Мудрый Юрист

Сборник правовых актов о статусе малочисленных народов

Л.В. Андриченко, зав. отделом правовых проблем федеративных и национальных отношений ИЗиСП, кандидат юридических наук.

Составленный известным ученым, доктором юридических наук, профессором В.А. Кряжковым сборник правовых актов <*> вышел в свет в период, когда Россия, как и все мировое сообщество, встречает Второе Десятилетие коренных народов, провозглашенное Генеральной Ассамблеей ООН в 2004 году. Текущий год - год подведения итогов прошедшего, Первого Десятилетия коренных народов. И издание нового, третьего <**> сборника правовых актов в области регулирования и защиты прав коренных малочисленных народов России является весьма своевременным и символизирует собой этап, связанный с завершением пятнадцатилетнего периода построения в стране системы правовых актов и норм, обеспечивающих права этих народов.

<*> Кряжков В.А. Статус коренных малочисленных народов России. Правовые акты. Книга третья. М., 2005. 911 с.
<**> См.: Статус малочисленных народов России. Правовые акты и документы / Сост. В.А. Кряжков. М., 1994; Статус малочисленных народов России. Правовые акты. Книга вторая / Сост. В.А. Кряжков. М., 1999.

Книга содержит свыше 550 федеральных правовых актов 27 субъектов Федерации, принятых с 1999 года по 2004 год включительно. Она дает четкое и полное представление о достижениях в области законодательной и нормативно-правовой деятельности по защите прав малочисленных народов, раскрывает проблемы, которые еще требуют правового регулирования.

Структура сборника обусловлена федеративным устройством Российской Федерации и отнесением вопросов защиты прав национальных меньшинств, защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации. В нем представлены акты тех субъектов Федерации, где проживают коренные малочисленные народы и которые на законодательном и ином нормотворческом уровне призваны решать их проблемы. Материалы сборника раскрывают неравнозначность подходов различных субъектов Федерации к решению жизненных вопросов малочисленных народов. Так, с мощными правовыми базами Республики Саха (Якутия), Ханты-Мансийского, Ямало-Ненецкого автономных округов не в силах соперничать небольшие по числу актов правовые базы Архангельской или Иркутской областей. И вопрос, думается, не в количестве актов, а в том осознанном внимании к насущным потребностям людей, находящихся подчас в наиболее критической ситуации выживания как самостоятельных этнических общностей и которые самостоятельно, без постоянного внимания со стороны органов государственной власти, не смогут решить своих жизненных проблем. Таким образом, органы государственной власти отдельных субъектов Федерации не реализуют свои законодательные полномочия. А в результате наблюдаем разное правовое положение представителей коренных малочисленных народов, живущих в различных регионах. Документальным подтверждением такого положения в российском законодательстве служат правовые акты, представленные в сборнике, отличающемся скрупулезностью подбора материала: едва ли найдется еще сколько-нибудь значимый правовой акт, не включенный в это издание.

В последнее время специалисты все реже обращаются к сборникам нормативных правовых актов, предпочитая им электронные системы типа "КонсультантПлюс", "Гарант" и др. Безусловно, они удобны, особенно когда необходимо срочно найти правовой акт, отследить все изменения и дополнения к нему. Вместе с тем ни одна правовая система никогда не сможет дать сразу целостной картины полных текстов правовых актов в таком квалифицированном подборе, как это осуществлено в специализированном сборнике, учитывающем малейшие нюансы и особенности. Исследователь, взяв в руки данную книгу, сразу и объемнее может увидеть законодательство по определенной проблеме.

Однако не только в системном подборе правовых актов видится значимость рецензируемой работы. Ее предваряет большая вступительная статья составителя сборника, содержащая глубокий анализ действующего законодательства, раскрывающая становление нового понимания статуса малочисленных народов Севера, которое началось в стране под влиянием идей перестройки, развития гласности, демократии, признания общечеловеческих ценностей. Примерно в это время произошел пересмотр основных международных правовых принципов защиты коренных народов, выразившийся в отходе от их защиты как "отсталых", находящихся на более низкой ступени общечеловеческого развития, что вело к интеграции этих народов в состав доминирующего населения государств. Политику ориентации на ассимиляцию коренных народов заменила политика признания их самобытного социально-экономического развития, создания условий, обеспечивающих сохранение и развитие их традиционного образа жизни, культуры, языка.

