Мудрый Юрист

Институт правового регулирования на транспорте: проблемы правовых парадоксов и реальность в транспортном праве

Путятин В.Д., профессор кафедры философии и права НГАВТ, президент-ректор Северо-Восточного гуманитарного института, доктор юридических наук, доктор транспорта.

Газдиев Я.М., соискатель кафедры гуманитарных, социально-экономических и естественно-научных дисциплин Северо-Восточного гуманитарного института (Республика Саха (Якутия)).

Одним из принципиальных изменений в политической и социально-экономической жизни современной России является переход к правовому регулированию общественных отношений. Сказанное, как справедливо отмечает И.В. Спирин, относится к разнообразным, специфичным и до конца не исследованным отношениям, возникающим в транспортной деятельности <1>.

<1> Спирин И.В. Концепция транспортного права и проблемы его совершенствования // Транспортная доктрина России в начале XXI века. М., 2007.

Цель данной статьи - рассмотреть проблемы, связанные с современной концепцией формирования института правового регулирования в транспортном праве, самого транспортного права Российской Федерации. Авторы стремятся внести свой вклад в разработку научных проблем роли и места транспортного права в российской правовой системе.

Транспорт - одна из самых высокомонополизированных экономических отраслей любого (вне зависимости от сущности политического режима) государства, которая связывает отдельные части страны в одно социально-экономическое и политическое целое. Причем указанная супермонополизация данного вида экономической деятельности государственно-организованного общества имеет сугубо объективный характер, поскольку обусловливается "естественными" (техническими, технологическими и т.п.) условиями функционирования транспорта как своеобразной кровеносной системы современного государства.

Определимся для начала с рабочей терминологией. Итак, что есть "институт правового регулирования на транспорте" и "транспортные правоотношения"? Вроде бы все предельно ясно: если институт правового регулирования на транспорте - это определенная совокупность правовых норм, направленных на регулирование общественных отношений в транспортной сфере, то транспортное правоотношение - это общественные отношения, урегулированные транспортным правом. И вот здесь перед нами возникает ряд юридических парадоксов. Во-первых, транспортного права как отрасли права в природе правовой системы Российской Федерации не существует <2>. А что же есть? Есть же некий набор своеобразного минимума федерального законодательства и максимума ведомственных нормативных актов. Причем подчеркнем, что данный нормативно-правовой "салат" носит не всегда и не во всем систематизированный и юридически (логико-юридически) последовательный нормативно-правовой характер, учитывающий известные каноны права: верховенство закона и др. Так, например, ст. 71 Конституции РФ устанавливает, что федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь отнесены к ведению Российской Федерации (выделено нами. - В.П., Я.Г.). Замечательно! Гражданский кодекс РФ также определяет наиболее принципиальные правила, касающиеся перевозок груза, пассажиров и багажа, а также иных транспортных обязательств (гл. 40 и 41 ГК РФ) <3>.

<2> Заметим, что в специальной научной литературе еще в начале 90-х гг. прошлого века отмечалось, что "транспортная система как единое организационно-правовое явление сегодня не существует, поскольку отсутствует централизованное управление всеми видами транспорта, нет единого законодательства, высок вес ведомственного нормотворчества. Видимо, справедливость этого вывода сохранится и в будущем, если принять во внимание приватизацию и демонополизацию транспортного дела" (см.: Гражданское право: В 2 т. / Под ред. Е.А. Суханова. М., 1993. Т. 2. С. 270. Авт. главы - Г.П. Савичев). Эту точку зрения подчеркивает и д-р юрид. наук, профессор А.А. Чинчиков, один из ведущих ученых России в области теории государства и права.
<3> Справедливости ради надо отметить, что в эпоху Советского Союза существовали специально-транспортные кодексы, законы, постановления Президиума Верховного Совета СССР, различные уставы: Устав внутреннего водного транспорта Союза ССР, утвержденный 15 октября 1955 г.; Устав железных дорог Союза ССР, утвержденный 6 апреля 1964 г.; Кодекс торгового мореплавания Союза ССР, утвержденный 17 сентября 1968 г.; Устав автомобильного транспорта РСФСР, утвержденный 8 января 1969 г.; Воздушный кодекс Союза ССР, утвержденный 11 мая 1983 г.

