Мудрый Юрист

"Уполномоченные" и "спецпредставители": расширение и углубление внеконституционности в системе государственного управления современной России *

<*> Sergeev S.G. The "commissioners" and "special envoys": the expansion of extraconstitutionality in the public administration system of modern Russia.

Сергеев Сергей Геннадьевич, доцент кафедры конституционного и международного права Поволжского института управления имени П.А. Столыпина - филиала РАНХиГС, кандидат политических наук, доцент.

"Уполномоченные" и "специальные представители" рассматриваются как особая группа формализованных внеконституционных институтов, учрежденных в системе государственного управления современной России. Раскрываются особенности их правового положения и анализируются процессы политической институциализации.

Ключевые слова: внеконституционные политические институты; уполномоченное лицо; специальный представитель; государственное управление; правовое регулирование.

The "commissioners" and "special envoys" are considered as a special group of formalized extraconstitutional institutions established in the public administration system of modern Russia. Peculiarities of their legal status are revealed, and the processes of political institutionalization are analyzed.

Key words: extraconstitutional political institutions; the Commissioner; Special Envoy; public administration; legal regulation.

Действующая Конституция РФ достаточно жестко определяет конфигурацию политических институтов, форму и компетенцию органов публичной и особенно государственной власти. Важно подчеркнуть, что полномочия структур, задействованных в публичном управлении, установлены Основным Законом в соответствии с принципом "абсолютной определенности".

Как нами уже отмечалось ранее, перенос принципа "абсолютной определенности" из функциональной (компетентностной) в институциональную сферу логически означает, что в Российской Федерации не могут быть учреждены какие-либо участвующие в публичном управлении структуры (должностные лица, органы, институты), не предусмотренные действующей Конституцией страны <1>. Тем не менее с 2000 г. и вплоть до настоящего времени в отечественную систему государственного управления на федеральном уровне инкорпорирован целый ряд формализованных внеконституционных институтов. Их особую группу составляют разнообразные "уполномоченные" и "спецпредставители".

<1> См.: Сергеев С.Г. Внеконституционные политические институты: правовой феномен и политическая реальность // Вестник Поволжской академии государственной службы. 2009. N 4(21). С. 58.

В своем тексте федеральная Конституция упоминает только лишь два случая подобного рода должностных лиц: глава государства назначает и освобождает полномочных представителей Президента РФ (п. "к" ст. 83) и Государственная Дума назначает Уполномоченного по правам человека (п. "е" ч. 1 ст. 103). Однако на сегодняшний день в Российской Федерации функционируют Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка и Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей, несколько специальных (не "полномочных" (!), что соответствовало бы конституционной формулировке и вследствие этого снимало бы возникающие вопросы) представителей главы государства, а также несколько полномочных представителей Правительства Российской Федерации. Кроме того, в публичное пространство регулярно вбрасываются предложения об учреждении все новых уполномоченных по каким-либо делам/проблемам или же специальных представителей куда-либо или во что-либо.

Представляется, что создание корпуса разнообразных "уполномоченных" и "спецпредставителей", во-первых, не соответствует конституционным установлениям, "задающим институциональный дизайн" <2>, а во-вторых, значительно усложняет этот самый дизайн, свидетельствуя тем самым об его институциональной недостаточности. Отдельно следует оговориться, что, несмотря на внеконституционный статус, рассматриваемые нами "уполномоченные" и "спецпредставители" все же относятся к формальной институциональной структуре отечественной политической системы, поскольку интегрированы в нее легально, посредством правовых (подзаконных) актов.

<2> Голосов Г.В., Лихтенштейн А.В. "Партии власти" и российский институциональный дизайн: теоретический анализ // Полис. 2001. N 1. С. 6.

Институт Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка появился в 2009 г. Его учредителем стал глава государства, который своим Указом <3> определил статус детского омбудсмена, а также рекомендовал органам государственной власти субъектов РФ учредить аналогичные должности в российских регионах. Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка становился федеральным государственным гражданским служащим, фактически вставая в один ряд с полномочными представителями главы государства.

<3> См.: Указ Президента Российской Федерации от 1 сентября 2009 г. N 986 "Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка" // СЗ РФ. 2009. N 36. Ст. 4312.

