Мудрый Юрист

Сущность и содержание понятия "муниципальная услуга"

Киселева Н.В., заведующая кафедрой гражданского права и процесса экономико-правового факультета Воронежского института экономики и права, кандидат юридических наук.

По мнению законодателя, зафиксированному в ст. 2 Федерального закона N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" <1>, муниципальная услуга - это деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставами муниципальных образований.

<1> Собрание законодательства РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.

Полагаем, что определение муниципальной услуги, по сути, как функций органа местного самоуправления не совсем удачно в силу разнообразия данных услуг и выборочного отнесения к муниципальным услугам. В настоящее время к функциям местного самоуправления относится: обеспечение непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения, учет и координация интересов различных групп населения; обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования; управление муниципальной собственностью и местными финансами; осуществление социальной политики местного самоуправления, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека; охрана окружающей среды; обеспечение общественного порядка <2>.

<2> Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления: Учебное пособие. М.: Форум, 2009. С. 171.

Таким образом, функции органов местного самоуправления определяют наиболее важные направления деятельности местного самоуправления, носят комплексный собирательный характер и потому не могут отождествляться с муниципальными услугами.

О.С. Соколова пишет, что соотнесение понятий "функция" и "услуга" в ст. 2 Федерального закона N 210-ФЗ позволяет установить, что только часть функций является услугами - это "те функции, результат которых востребован заявителями" <3>.

<3> Соколова О.С. Вопросы информационного обеспечения предоставления муниципальных услуг в Федеральном законе "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" // Современное право. 2010. N 12. С. 44.

Законодатель сделал попытку конкретизировать функции как услуги, закрепив в определении лишь те функции, которые нацелены на решение вопросов местного значения. Данное обстоятельство все равно не поспособствовало выявлению смысла муниципальной услуги, так как не все вопросы местного значения являются услугами.

На наш взгляд, определение муниципальной услуги через функции и вопросы местного значения является избыточным, так как одно предопределяет другое, ведь решение вопросов местного значения - это уже функции, так как они выражают основные направления деятельности органов местного самоуправления, в том числе не только при решении вопросов местного значения. Поэтому предлагаем под муниципальной услугой понимать нематериальные блага, выступающие в виде деятельности органов местного самоуправления и других субъектов, в том числе государственных органов власти, при делегировании им соответствующих полномочий, направленных на решение вопросов местного значения.

Полагаем, что лишь некоторые вопросы местного значения (ст. 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") <4> могут восприниматься как муниципальные услуги. Это:

<4> Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Избирательный подход к определению лишь отдельных вопросов местного значения как услуг обусловлен Концепцией снижения административных барьеров <5>. Согласно упомянутой Концепции перечень услуг, необходимых и обязательных при предоставлении государственных и муниципальных услуг, должен содержать наиболее востребованные и социально значимые услуги государственных и муниципальных учреждений в сфере здравоохранения, образования, культуры, социального обслуживания, труда и занятости и в других сферах общественных отношений.

<5> Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции: распоряжение Правительства РФ от 10 июня 2011 г. N 1021-р // Собрание законодательства РФ. 2011. N 26. Ст. 3826. Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2009. С. 287.

В подтверждение нашему умозаключению приведем высказывание Н.А. Игнатюк и А.В. Павлушкина, которые пришли к выводу о том, что не всякая деятельность органов местного самоуправления в общественном интересе может расцениваться как оказание услуг: "Следует различать, в каких случаях органы местного самоуправления, на которые возлагается обязанность оказывать публичные услуги, совершают действия в общественных интересах, а в каких - оказывают или предоставляют публичные услуги, поскольку обращение гражданина может рассматриваться как обращение за получением положенных ему льгот или преференций, а может рассматриваться и как обращение за получением публичной услуги" <6>.

<6> Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Указ. соч. С. 169. Бабичев И.В. Муниципальное право: системно-структурный анализ юридических конструкций. М.: Норма; Инфра-М, 2010. С. 221.

С.Ю. Наумов и А.А. Подсумкова вообще предлагают все вопросы местного значения разбить на две большие группы. Это: вопросы, связанные с исполнением властных, регулирующих и контролирующих функций, и вопросы хозяйственного плана, связанные с жизнеобеспечением муниципальных образований и оказанием муниципальных услуг населению <7>.

<7> Глигич-Золотарева М.В. Новое в области оказания государственных услуг (о проекте Федерального закона "Об общих принципах организации предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций") // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 7. С. 38. Система муниципального управления: Учебник для вузов / Под ред. В.Б. Зотова. 3-е изд., перераб. и доп. СПб.: Питер Пресс, 2007. С. 198.