Как известно, 19 февраля 1997 г. на смену советскому Воздушному кодексу пришел Воздушный кодекс Российской Федерации, принятый Государственной Думой и введенный в действие с 1 апреля 1997 г. Сравнительно-правовой анализ соответствующего советского законодательства и аналогичного современного российского позволяет сделать вывод о том, что эффективность нынешних "воздушных" норм права явно проигрывает прежним советским. Ведь современная транспортная система, затрагивающая интересы миллионов людей, престиж государства, настоятельно требует не только констатации общих принципов, презумпций, но и регулирования (т.е. четкой констатации прав, свобод, обязанностей и юридической ответственности) конкретных транспортно-правовых ситуаций. Нельзя безопасность пассажиров, жизнь людей ставить в угоду интересам приватизации и демонополизации транспортной системы.

Состояние социально-экономических процессов нашего государства характеризуется бурным развитием транспортной отрасли: растет количество отечественных и зарубежных перевозчиков и транспортных компаний, осуществляющих свою деятельность на территории России, открываются новые маршруты, строятся новые дороги, появляются более совершенные виды транспортных средств и т.п. Подобная транспортная бурность, понятно, требует адекватного и эффективного правового регулирования транспортных правоотношений. А его, как мы уже отметили, кроме указанных "общих" федеральных презумпций, к сожалению, в нашей стране нет. И как одно из следствий подобного отношения законодателя к этому важнейшему направлению жизни государства - транспортные аварии, гибель наших сограждан <4>, огромные материальные и моральные потери.

<4> Напомним, что за шесть месяцев до авиакатастрофы под Ярославлем действующие и бывшие заслуженные летчики гражданской авиации обратились с письмом к Президенту РФ. В нем они предупреждали о том, что ни один из нас - обычных пассажиров - не застрахован от того, что, покупая билет на самолет, не вытянет билет в вечность.

Как известно, кадры решают все! Кто, например, в нашем отечестве несет персональную ответственность за организационные, технические и, разумеется, правовые просчеты, например в системе воздушно-транспортных отношений? Ведь совершенно естественно, что если ответственных много, то реальной ответственности не будет. Ныне только слепому не видно, что коммерческий интерес поборол (победил!) интерес государственный. Огромное количество авиакомпаний контролируют себя сами! Общество ныне нуждается в воссоздании Министерства гражданской авиации, которое было в эпоху СССР и сейчас взяло бы на себя создание документальной базы, обучение и подбор высококвалифицированных кадров, их расстановку и т.п. В прошлом году Министр транспорта России И.В. Левитин отменил (!!!) своим приказом проверенное временем наставление по производству полетов, которое, образно выражаясь, было написано "кровью" летчиков и пассажиров. Это был основной документ, по которому работала вся гражданская авиация. В итоге все авиакомпании стали работать "кто во что горазд". Отсюда страшные авиакатастрофы.

Далее. В Советском Союзе было 5 гражданских летных училищ, которые выпускали две тысячи пилотов в год. Ныне осталось только одно летное училище, которое выпускает в 5 раз меньше, чем необходимо. По всей России уже ощущается нехватка летного состава: сейчас выпускается в год по 50 - 70 человек. А нужно не менее 700!

Необходимо восстанавливать отечественную школу подготовки высококвалифицированных пилотов, качественно (на физическом и психологическом уровнях) отбирать курсантов, адаптировать программы обучения под современное поколение самолетов и т.д. Понятно, что и заработные платы пилотов должны быть также современными. Ныне же, например, в знаменитом Ульяновском училище гражданской авиации преподаватель получает 5 - 6 тысяч рублей. Проще говоря, летчики и пассажиры стали заложниками - камикадзе государственного равнодушия. Напомним в качестве примера, что два года назад Министерство транспорта РФ отменило деление пилотов на классы. Если раньше, чтобы стать пилотом 1-го класса, нужно было отлетать 10 - 15 лет, то ныне вчерашний выпускник летного училища может сесть за штурвал и возить 300 человек!