В организационном плане детский омбудсмен соотнесен не с парламентским Уполномоченным по правам человека, что было бы институционально логично (поскольку таким образом формировался своеобразный кластер федеральных омбудсменов), а с другим внеконституционным политическим образованием - Общественной палатой Российской Федерации <4> (что лишний раз показывает ее органическую связь с институтом президентства). В то же время усилиями П. Астахова, занимающего должность федерального Уполномоченного по правам ребенка, стала формироваться своеобразная "вертикаль" детских омбудсменов, в которую под его началом вписываются региональные уполномоченные по правам ребенка.

<4> См.: п. 3 Указа Президента Российской Федерации от 1 сентября 2009 г. N 986 "Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка" // СЗ РФ. 2009. N 36. Ст. 4312; Козлов П., Шишкунова Е. Общественная палата покупает особняк в центре Москвы // Известия. 2012. 5 мая.

П. Астахов уже неоднократно давал публичную оценку региональным детским омбудсменам. Он пытается не только координировать их деятельность, оказывать им методическую помощь, но фактически стремится поставить под свой контроль <5>, добиться выполнения ими исходящих от него указаний. Особенно это обращает на себя внимание во время посещения Уполномоченным при Президенте РФ тех субъектов Федерации, в которых произошли резонансные происшествия с участием детей. Заметим, что в отличие от федерального региональные детские омбудсмены как формальный институт могут быть закреплены в конституциях (уставах) субъектов РФ (в частности, Саратовской области), фиксируя свои статусные позиции в ряду конституционных (уставных) образований, хотя и более низкого, в сравнении с федеральным, уровня управления.

<5> Показательно, что Уполномоченный по правам ребенка в Саратовской области Ю. Ерофеева объяснялась в аппарате федерального Уполномоченного П. Астахова по вопросу своей личной задолженности по оплате жилищно-коммунальных услуг. См.: Ерофеева объяснилась с аппаратом Павла Астахова по своим долгам за ЖКУ // URL: http://www.4vsar.ru/news/27387/.

Таким образом, Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка являет собой пример внеконституционного института, в определенном сегменте функционально связывающего государственные и государственно-общественные по своей природе структуры, включенные в систему публичного управления. Федеральный детский омбудсмен по вопросам, отнесенным к его компетенции, обеспечивает управленческую коммуникацию не только "по горизонтали" (например, Президент РФ - Общественная палата РФ), но и "по вертикали" (глава государства - региональные уполномоченные по правам ребенка).

Права, предоставленные Уполномоченному при Президенте РФ по правам ребенка, достаточно обширны <6>, и они позволяют ему эффективно содействовать защите прав ребенка в Российской Федерации и даже за ее пределами. Но собственными властными полномочиями детский омбудсмен не наделен. Его аппаратно-управленческое влияние, политическая ресурсообеспеченность практически целиком зависят от поддержки главы государства.

<6> См.: п. 4 Указа об Уполномоченном по правам ребенка.

Думается, что такие оценки справедливы и в отношении Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей.

Необходимость в создании данного института неоднократно озвучивалась не только руководителями государства, но и видными представителями российского бизнес-сообщества. И те и другие фактически признавали, что бизнесмены нуждаются в дополнительных государственных гарантиях, которые будут способствовать повышению привлекательности России как места вложения инвестиций и приложения талантов ведения бизнеса <7>. Особенное политическое звучание эта тема приобрела накануне президентских выборов 2012 г., когда от поддержки бизнесменов самым серьезным образом зависел электоральный успех правящего тандема Путина - Медведева, первый член которого считался главным претендентом среди прочих на занятие поста главы государства.

<7> См.: Официальная стенограмма встречи Президента РФ В. Путина с представителями общественных организаций предпринимателей 24 мая 2012 г. // URL: http://президент.рф/новости/15423 (дата обращения: 26.05.2012).

Но следует отметить, что и у действовавшего на тот момент времени Президента РФ Д. Медведева, и у кандидата в Президенты - Председателя Правительства В. Путина были расхождения в видении особенностей институционального оформления бизнес-омбудсмена. На пленарном заседании форума "Россия-2012", проходившем в начале февраля 2012 г. и очевидно "вписанном" в комплекс предвыборных мероприятий В. Путина, кандидат на пост главы государства озвучил предложение учредить отдельную должность Уполномоченного по защите прав предпринимателей <8>. Однако несколько позже (в апреле 2012 г.) Д. Медведев высказал мнение, что институт уполномоченного вполне может быть создан в составе Генеральной прокуратуры РФ путем назначения специального федерального прокурора <9>. Таким образом, в первом случае изначально предлагалось создать внеконституционный институт, не соотнесенный с закрепленными в Основном Законе государственными структурами, тогда как во втором случае бизнес-омбудсмен интегрировался бы в систему установленных Конституцией РФ государственных органов. В конечном итоге, как оказалось, возобладала идея учреждения отдельного внеконституционного института.