Далее следует выявить такой признак муниципальной услуги, как предоставление органом местного самоуправления. В то же время нельзя не подчеркнуть высказанное в теории умозаключение, что "организацией предоставления установленных федеральными законами и уставом муниципального образования муниципальных услуг занимаются в основном органы местной администрации" <8>.

<8> Глигич-Золотарева М.В. Новое в области оказания государственных услуг (о проекте Федерального закона "Об общих принципах организации предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций") // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 7. С. 38. Система муниципального управления: Учебник для вузов / Под ред. В.Б. Зотова. 3-е изд., перераб. и доп. СПб.: Питер Пресс, 2007. С. 198.

В законодательном определении муниципальной услуги подчеркивается, что одним из ее ключевых признаков является предоставление по запросу заявителя, на что в научной теории высказано соображение следующего содержания: "Имеются услуги, по своей природе не подразумевающие никаких запросов (например, отопление жилья в зимний период, расчистка снега, озеленение территории и пр.). Законопроект, по сути, снимает с государства ответственность за осуществление большинства важнейших социальных функций, что идет вразрез с конституционными нормами о России как о социальном государстве" <9>.

<9> Глигич-Золотарева М.В. Новое в области оказания государственных услуг (о проекте Федерального закона "Об общих принципах организации предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций") // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 7. С. 38. Система муниципального управления: Учебник для вузов / Под ред. В.Б. Зотова. 3-е изд., перераб. и доп. СПб.: Питер Пресс, 2007. С. 198.

На наш взгляд, приведенная точка зрения М.В. Глигич-Золотаревой заслуживает критики, так как, конкретизируя муниципальные услуги как предоставляемые исключительно "по запросу заявителя", законодатель лишь сужает смысл определяемого понятия, а не отказывается относить, например, отопление в зимний период, расчистку снега, озеленение территории к функциям органов публичной власти. Причем автор ведет рассуждение применительно к государственным услугам, не думая, что обозначенные сферы деятельности публичной власти находятся прежде всего в "поле зрения" муниципальных образований, компетенция которых была сформирована в 90-х гг. XX в.

Таким образом, характеристика муниципальной услуги как услуги, предоставляемой исключительно "по запросу заявителя", только подчеркивает наш тезис о том, что не по всем вопросам местного значения могут предоставляться муниципальные услуги, а только по тем, за которыми есть первоначальный интерес для обращения у граждан, а не следует из социального предназначения власти.

В учебной литературе можно встретить следующее достаточно широкое по смыслу определение муниципальных услуг: "Муниципальными услугами называются такие услуги, которые предоставляются в месте проживания человека или вблизи от него и за обеспечение которых органы местного самоуправления несут определенную ответственность" <10>.

<10> Глигич-Золотарева М.В. Новое в области оказания государственных услуг (о проекте Федерального закона "Об общих принципах организации предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций") // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 7. С. 38. Система муниципального управления: Учебник для вузов / Под ред. В.Б. Зотова. 3-е изд., перераб. и доп. СПб.: Питер Пресс, 2007. С. 198.

Высказанная точка зрения представляется ошибочной, так как место получения публичной услуги (государственной или муниципальной) возможно и, как правило, происходит по месту жительства заинтересованного в получении услуги лица. Поэтому место оказания услуги не может быть в данном случае критерием для отграничения муниципальной услуги от иных видов публичных услуг. Тезис об ответственности органов местного самоуправления для выявления муниципальных услуг также не выдерживает никакой критики, ведь органы местного самоуправления должны быть ответственны за качество любых предоставляемых ими услуг, включая и государственные услуги при делегировании им права на их предоставление населению муниципального образования.

Таким образом, по нашему мнению, признаками муниципальной услуги является их нематериальный характер; то, что услуга выступает в виде деятельности компетентного субъекта; предоставление услуги нацелено на решение отдельных вопросов местного значения; услугополучателями выступают заинтересованные в получении услуги физические и юридические лица; предоставление услуг осуществляют органы местного самоуправления и другие субъекты, которым делегировано право оказания муниципальных услуг.

Из выявленных признаков муниципальной услуги можно сформулировать ее определение в несколько ином виде, чем оно сформулировано в ст. 2 Федерального закона N 210-ФЗ.

Муниципальная услуга - это нематериальное благо, выступающее в виде деятельности органов местного самоуправления и других субъектов, в том числе государственных органов власти, при делегировании им соответствующих полномочий, направленное на решение вопросов местного значения и предоставляемое заинтересованным в ее получении физическим и юридическим лицам.