Мудрый Юрист

К вопросу о необходимости конституционного регулирования местного самоуправления: опыт Российской Федерации и канады *

<*> Larichev A.A. To the issue of the need of constitutional regulation of local government: the RF and Canada experience.

Ларичев Александр Алексеевич, доцент кафедры международного и конституционного права юридического факультета Петрозаводского государственного университета, кандидат юридических наук.

В настоящей статье рассматриваются подходы к конституционному регулированию местного самоуправления в России и Канаде, на примере Канады рассматриваются проблемы, связанные с отсутствием конституционного признания местного самоуправления в качестве самостоятельного уровня публичной власти.

Ключевые слова: местное самоуправление; конституционное регулирование; Российская Федерация; Канада.

In this article the approaches towards constitutional regulation of local self-government in Russia and Canada are examined, and the problems, connected with the lack of local government's constitutional recognition as a level public government are studied on the example Canada.

Key words: local self-government; constitutional regulation; Russian Federation; Canada.

Конституция любой страны, независимо от того, в каком смысле (формально- либо материально-юридическом) она понимается в данном государстве, выполняет среди прочих функцию правовой основы публичной власти. Конституция устанавливает институты публичной власти, закрепляет их полномочия и взаимоотношение. При этом одной из форм публичной власти, признаваемой в большинстве государств, является местное самоуправление - самостоятельная деятельность местного населения по решению вопросов местного значения.

В Российской Федерации местное самоуправление подробно регламентируется положениями федеральной Конституции. Из анализа конституционных положений следует вывод о том, что местное самоуправление в Российской Федерации признается в качестве одной из основ конституционного строя (ст. 12), которая наряду с другими конституционными принципами определяет систему демократического управления в стране и децентрализацию управления.

Конституция Российской Федерации подчеркивает независимый характер органов местного самоуправления от органов государственной власти как федерального, так и регионального уровня (ст. 12). При этом установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению федерального центра и субъектов Федерации (ст. 72). К сожалению, на практике реализация этого принципа приводит не к взаимодействию федерального и регионального законодателя в вышеуказанном вопросе, что в большей степени соответствовало бы сущности совместного ведения, а фактической "гегемонии" федерального законодателя, "заурегулированности" местного самоуправления федеральными законами. В итоге во многих регионах России интересы местного населения не реализуются, так как федеральное законодательство не в состоянии учесть все разнообразные географические, социально-экономические, исторические и культурные условия, в которых решаются вопросы местного значения.

Хотя муниципальную власть нельзя признать производной от государственной власти Федерации либо субъектов РФ, следует вместе с тем отметить, что в отличие от федераций, где местное самоуправление признается в качестве самостоятельной составляющей федеративной системы (например, Бразилии), в Российской Федерации местное самоуправление в соответствии со ст. 5 и положениями главы 3 Конституции РФ частью системы федеративных отношений не является.

Несмотря на то что роль местного самоуправления как института развития территориальной демократии подчеркивается включением его в защищенный перечень основ конституционного строя (ч. 2 ст. 3, ст. 12 Конституции РФ), основная цель его создания и функционирования закрепляется в ч. 1 ст. 130 Конституции: "Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью". То есть решение хозяйственных вопросов выделяется в качестве приоритетного направления деятельности местного самоуправления в России.

Следует отметить, что в российской науке муниципального права присутствует мнение о том, что конституционное регулирование и признание местного самоуправления в качестве самостоятельной формы публичной власти характерны лишь для стран с конституциями так называемой третьей волны. В таких государствах конституции принимались на рубеже 80 - 90-х годов XX в. после крушения социалистической системы управления и экономики. Признание и подробное регулирование местного самоуправления в конституциях подобных государств представляет собой гарантию "выживаемости" данного института, который является новым и во многом чуждым управленческой и социальной среде явлением <1>. Россия полностью вписывается в предложенную схему, и здесь необходимость конституционного признания местного самоуправления является неоспоримой.