Перемены в международных подходах, как верно показано во вступительной статье, не могли не сказаться на развитии законодательства Российской Федерации в области регулирования и защиты прав коренных малочисленных народов. В России принято специальное законодательство о правах коренных малочисленных народов, в основе которого - три федеральных закона: "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" (1999 г.), "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" (2000 г.), "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" (2001 г.). Указанные акты заняли свою важную "нишу" в правовой системе государства.

В системе федеральных законов В.А. Кряжков выделяет именно те, что гарантируют специальные права всем национальным группам, а также федеральные законы, гарантирующие отдельные стороны жизнедеятельности коренных малочисленных народов. Читатель получает представление практически обо всех специальных правах коренных малочисленных народов благодаря четкой классификации этих прав.

Большое внимание автор уделяет новеллам Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, касающимся коренных малочисленных народов. И нельзя не согласиться с его мнением о том, что трансформация полномочий органов государственной власти свидетельствует об известной централизации правового регулирования отношений, связанных с защитой прав коренных малочисленных народов. А главная идея такого разграничения, заключавшаяся в том, чтобы снять дублирование полномочий и связать их с финансированием соответствующего уровня, не была полностью реализована, а произведенное разграничение не было до конца последовательным и, как оказалось на практике, не всегда учитывало реальные возможности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Федерации. Необходимость реструктуризации указанных органов, вызванная перераспределением полномочий, признается не всегда оправданной и вызывает потребность в дополнительном перераспределении полномочий в сферах совместного ведения, к которым относится и защита прав коренных малочисленных народов.

Рассматривая регионально-правовой компонент статуса коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, В.А. Кряжков справедливо отмечает, что интенсивность правового регулирования рассматриваемых отношений обусловлена множеством факторов. Вместе с тем их влияние неодинаково в различных субъектах Федерации, хотя и наблюдается определенная корреляция с этническим составом населения региона, экономическим потенциалом субъектов Федерации, стремлением их органов государственной власти учитывать потребности малочисленных народов, активностью самих малочисленных народов, а также объединений лиц, относящих себя к названным народам, их способностью четко обозначить свои интересы и взаимодействовать с органами государственной власти ради их удовлетворения.

Статью завершают четкие выводы, обобщающие основные проблемы правового регулирования статуса коренных малочисленных народов Севера. В заголовке данного подраздела статьи, однако, не ставится цель рассмотрения проблем правового регулирования коренных малочисленных народов других регионов страны. Представляется, что такая позиция автора во многом оправданна, поскольку большинство выводов имеют отношение именно к правовому статусу коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Коренные народы других регионов проживают более рассеянно и в большей степени "растворены" в составе инонационального населения соответствующей территории, а по традиционному природопользованию, способам ведения хозяйства нередко в меньшей степени отличаются от проживающих рядом с ними народов.

Нельзя не согласиться со справедливым выводом автора о том, что современная ситуация в развитии законодательства о коренных малочисленных народах характеризуется определенной "правовой стагнацией" и "откатом" от прежних позиций. Это связано с изъятием из законодательства ряда важных положений, касающихся статуса коренных народов, в частности, устанавливающих: предоставление лицам, относящимся к коренным малочисленным народам, земельных участков в пожизненное наследуемое владение; полномочий субъектов Федерации по установлению квот представительства малочисленных народов в законодательных органах государственной власти субъектов Федерации и представительных органах местного самоуправления; использование субъектами Федерации части платежей за пользование недрами для социально-экономического развития малочисленных народов; возможность организации местного самоуправления, обусловленной компактным проживанием на территории муниципального образования коренных (аборигенных) народов. Изъятие ряда законодательных полномочий у органов государственной власти субъектов Федерации в области защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов теперь не позволяет им компенсировать на своем уровне недостатки федерального законодательства в данной сфере. Исключение указанных положений трудно объяснить необходимостью "модернизации" федерального законодательства в целях более четкого распределения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации. К сожалению, в России не сложилось пока до конца четкой государственной национальной политики, которая бы определила концептуальные представления о правовом статусе коренных малочисленных народов. В заключение В.А. Кряжков предлагает ряд обоснованных мер в развитие законодательства о коренных малочисленных народах страны. Очень важно, чтобы профессиональные советы были услышаны законодателем.