Однако это всего лишь одна из сторон - организационная - данной проблемы. Не менее остра и ее нормативно-правовая составляющая. Полагаем, что особая роль и "естественный" статус транспорта детерминируют возникновение и развитие специальных ("транспортных") норм права. Опять же специфика транспортных правоотношений должна порождать не правовую демагогию, а императивность, универсальность, единообразие соответствующих (в т.ч. ведомственных, региональных) транспортно-правовых норм. Опыт ряда современных государств, где также высока террористическая опасность (например, Израиля), может явиться хорошей информацией для размышления для депутатов ГД РФ. Тем более что наша страна идет к новым федеральным выборам <5>.

<5> В обращении Министра МВД России к гражданам РФ (03.10.2010) подчеркнуто: "За последние 10 лет в нашей стране в дорожно-транспортных происшествиях погибло свыше 300 тысяч человек, а более 2 миллионов - получили увечья. По сути, количество ежегодно пострадавших на дорогах страны соизмеримо с населением крупного областного центра!".

Перейдем от "воздушного" права как разновидности транспортных правовых норм к другой их разновидности - железнодорожным. Разумеется, нам известно, что 25 августа 1995 г. вступил в юридическую силу Закон РФ "О федеральном железнодорожном транспорте", направленный на регулирование отношений в сфере управления и деятельности российских железных дорог. Отношения, связанные с перевозкой пассажиров и багажа, регулируются также Законом РФ "О защите прав потребителей". Наиболее важные текущие проблемы транспортных обязательств воплощаются в актах Президента и Правительства Российской Федерации. Кроме названных актов, для правового регулирования перевозок большое значение имеют правила, издаваемые соответствующими транспортными ведомствами (Министерством транспорта, Министерством путей сообщения, федеральными транспортными службами). В них закреплены не только правовые нормы, но и технические нормативы деятельности транспорта. Единообразие правового регулирования железнодорожных правоотношений, связанных с перевозками, в нашем федеративном государстве должно обеспечиваться актами толкования Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ.

Перечисленные нормативно-правовые акты и соответствующая правоприменительная практика РФ - это достаточно добротный, но незаконченный задел формирования эффективного транспортного законодательства России. Например, условия перевозки отдельными видами транспорта и ответственности ее субъектов, согласно ст. 784 ГК РФ, могут определяться соглашением сторон (выделено нами. - В.П., Я.Г.) в случаях, когда транспортными уставами, иным законодательством не установлено иное. Данный правовой парадокс должен быть устранен, и "условия перевозки" должны толковаться исключительно с позиции правового регулирования основных транспортных отношений. Интересы безопасности любых видов транспортных перевозок, охрана жизни, здоровья и имущества граждан, защита их прав, законных интересов и имущества - вот основные приоритеты формирующегося транспортного права России и его правоприменения.

Кроме того, транспортные отношения имеют и определенную правовую специфику. Они возникают при наличии потребности в территориальном перемещении объектов или людей с помощью транспортных средств. Иначе говоря, в них принимают участие два субъекта: транспортная организация (владелец транспортного средства) и лицо, заинтересованное в транспортировке. Будучи урегулированы нормами права, эти отношения принимают форму обязательственно-правовых отношений. Чтобы все эти положения не остались пустой буквой закона, граждане (и юридические лица) наделяются правовыми средствами защиты своих прав, свобод и законных интересов. Добиваться же их соблюдения в условиях нашего государства, мечтающего стать правовым, можно, как известно, в административном или в судебном порядке.