<1> См., например: Выдрин И.В. Муниципальное право: Учебник для вузов. М., 2004. С. 93.

Однако если следовать данной логике, то можно предположить, что во многих развитых государствах с многовековыми традициями общинного самоуправления необходимость в его конституционной регламентации отсутствует, так как сам институт местного самоуправления воспринимается как "данность".

Представляется, что подобный подход является ошибочным потому, что согласно ему в государственно-правовой и социальной структуре могут содержаться некие важнейшие элементы, институты, которые могут не находить отражения в основном законе (законах) государства. Однако каковы же тогда критерии отбора институтов, "обязательных" и "не обязательных" для конституционного регулирования? Если местное самоуправление не нуждается в конституционном признании, то почему иные институты - главы государства, парламента, омбудсмена и т.д. - в них нуждаются?

Отсутствие регулирования местного самоуправления в конституциях ряда развитых государств очевидно, однако вызвано оно, скорее всего, другими причинами, чем восприятие данного явления как данности. Следует полагать, что конституции так называемой первой волны <2> (1700 - 1800-е годы) принимались с четко определенными целями: формальное ограничение государственной власти либо конструирование государственной власти "с нуля" при замене монархической формы правления на республиканскую (Франция), получение автономии от метрополии (Канада, Австралия) или же вовсе создание нового государства (США).

<2> См. подробнее о соответствующей классификации конституций, например: Енгибарян Р.В. Конституционное развитие в современном мире. Основные тенденции. М., 2007. С. 42 - 51.

Возможно, в связи с этим такой институт, как местное самоуправление, не получил должного освещения в текстах основных законов "первой волны", как и многие другие вопросы, регулирование которых затем дополнялось в конституционных текстах либо специальных приложениях (например, Поправки к Конституции США). Однако это не означает, что необходимость конституционного признания института местного самоуправления в странах, где оно отсутствует, отпадает само собой. В этом смысле не является исключением и Канада.

Следует отметить, что поскольку Канада относится к странам англосаксонской правовой семьи, постольку, хотя в сравнении с бывшей метрополией (Великобританией), в данном государстве присутствуют письменные конституционные акты, Конституция Канады все же должна восприниматься в материально-юридическом смысле как совокупность базовых актов, различных поправок к ним, конституционных доктрин и судебных решений.

При этом основными источниками конституционного права в Канаде являются два базовых акта - Акт Британской Северной Америки 1867 г. (Конституционный акт Канады 1867 г.), а также Конституционный акт 1982 г.

Сложившееся на сегодняшний день федеральное конституционное регулирование местного самоуправления в Канаде не предоставляет данному институту автономного статуса и в принципе избегает при этом подробной регламентации этих вопросов. В канадской Конституции содержится лишь одно положение, касающееся местного самоуправления. Согласно ч. 8 ст. 92 Конституционного акта Канады 1867 г. <3> "муниципальные институты внутри провинции относятся к исключительному ведению законодательного органа самой провинции" <4>.

<3> Consolidation of Constitution Acts, 1867 to 1982 / Department of Justice of Canada // URL: http://laws.justice.gc.ca/eng/Const.
<4> Следует отметить, что разделение предметов ведения в Конституционном акте Канады 1867 г. осуществляется между федеральным Парламентом и законодательными органами провинций, а не федеральным центром и субъектами федерации, как это сделано, например, в российской Конституции 1993 г.

Верховный суд Канады неоднократно подтверждал идею об отсутствии у институтов местного самоуправления конституционной автономии. Например, в 2000 г. в решении по делу Association of school boards of Alberta v. Alberta <5> суд определял: "Муниципальные институты находятся в пределах юрисдикции провинций; они не имеют самостоятельного конституционного статуса; могут быть реформированы в соответствии с положениями провинциального законодательства" <6>.