<8> См.: Латухина К. Сто шагов вперед // Российская газета. 2012. 3 фев.
<9> См.: Официальная стенограмма заседания рабочей группы по формированию системы "Открытое правительство" 10 апреля 2012 г. // URL: http://президент.рф/новости/14995 (дата обращения: 12.04.2012).

Защитой прав предпринимателей в рамках президентского Совета по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека занимался представитель Российского союза промышленников и предпринимателей <10>. Возможно, именно поэтому председатель РСПП А. Шохин предлагал компромиссный вариант институционального оформления бизнес-омбудсмена - создать при Президенте РФ Совет по защите прав предпринимателей, председатель которого получал бы статус уполномоченного по защите прав предпринимателей, обладающего определенными процессуальными полномочиями <11>. В таком случае институт бизнес-омбудсмена вполне органично встраивался бы в уже существующую систему обеспечения деятельности главы государства, не утяжеляя институциональную подсистему дополнительным отдельно отстоящим звеном в секторе государственных структур.

<10> См.: Юргенс ушел из Совета по правам человека // URL: http://lenta.ru/news/2012/06/25/jurgens/ (дата обращения: 26.06.2012).
<11> См.: Официальная стенограмма встречи Президента РФ В. Путина с представителями общественных организаций предпринимателей 24 мая 2012 г. // URL: http://президент.рф/новости/15423 (дата обращения: 26.05.2012).

Указ Президента РФ В. Путина "Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей" <12> был издан 22 июня 2012 г. В отличие от Указа об Уполномоченном по защите прав детей он не содержит в себе никаких (!) положений, определяющих статус специального омбудсмена. Ранее, выступая на Петербургском международном экономическом форуме 21 июня 2012 г., В. Путин сообщил, что в ведении Уполномоченного по защите прав предпринимателей будут как отечественные, так и работающие в России иностранные бизнесмены, бизнес-омбудсмен "получит право отстаивать интересы бизнеса в суде, приостанавливать ведомственные и нормативные акты до решения суда и в качестве обеспечительных мер обращаться в суд с оперативным приостановлением действий чиновников", и, кроме того, Генпрокуратура будет ориентирована таким образом, чтобы Уполномоченный "мог работать напрямую с правоохранительной системой" <13>.

<12> См.: Указ Президента Российской Федерации от 22 июня 2012 г. N 879 "Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей" // СЗ РФ. 2012. N 26. Ст. 3509.
<13> Доклад Президента РФ В. Путина на пленарном заседании Петербургского международного экономического форума 21 июня 2012 г. // URL: http://президент.рф/news/15709 (дата обращения: 24.06.2012).

Заявку на такой процессуальный функционал формулировало само бизнес-сообщество, и основной кандидат на победу в президентской борьбе изначально ее поддерживал <14>. Но президентский Указ об Уполномоченном по защите прав предпринимателей не наделяет бизнес-омбудсмена никакими правами и не накладывает на него каких-либо обязанностей, вследствие чего Уполномоченный вынужден будет действовать в условиях правовой неопределенности, что вряд ли поспособствует достижению стратегических целей и решению тактических задач, которые преследовались инициаторами учреждения рассматриваемого внеконституционного института.

<14> См.: Васюков М. Инвестиционная партия // Деловой Петербург. 2012. 6 фев.

Несомненно, правовое регулирование новому институту все же потребуется. Логично предположить, что это будет Положение, утвержденное указом Президента РФ, хотя экспертами высказывались предположения о регулировании посредством федерального закона <15>. В любом случае нормативно-правовым актом должен быть не только установлен правовой статус уполномоченного, но и определены формы и способы его взаимоотношений с имеющимися государственными органами, в первую очередь - с судами и прокуратурой.

<15> См.: Граник И., Тирмастэ М.-Л., Самохина С. Предпринимателя уравняют в правах с человеком // КоммерсантЪ. 2012. 7 июня.

