Мудрый Юрист

К вопросу о выборах глав субъектов Российской Федерации *

<*> Dzidzoev R.M. To the issue on the election of heads of the RF subjects.

Дзидзоев Руслан Мухарбекович, профессор кафедры конституционного и муниципального права Кубанского государственного университета, доктор юридических наук.

В статье рассматриваются некоторые вопросы возвращения к прямым губернаторским выборам в России, анализируются соответствующие поправки к Федеральному закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", исследуется практика призвания к должности глав субъектов Федерации.

Ключевые слова: высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации; губернаторские выборы; законодательные поправки; легислатура высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

The article discusses some of the return to direct gubernatorial elections in Russia, analyzes the amendments to the Federal law "On general Principles of organization of legislative (representative) and executive bodies of the subjects of the Russian Federation", examines the practice of a vocation to the heads of subjects of the Federation office.

Key words: top official of the Russian Federation; gubernatorial elections; the legislative amendment; legislature senior official of the Russian Federation.

Порядок формирования должности главы субъекта Российской Федерации в пределах действия Конституции РФ 1993 г. менялся неоднократно.

Согласно начальной редакции Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <1> высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) избиралось на должность посредством прямых выборов населением субъекта Федерации. Формула прямых губернаторских выборов вполне соответствовала позиции Конституционного Суда РФ, отметившего в Постановлении от 18 января 1996 г. <2>, что при избрании губернатора законодательным органом субъекта РФ этот законодательный орган превращается в своеобразную избирательную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей, что не соответствует Конституции РФ и действующему законодательству. Избранный в таком порядке глава субъекта Федерации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни исполнительная власть не вправе определять одна для другой ее представителя.

<1> Далее - Федеральный закон N 184-ФЗ.
<2> Постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. "По делу о проверке конституционности ряда положений устава (Основного Закона) Алтайского края" // Собрание законодательства РФ. 1996. N 4. Ст. 409.

Аналогичной позиции придерживалось и руководство страны. В своем ежегодном Послании Федеральному Собранию 1999 г. Президент Б.Н. Ельцин заявил, что отказ от существующего принципа избрания губернаторов населением региона - "прямой путь к воссозданию старой "исполкомовской" вертикали, а значит - к слому всего ныне существующего конституционного порядка, к фактической ликвидации федеративных основ государства" <3>.

<3> Ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию 1994 - 2005 гг. Новосибирск, 2006. С. 274.

Несмотря на это, в декабре 2004 г. механизм формирования должности главы субъекта Федерации со ссылкой на террористическую угрозу был кардинально изменен, согласно Федеральному закону N 184-ФЗ в редакции от 11 декабря 2004 г. гражданин Российской Федерации наделялся полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению Президента России.

Новый формат призвания к должности главы субъекта Федерации нельзя было назвать даже косвенными выборами, поскольку региональному парламенту предлагалась единственная кандидатура, не имевшая альтернативы. Закон поэтому правомерно избегал названия "выборы", хотя формула "наделение полномочиями" выглядела нелепой, поскольку полномочиями в собственном смысле высшее должностное лицо субъекта Федерации наделяется законом.

Новую модель замещения должности главы субъекта Федерации окрестили назначением, осуществляемым федеральным Президентом, в чем не было большого преувеличения, поскольку Президенту давалось право распускать законодательный орган субъекта РФ при двукратном отклонении его кандидатур, лишавшее региональный парламент реального выбора.

Примечательно, что новый режим призвания к должности главы субъекта Федерации получил поддержку Конституционного Суда РФ, который в решении от 21 декабря 2005 г. <4> в отношении своей прежней позиции указал, что тезис о прямых выборах главы исполнительного органа государственной власти субъекта РФ как о порядке, адекватном ст. 3 и 32 Конституции РФ, при том что Конституционный Суд не рассматривал вопрос, возможны ли иные конституционно допустимые варианты правового регулирования, - не может быть истолкован как невозможность установления какого-либо иного порядка, удовлетворяющего содержанию права на свободные выборы и требованиям о необходимости достаточного баланса указанных конституционных ценностей.

<4> Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с жалобами ряда граждан" // Собрание законодательства РФ. 2006. N 3. Ст. 336.

Аргументация Конституционного Суда в этом вопросе представляется натянутой. Конституционный Суд текущее законодательство оценивает прежде всего с позиций Конституции, которая к моменту вынесения Судом решения нисколько не изменилась.

Предварительный порядок формирования должности главы субъекта Федерации был крайне бюрократическим: кандидатов на эту должность Президенту РФ предлагал Руководитель президентской Администрации по выбору полномочных представителей Президента в федеральных округах.

В Послании Федеральному Собранию 2008 г. в контексте мер по дальнейшему повышению уровня и качества народного представительства во власти Президент РФ предложил, чтобы кандидаты на должность главы субъекта Федерации представлялись Президенту только партиями, набравшими наибольшее число голосов на региональных выборах.

Партийное участие в формировании должности главы субъекта РФ, конечно, повышало степень ее публичности. В то же время схема принципиально не менялась, поскольку окончательное слово по-прежнему принадлежало федеральному Президенту, который был вправе пренебречь партийными кандидатурами и предложить региональному парламенту кандидата, не прошедшего партийного согласования.

В своем ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ 2011 г. Президент РФ Д.А. Медведев предложил вернуться к выборам руководителей субъектов Российской Федерации прямым голосованием жителей регионов. Соответствующие изменения 2 мая 2012 г. были внесены в Федеральный закон N 184-ФЗ и вступили в силу 1 июня этого же года.