<5> Association of school boards of Alberta v. Alberta // URL: http://scc.lexum.org/en/2000/2000scc45/2000scc45.html.
<6> Там же.

Следует отметить, что споры вокруг конституционного признания местного самоуправления возникли еще до создания на территории Канады первого государственного образования - Конфедерации. В своем докладе 1839 г. генерал-губернатор Канады Лорд Дурхэм отмечал, что в Канаде требуется организовать единую и стройную систему муниципалитетов с целью решения местных проблем населения и повышения заинтересованности подданных в вопросах управления. Он утверждал, что, если муниципальные институты не будут официально признаны в Конституции, государственная власть в лице законодательных органов никогда не согласится отдать часть налоговых доходов для создания и поддержания деятельности муниципалитетов.

По мнению известного канадского государствоведа У. Магнуссона, интерпретация конституционного подхода к определению роли канадских провинций в качестве "творцов и полновластных хозяев" местного самоуправления является отражением устаревшей абсолютистской концепции суверенитета и публичной власти, согласно которой в государстве уровни власти строго иерархичны и подчинены друг другу <7>.

<7> Magnusson W. Are Municipalities Creatures of the Provinces? // Journal of Canadian Studies. 2005. Vol. 39. N 2. P. 6.

При этом У. Магнуссон обращает внимание на то, что в параллельном вопросе конституционного регулирования статуса индейцев ("Первых Наций") и их территорий Конституционный акт Канады 1867 г. в ст. 97 оставляет соответствующую юрисдикцию за федеральным центром. При этом никому и в голову не приходит считать индейцев и их территории "созданиями" федерального центра <8>.

<8> См.: Там же.

На самом деле, по мнению У. Магнуссона и ряда других авторов <9>, местное самоуправление, так же как и самоуправление индейцев, должно получить признание в качестве самостоятельного, конституционно признаваемого института публичной власти.

<9> Macklem P. Indigenous Difference and the Constitution of Canada. Toronto: University of Toronto Press, 2001. P. 7.

Несправедливость в определении муниципальных институтов в качестве "пасынков" провинций обусловлена, по мнению канадских ученых, сразу несколькими факторами.

Во-первых, многие муниципалитеты в Канаде возникли до создания самих провинций. Так, например, город Виктория, нынешняя столица провинции Британская Колумбия, вырос из форта, основанного в 1846 г., в то время как сама провинция была создана в 1871 г. <10>.

<10> Magnusson W. Указ. соч. P. 7.

Во-вторых, отрицание самостоятельного общефедерального конституционного статуса местного самоуправления может поставить под вопрос реализацию и защиту права граждан на осуществление местного самоуправления. Данная логика в Канаде способна привести к решениям, аналогичным судебному решению судьи Дж. Диллона в США, известному как Правило Диллона и широко цитируемому в Канаде: "Начало и все права муниципальных институтов проистекают из власти законодательного органа [штата]. Без его воли они не могут существовать. Данный орган создает муниципальные институты и в равной степени может их уничтожить" <11>. Судья Диллон, таким образом, отрицал наличие отдельного права на местное самоуправление. Однако с этой логикой согласны не все правоведы и правоприменители как в самих США, так и в Канаде. Согласно, например, известной доктрине Томаса Кули, судьи Верховного суда штата Мичиган в США, "местное самоуправление является правом абсолютным, штат не может отменить его" <12>.

<11> City of Clinton v. Cedar Rapids and Missouri River Railroad Company, 24 Iowa 455(1868).
<12> People v. Hurlbut (24 Mich 44, 95; 1871); Taggart M. Globalization, "Local" Foreign Policy and Administrative Law // Inside and outside Canadian administrative law: essays in honour of David Mullan. Toronto, 2006. P. 284.