В этом отношении показательно выстраивание взаимоотношений Уполномоченного с МВД России. По личной договоренности главы ведомства В. Колокольцева и федерального бизнес-омбудсмена Б. Титова полиция обязалась уведомлять бизнес-омбудсмена об обысках, проводимых в компаниях, вследствие чего Уполномоченный сможет присутствовать при данных процессуальных действиях и проверять законность действий полиции; предполагается, что подобные возможности будут иметь некие "представители" федерального бизнес-омбудсмена <16>. Таким образом, спустя месяц после учреждения внеконституционного института его функционирование не урегулировано должным правовым образом, а базируется на весьма условных договорных основаниях. Таким образом, деятельность бизнес-омбудсмена остается в строгом смысле нелегальной и неинституциализированной.

<16> См.: Гуркин С. Бизнес-омбудсмен Борис Титов будет проверять действия полиции при обысках в компаниях // Деловой Петербург. 2012. 24 июля.

Критики действующего главы государства весьма скептично оценили расширение набора президентских омбудсменов <17>. В целом они считают, что увеличение количества "уполномоченных по правам" свидетельствует об общем неблагополучии в области соблюдения прав человека и гражданина в Российской Федерации. Но перспективное видение В. Путина иное. В одной из своих программных предвыборных статей тогда еще кандидат в Президенты России заявил: "Дальнейшее развитие получит институт омбудсменов - уполномоченных по защите прав. Мы будем идти по пути специализации и профессионализации этого института. Считаю, что институт уполномоченных по защите прав предпринимателей должен появиться в каждом субъекте Федерации" <18>. Таким образом, количественное расширение набора внеконституционных институтов - вполне осознанная политическая линия, проводимая руководством страны вообще и национальным лидером в частности. Она по вполне понятной причине поддержана на всех уровнях государственного управления, включая субрегиональный (федеральных округов), хотя В. Путин о нем и не говорил. Например, 30 мая 2012 г. заместитель полномочного представителя главы государства в Приволжском федеральном округе Г. Изотова заявила о намерении ввести должность окружного уполномоченного по защите прав предпринимателей <19>.

<17> См.: Мильштейн И. Омбудсменная работа // URL: http://grani.ru/Politics/Russia/m.198605 (дата обращения: 26.06.2012).
<18> Путин В. Демократия и качество государства // КоммерсантЪ. 2012. 6 фев.
<19> См.: В Приволжье появится уполномоченный по защите прав предпринимателей // URL: http://www.pfo.ru/?id=54870 (дата обращения: 25.06.2012).

В данном случае мы можем наблюдать такое внутренне присущее внеконституционным институциональным комплексам качество, как фрактальность, т.е. схожесть/самоуподобляемость отдельных элементов, повторяемых на различных уровнях, в нашем случае - управления, в различных формах, практиках, структурах. Второе принципиальное замечание, которое необходимо сделать, заключается в том, что на примере Приволжского федерального округа наглядно демонстрируется пример, когда в рамках одного внеконституционного (здесь - территориального) образования создается другое. Тем самым напрашивается вывод: внеконституционные институты способны порождать или способствовать порождению иных внеконституционных структур как "по вертикали" (федеральный бизнес-омбудсмен - окружной уполномоченный по защите прав предпринимателей), так и "по горизонтали" (федеральный округ - окружной бизнес-омбудсмен).

Помимо рассмотренных и уже внедренных в российскую систему публичного управления институтов Уполномоченного по правам ребенка и Уполномоченного по защите прав предпринимателей в разное время озвучивались идеи учредить других специализированных омбудсменов. Например, в феврале 2012 г. федеральный Министр регионального развития В. Басаргин на коллегии Министерства высказался в пользу учреждения уполномоченного по межнациональным отношениям <20>. На расширенном заседании межведомственной рабочей группы, проведенном в марте 2012 г., появления уполномоченного по межнациональным отношениям не исключил и вице-премьер Д. Козак <21>. Для "создания системы координации" на уровне субъектов Федерации, вероятно, будут учреждены аналогичные должности уполномоченных по межнациональным отношениям <22>. Отметим, что в некоторых российских регионах уже имеются уполномоченные, чья деятельность связана с решением "этнических" вопросов. В частности, в Красноярском крае уполномоченный по правам коренных малочисленных народов, проживающих в данном субъекте Федерации <23>. Таким образом, в планируемую систему уполномоченных изначально закладывается такое институциональное качество, как фрактальность.