Однако в ряде случаев защитить свои права самостоятельно оказывается затруднительно. Тому есть несколько причин. Во-первых, приходится сталкиваться со сложной (многообразной и во многом коллизионной, или парадоксальной, нормативно-правовой базой, состоящей из норм административного, административно-процессуального, гражданского, гражданско-процессуального, уголовного и трудового права). Во-вторых, значительная часть нарушений прав пассажиров связана с незаконными действиями сотрудников транспортных организаций (например, созданием умышленного дефицита проездных билетов и т.п.). В-третьих, часто для защиты нарушенных прав, получения законного материального и морального возмещения необходимо обратиться в суд. Однако такая перспектива с учетом медлительности отечественной судебной системы, дороговизны адвокатских услуг и т.д. у наших граждан вызывает оправданную правовую "аллергию". А отсутствие веры в быстрое справедливое правосудие как важнейшее условие формирования правового государства и гражданского сообщества порождает не только латентность правонарушений, но и еще более отдаляет наши конституционные мечты от реальности.

Таким образом, регулирование транспортных правоотношений должно носить единый и комплексный характер, имея в виду масштабы нашего государства, протяженность транспортных артерий и сложность управления ими. Единство и комплексность как принципы правового регулирования в сфере транспортных правоотношений можно (и должно) достигнуть путем соединения в рамках одного правового акта норм частного и публичного права. В результате будет постепенно устанавливаться единая схема правового управления соответствующим видом транспорта, правовые методы организации перевозок, правовые условия содержания транспортных средств, дорог, путей сообщения и, наконец, правовые взаимоотношения субъектов транспортных отношений. Ныне же в соответствии с абз. 1 п. 2 ст. 784 ГК РФ общие условия перевозки определяются транспортными уставами и кодексами, иными законами и издаваемыми на их основе правилами. Иначе говоря, регулирование основной части транспортных отношений Российской Федерации должно осуществляться на уровне специальных федеральных законов. В настоящее же время сохраняют силу и те кодифицированные акты транспортного законодательства, которые были приняты ранее последней кодификации гражданского права. Они применяются в части, не противоречащей гл. 40 ГК РФ, и будут действовать до момента введения в действие новых уставов и кодексов в качестве федеральных законов.

Важно отметить, что роль транспорта заключается и в оказании специфических услуг, направленных на перемещение товара или человека в пространстве. Транспортная деятельность не сопровождается созданием новых вещей (предметов как материального, так и духовного мира), а выступает, как мы уже подчеркивали, некой самостоятельной сферой экономической деятельности, которая должна жить по особым юридическим (транспортным) нормам. Их социальная ценность заключается в том экономическом и "личном" эффекте, который создается в результате перемещения груза, багажа, человека в нужное ему место.

Однако не всякое территориальное перемещение объектов или людей с помощью транспортных средств приводит к возникновению указанных обязательств перевозки. Последнее, на наш взгляд, должно порождать и иную особенность транспортного права. Так называемые технологические перевозки, выполняемые собственным транспортом какого-либо лица (перевозка сырья со склада в цех, готовой продукции на склад и др.), не порождают транспортно-юридические обязательства перевозки. Это во-первых. Во-вторых, оно должно быть товарным и строиться на эквивалентно-возмездных началах. И, наконец, в-третьих, оно должно учитывать способ перемещения. Если перемещение объекта, к примеру, осуществляется с помощью тяги или толкания (например, баржи или плота с помощью буксира), то возникают иные отношения - правоотношения буксировки. Конечно же, они являются также транспортными правоотношениями, но особого рода.