Согласно новой редакции Закона кандидаты на должность высшего должностного лица субъекта РФ выдвигаются политическими партиями. Допускается выдвижение кандидатов на губернаторскую должность и в порядке самовыдвижения - в том случае, если это будет предусмотрено законом субъекта РФ. Но если условия выдвижения кандидатов на аналогичную должность в регионах будут принципиально разными, не станет ли это нарушением равного пассивного избирательного права?

Сохраняется пресловутый "президентский фильтр", состоящий в праве Президента РФ по его инициативе провести консультации с политическими партиями, выдвигающими кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, а также с кандидатами, выдвинутыми на указанную должность в порядке самовыдвижения, режим которых определяется Президентом.

Трудно представить содержание консультаций Президента с "независимыми" кандидатами, т.е. выдвинутыми в порядке самовыдвижения. О чем может идти речь? Разве что о том, чтобы отговорить такого кандидата от дальнейшего участия в выборах.

Губернаторские выборы, по крайней мере на стадии выдвижения кандидатов, назвать в подлинном смысле прямыми весьма затруднительно. Закон предусматривает подписной порядок выдвижения, согласно которому выдвижение кандидата должны поддержать от 5 до 10% депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта Российской Федерации. При этом депутат представительного органа муниципального образования или избранный на муниципальных выборах глава муниципального образования может поддержать только одного кандидата, выдвинутого любой политической партией либо в порядке самовыдвижения.

Учитывая фактическую зависимость глав местного самоуправления от руководителей регионов, ставленниками которых они фактически являются, трудно рассчитывать на их подписи в поддержку самовыдвиженцев. Последние поставлены в неравные условия и тем, что в отличие от партийных кандидатов им еще необходимо собрать подписи избирателей в количестве, установленном законом субъекта Российской Федерации.

На практике прямые губернаторские выборы фактически обходились путем досрочной отставки губернаторов задолго до окончания своих полномочий. С начала 2012 г. и до вступления в силу новой редакции Федерального закона N 184-ФЗ в отставку подали главы Вологодской области, Архангельской области, Волгоградской области, Приморского края, Саратовской области, Мурманской области, Костромской области, Смоленской области, Пермского края, Ярославской области, Ставропольского Края, Республики Мордовия, Самарской области, Ленинградской области, Республики Бурятия, Свердловской области, Республики Карелия, Иркутской области.

Это преимущественно те регионы, руководители которых, будучи единороссами, имели низкие рейтинговые показатели либо в которых кандидаты от "Единой России" на последних думских или президентских выборах получили меньше голосов, чем в среднем по России (не более 34%), и в успехе которых на прямых губернаторских выборах приходилось сомневаться. Таким искусственным образом 18 регионов страны фактически выводились из режима прямых губернаторских выборов ориентировочно на пять лет.

В одном случае имело место откровенное уклонение от прямых выборов главы субъекта РФ. Так, глава Республики Бурятия Вячеслав Наговицин, полномочия которого истекали 10 июля 2012 г., подал в отставку, принятую Президентом, и 12 мая был переизбран главой Республики Народным Хуралом Бурятии.

Парадоксальная ситуация сложилась с губернатором Омской области. Законодательное Собрание Омской области 9 апреля 2012 г. наделило полномочиями губернатора Виктора Назарова, предложенного Президентом 3 апреля. При этом прежний губернатор Леонид Полежаев официально не складывал своих полномочий, которые заканчивались только 30 мая 2012 г., во всяком случае, Президент не принимал указа о его отставке. Получается, что В. Назаров был избран на губернаторскую должность, которая не была вакантной. До инаугурации Назарова (30 мая 2012 г.) Полежаев продолжал исполнять губернаторские полномочия, в частности 23 апреля инициировал в Законодательном Собрании Омской области законопроект об отмене льгот, а 26 апреля выступил с отчетным докладом. Подобный казус также свидетельствует о попытке избежать прямых губернаторских выборов, завершить формирование губернаторской должности до вступления законодательных поправок в силу.

Новая редакция Федерального закона N 184-ФЗ предусматривает такую конституционно-правовую меру, как временное ограничение пассивного избирательного права гражданина, отрешенного Президентом России от губернаторской должности, который в течение двух лет со дня отрешения и до дня назначения выборов высшего должностного лица субъекта РФ не может быть выдвинут кандидатом на указанную должность ни в одном субъекте Российской Федерации.

Подобное ограничение вполне оправдывается природой импичмента как компрометирующего основания прекращения полномочий. Другое дело, что отрешение губернатора от должности федеральным Президентом по-прежнему лишено предметных оснований. Новая редакция Закона конкретизирует понятие утраты доверия Президента России - выявление в отношении высшего должностного лица субъекта РФ фактов коррупции или неурегулирование конфликта интересов как правонарушений, предусмотренных Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. "О противодействии коррупции". Не определяется, однако, кто и как устанавливает факты коррупции. Что касается конфликта интересов, то в Законе о противодействии коррупции он квалифицируется применительно к государственной и муниципальной службе и не рассчитан на должностной статус главы субъекта Федерации. Интерпретация конфликта интересов при этом крайне растяжима, что по-прежнему сохраняет за Президентом возможность произвольной отставки губернатора.

Введение прямых губернаторских выборов взамен назначения губернаторов должно изменить субординацию между Президентом и главами субъектов Федерации. В частности, в новых условиях отпадает необходимость главам субъектов Федерации подавать в отставку перед федеральным Президентом, который более прямо не участвует в их избрании. Право Президента принимать отставку глав субъектов Федерации на практике приводит к манипулированию сроками их легислатуры.

Новая редакция Закона восстанавливает лимит на пребывание в должности главы субъекта Федерации, равный двум срокам подряд, что, безусловно, усиливает принцип республиканизма на уровне субъекта Федерации. Очевидно в то же время, что данное правило не будет иметь обратной силы и распространяться на губернаторов, успевших вступить в должность до 1 июня 2012 г.