<20> См.: Жебит М. Минрегионразвития призывает создать институт уполномоченных по межнациональным отношениям // Известия. 2012. 29 фев.
<21> См.: Городецкая Н. Национальный вопрос поставят перед уполномоченным // КоммерсантЪ. 2012. 21 марта.
<22> См.: Козлов П. Правительство готовит ответ на национальный вопрос // Известия. 2012. 20 марта.
<23> См.: Словецкий В. Чукчи и ненцы получат "кочевую прописку" // URL: http://svpressa.ru/society/article/49878/ (дата обращения: 16.11.2011).

Наметившийся тренд, на наш взгляд, означает не что иное, как обюрокрачивание различных сторон жизни российского общества и окончательный возврат к привычной системе управления, когда для решения какой-то проблемы создается специальный орган или должность. Кроме того, назначение разного рода "уполномоченных по правам" означает, что заложенные в Конституции РФ демократические механизмы по той или иной причине "не срабатывают", вследствие чего им требуются своеобразные "подпорки" в виде внеконституционных политических образований, компенсирующих неэффективность конституционных структур и институтов. Форма демократического управления в этом случае соблюдается, но сущность - выхолащивается.

Наряду с президентскими уполномоченными имеется целый корпус специальных представителей главы государства, также не предусмотренных Конституцией РФ. Подобно полномочным представителям, спецпредставители главы государства содействуют исполнению полномочий Президента РФ. Им они назначаются и освобождаются от должности, глава государства определяет своим спецпредставителям задачи и способы их решения. Как и в случае с президентским уполномоченным по защите прав предпринимателей, статусные позиции и функциональные обязанности спецпредставителей остаются непроясненными, целиком определяясь волей того, кого они представляют.

Однако наиболее существенным проявлением внеконституционности специальных представителей главы государства как института служит очевидное на ряде конкретных примеров их несоответствие конституционному принципу разделения властей. Так, в марте 2011 г. член Совета Федерации М. Маргелов был назначен специальным представителем главы государства по сотрудничеству со странами Африки <24>, а депутат Государственной Думы А. Бабаков в июне 2012 г. - спецпредставителем Президента РФ по взаимодействию с организациями соотечественников за рубежом <25>. И в одном, и в другом случае назначение не сопровождалось освобождением от мандата парламентария.

<24> См.: Указ Президента РФ от 20 марта 2011 г. N 329 "О специальном представителе Президента Российской Федерации по сотрудничеству со странами Африки" // СЗ РФ. 2011. N 13. Ст. 1743.
<25> См.: Указ Президента РФ от 14 июня 2012 г. N 845 "О специальном представителе Президента Российской Федерации по взаимодействию с организациями соотечественников за рубежом" // СЗ РФ. 2012. N 25. Ст. 3347.

На наш взгляд, это служит свидетельством внеконституционного влияния главы государства на законодательный орган Российской Федерации и не соответствует как духу и букве Конституции РФ, так и положениям Федерального закона о статусе депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации <26>. Несомненно, что через парламентариев, назначенных специальными представителями Президента РФ, глава государства получает дополнительные возможности воздействовать на работу Федерального Собрания и принимаемые его палатами решения. В своем абсурдном пределе ситуация может выглядеть так: назначив своими спецпредставителями 450 депутатов "нижней" и 166 членов "верхней" палаты Федерального Собрания, президент не только способен парализовать работу российского парламента, но и наглядно продемонстрировать его никчемность как государственного органа и политического института.

<26> См.: Федеральный закон от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (в ред. от 21 ноября 2011 г.) // СЗ РФ. 1994. N 2. Ст. 74; 2011. N 48. Ст. 6730.

Примером несоответствия конституционному принципу федерализма выступает назначение губернатора Краснодарского края А. Ткачева спецпредставителем Президента РФ по Абхазии <27>. При этом высшее должностное лицо субъекта Федерации, так же как и парламентарии в рассмотренном выше случае, не было освобождено от своей должности. Назначая губернатора своим спецпредставителем, глава государства размывает границы между федеральным и региональным уровнями публичного управления и создает для себя дополнительные внеконституционные рычаги влияния на администрирование в субъекте Федерации.