Подчеркивая (неоднократно!) специфику транспорта, транспортного права и транспортных правоотношений, мы хотели бы подчеркнуть также нашу обеспокоенность наличием (как следствие демонополизации транспорта) того, что значительная часть перевозок осуществляется так называемыми общественными (частными) перевозчиками, специально созданными для оказания транспортных услуг. Они в силу обязательства перевозки обязуются доставить груз или пассажира в указанный пункт назначения. Отправитель же груза (багажа), пассажир или иное лицо обязуются уплатить вознаграждение за оказанные транспортные услуги (купить билет, внести провозную плату и др.). Если, с точки зрения второй части указанного вида транспортного правоотношения, как правило, особых проблем не возникает, то ее первая часть систематически подвергается испытаниям: во время рейса ломаются автобусы дальнего следования, пропадает багаж и т.п. Обязательство же перевозки можно назвать ядром транспортных правоотношений, сами же перевозки - объектом правового регулирования транспортного права. Их нарушение или некачественное исполнение наносит очевидный ущерб пассажирам, которые, с учетом "сложности" нашего правосудия, становятся бесправными жертвами.

Транспортное право (соответствующие его правовые институты) при его реализации должно учитывать и еще одну специфику транспорта, связанную с транспортными услугами (организационно-перевозочными, экспедиционными, арендными и др.). Производность таких транспортных обязательств не устраняет их автономного правового статуса как подотрасли (возможно, правового института) транспортного права - самостоятельной правовой отрасли. Например, родственным по своей экономической и правовой природе является буксировочное юридическое обязательство (и соответственно буксировочно-транспортное правоотношение) как разновидность обязательств перевозки вообще.

Таким образом, транспортное право - это одна из отраслей правовой системы нашей страны, направленная на регулирование транспортных правоотношений, т.е. прав, свобод, обязательств их участников и возложение юридической ответственности за их нарушения, связанные с перевозкой грузов, пассажиров и багажа, а также транспортных услуг. Транспортное право должно состоять из ряда подотраслей (воздушного, морского, железнодорожного права и др.), правовых институтов и соответствующих норм права. Последнее опять же обусловливается спецификой транспорта, поскольку в современном обществе существуют несколько вполне самостоятельных видов транспорта: железнодорожный, воздушный, автомобильный, речной, морской, трубопроводный. Их подразделение обусловлено различием транспортных средств, которые используются для перемещения груза и пассажиров (воздушное или морское судно, железнодорожный состав), а также разной естественной средой их эксплуатации (например, речной и морской транспорт). Кроме того, особое внимание законодателя должно быть обращено и на особую, свойственную только некоторым (немногим) государствам (в т.ч. и нашей стране) разновидность транспорта - трубопроводный. Российская Федерация, как известно, - главный поставщик углеводородов для стран ЕС, СНГ, КНР и др. Полагаем, что у трубопроводной подотрасли транспортного права России большое будущее.

Итак, следует отметить, что транспортное право существует пока как термин в юридической литературе, но как организационно-правовое явление в нашей стране сегодня пока не сложилось, поскольку отсутствует централизованное управление всеми видами транспорта, нет единого законодательства, высок вес ведомственного нормотворчества и т.п. И мы выражаем надежду, что разум существующей власти, усилия юридической науки позволят создать (вновь!) с учетом всего нового, привнесенного в транспортную ситуацию за последние годы, современное и эффективное законодательство под общим названием "транспортное право Российской Федерации".

Транспортное право, сформированное с таких позиций, действительно будет эффективным правовым инструментом реализации транспортной стратегии страны до 2030 г. <6>. Очевидно, что достижение столь необходимой оптимизации деятельности российской транспортной системы невозможно без разработки соответствующего комплекса нормативно-правовых актов, всесторонне учитывающих специфику транспортной сферы деятельности, а также без выработки современной концепции российского транспортного права и транспортного законодательства. Правовое регулирование транспортной сферы, как справедливо отмечает И.А. Стрельникова, должно являться одним из приоритетных направлений в совершенствовании системы законодательства России на современном этапе <7>.

<6> Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 г., утвержденная распоряжением Правительства РФ от 22 ноября 2008 г. N 1734-р // СЗ РФ. 2008. N 50.
<7> Стрельникова И.А. Понятие и место транспортного права в системе права: Монография. М., 2009. С. 4.