредственно института административного надзора, другие - иными причинами, выявление которых лежит за пределами данного исследования. В статье изложены лишь суждения наиболее общего характера по поставленному вопросу, поэтому автор предлагает присоединяться к его более углубленному рассмотрению.