<27> См.: Указ Президента РФ от 16 марта 2012 г. N 305 "О специальном представителе Президента Российской Федерации по Абхазии" // СЗ РФ. 2012. N 12. Ст. 1402.

Рассматривая примеры назначения спецпредставителями Президента РФ федеральных парламентариев и высшего должностного лица субъекта РФ, нельзя упускать из виду, что они исполняют свои основные обязанности на профессиональной основе. Выполнение обязанностей специальных представителей главы государства занимает их время и силы, отвлекая от основной, оплачиваемой из государственного бюджета деятельности. С таких позиций назначение специальными представителями Президента РФ должностных лиц федеральной исполнительной власти (например, вице-премьер Д. Рогозин был спецпредставителем по взаимодействию с НАТО в области противоракетной обороны, а также спецпредставителем по Приднестровью <28>, а заместитель Министра иностранных дел М. Богданов - спецпредставителем по Ближнему Востоку <29>) видится нам более оправданным, хотя и не меняет принципиальной оценки самого института спецпредставителей как внеконституционного.

<28> См.: Президент освободил Рогозина от должности полпреда при НАТО. URL: http://www.rg.ru/2012/04/25/rogozin-anons (дата обращения: 27.04.2012); Указ Президента РФ от 21 марта 2012 г. N 320 "О специальном представителе Президента Российской Федерации по Приднестровью" // СЗ РФ. 2012. N 13. Ст. 1499.
<29> См.: Указ Президента РФ от 23 января 2012 г. N 96 "О специальном представителе Президента Российской Федерации по Ближнему Востоку" // СЗ РФ. 2012. N 5. Ст. 584.

Логика учреждения Президентом РФ института своих спецпредставителей представляется неясной. Действующая Конституция РФ, гарантом которой является глава государства, не ограничивает его в праве назначать своих полномочных представителей. Поэтому если в текущем контексте понимать внеконституционность как выход должностного лица за рамки полномочий, очерченных Основным Законом страны, то Президенту РФ следовало бы назначать именно полномочных представителей, возлагая на них функциональные права и обязанности своих нынешних специальных представителей. Это не только соответствовало бы букве Конституции РФ, но и упраздняло бы излишнюю внутреннюю институциональную усложненность государственного аппарата.

По своему правовому и политическому положению к президентским спецпредставителям примыкают полномочные представители Правительства РФ.

Высший исполнительный орган государственной власти имеет своих представителей в обеих палатах федерального парламента, а также в Конституционном Суде Российской Федерации <30>. В отличие от президентских полпредов правительственные не предусмотрены российской Конституцией.

<30> См.: Персоны // URL: http://правительство.рф/persons/112/; http://правительство.рф/persons/113/; http://правительство.рф/persons/114/ (дата обращения: 14.05.2012).

При определенных обстоятельствах, которые нельзя исключать в российских политических условиях, они могут стать весомым инструментом, нарушающим конституционно установленный баланс ветвей власти на федеральном уровне. А учитывая внутрисистемную близость Президента и Правительства Российской Федерации, наличие в Государственной Думе, Совете Федерации и Конституционном Суде РФ полномочных представителей главы государства делает полномочных представителей Правительства РФ не только внеконституционными, но и в указанных частных случаях институционально избыточными.

Инкорпорированные в государственное управление современной России внеконституционные институты "уполномоченных" и "спецпредставителей", с одной стороны, создают дополнительные организационные и институциональные возможности повышения эффективности работы государственного аппарата. С другой стороны, они показывают институциональную недостаточность, ограниченность имеющейся структурной организации власти и в то же время излишне ее "утяжеляют" и бюрократизируют, являя собой показательный пример "институциональной ловушки". Между вновь созданными институтами и институтами, которые их породили, установлены не равноправные, а принципал-агентские отношения (например, Президент РФ - спецпредставитель Президента РФ), которые характерны для институционально неразвитых, архаичных организационных структур.

Внеконституционные институты как таковые создают дополнительные риски для политической системы в целом, поскольку вызывают обоснованное сомнение в действительности и действенности основополагающих конституционных принципов, в правовом характере Российского государства. Полагаем, на данном этапе развития страны предпочтение должно быть отдано не созданию новых внеконституционных институтов, а осмысленному наполнению предусмотренных Конституцией РФ структур публичного управления таким исчерпывающим функциональным содержанием, которое позволило бы максимально эффективно использовать весь заложенный в них административный потенциал.