Следует сказать, что вопрос о конституционном признании местного самоуправления на федеральном уровне поднимался не только в канадских научных кругах. В 1970-х - начале 1980-х годов, в преддверии принятия нового Конституционного акта Канады 1982 г., существовало достаточно мощное движение муниципалитетов в поддержку федерального конституционного признания. Часть представителей муниципалитетов хотели таким образом получить больше полномочий и финансовых ресурсов для их осуществления, а также приобрести институциональную автономию от провинций <13>.

<13> Special report: Local government in Canada // 2002 - 2003 Report on the Operation of the Local Government // URL: http://www.regional.gov.au/local/publications/reports/2002_2003/C7.aspx#_5.

Однако данное движение встретило яростное сопротивление провинций, не желавших делиться властью и терять контроль над значительной частью финансовых потоков. В 1976 г., после того как специально созданная комиссия по пересмотру системы публичных финансов сделала заключение о том, что действующая система не дает канадским муниципалитетам возможности в полном объеме выполнять свои обязанности, провинции просто бойкотировали работу комиссии. С учетом того что Федерация муниципалитетов Канады, являющаяся их официальным объединением, никогда открыто не выступала в поддержку соответствующей конституционной реформы и никакой явной поддержки со стороны федерального правительства Канады также не последовало, после принятия Конституционного акта Канады 1982 г. движение сошло на нет <14>.

<14> См.: Там же.

Анализируя причины поражения, авторы исследовательской работы "Муниципалитеты, Конституция и федеративная система Канады", опубликованной в октябре 1991 г. под патронажем Парламентской Библиотеки Канады, указывали на следующие факторы: "Усилия муниципалитетов в отношении их конституционного признания были в значительной степени мотивированы поиском практических инструментов удовлетворения растущего спроса на финансовые ресурсы. Конституционное признание... не было для них самоцелью, они рассматривали его лишь как одно из средств для решения своих финансовых проблем... В результате их недостаточного внимания непосредственно к самому вопросу конституционного регулирования муниципалитеты так и не смогли сформулировать достаточный и конкретный набор конституционных предложений..." <15>.

<15> Young W.R. et al. Municipalities, the Constitution and the Canadian Federal System / Canada's Library of Parliament Research Branch. 1991. P. 1 // URL: http://www.parl.gc.ca/Content/LOP/researchpublications/bp276-e.pdf.

Между тем, как отмечают авторы исследования, "аргументом для вовлечения муниципалитетов в дискуссию о конституционном регулировании является то, что исключением их из подобной дискуссии игнорируется реальность, в соответствии с которой большинство канадцев живут в крупных городах, проблемы которых уже давно выходят за рамки местных или муниципальных" <16>.

<16> Ibid. P. 2.

Однако у идеи конституционного признания местного самоуправления в Канаде в качестве самостоятельного уровня публичной власти есть и противники. Как отмечают исследователи М. Китчен и М. МакМиллан <17>, подобное признание могло бы усилить негибкость системы разделения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти. Четкое конституционное разделение предметов ведения между федерацией и провинциями, осуществленное в XIX в., со временем требовало изменений и дополнительной "настройки", что неоднократно приводило к конфликтам между федеральным центром и субъектами. Конституционное закрепление компетенции местного самоуправления в долгосрочной перспективе также может стать фактором нестабильности и противоречий в системе разделения компетенции между уровнями публичной власти.

<17> См.: Kitchen H.M., McMillan M.L. Local Government and Canadian Federalism // Intergovernmental Relations. Royal Commission on the Economic Union and Development Prospects for Canada. N 63. Toronto, 1985. P. 220.

Так или иначе, но на сегодняшний день конституционное регулирование местного самоуправления в Канаде заключается лишь в определении законодательных органов провинций в качестве источников создания и легитимации его институтов. Однако вопрос о конституционном признании местного самоуправления в качестве самостоятельного уровня публичной власти продолжает оставаться открытым, а соответствующие дискуссии - достаточно острыми, что подчеркивает важность самой темы конституционного регулирования организации публичной власти в любом государстве, независимо от того, к какой "исторической волне" относится его основной закон.