Мудрый Юрист

Проблема правоисполнения при применении норм административного права

Труфанов М.Е., заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Северо-Кавказского государственного технического университета, кандидат юридических наук, доцент.

Правоисполнительные действия касаются нормативной основы административно-правового регулирования и состоят не только в распространении сходной нормы на аналогичный жизненный случай, но и в решении юридического дела в соответствии с общими началами и смыслом административного законодательства. В области применения норм административного права А.П. Коренев справедливо отметил, что необходимость толкования-разъяснения в большинстве случаев обусловлена потребностью внесения корректив в практику применения административно-правовых норм, неясностью, неполнотой, неточностью норм <*>.

<*> Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М.: Юрид. лит., 1978. С. 102.

В условиях стремительно изменяющегося административного законодательства и появления новых общественных отношений проблема пробелов в административном праве сегодня является актуальной. В юридической литературе выделяются два вида пробелов: когда определенные общественные отношения по ряду причин находятся вне рамок правового регулирования; и пробелы, возникающие только в области, регулируемой правом, и лишь в отношении фактов, находящихся в сфере правового регулирования <*>. Первый вид пробелов может быть восполнен только самим правотворческим органом, второй образует проблему его преодоления правоприменителем. Во всех случаях субъекты правоприменительной деятельности не имеют права подменять законодателя, что является нарушением принципа законности.

<*> Алексеев С.С. Общая теория права. Свердловск, 1996. Вып. 4. С. 53.

Молчание законодателя по поводу конкретного общественного отношения или их группы либо регулирование отношений исключительно в общей форме уполномочивает правоприменителя на конкретизацию данной нормы или решение дела по собственному усмотрению. Законодатель не может предусмотреть все возможные случаи совершения административных действий, поэтому определенный круг общественных отношений преднамеренно регулирует с поправкой на усмотрение <*>. Более того, полномочия по использованию правоприменителями административного усмотрения или конкретизации общей нормы могут содержаться как непосредственно в тексте нормы, так и следовать из ее смысла.

<*> Коренев А.П. Толкование и применение норм советского административного права // Советское государство и право. 1971. N 1. С. 46 - 53; Чечот Д.М. Административная юстиция: теоретические проблемы. Изд-во ЛГУ, 1973; Лазарев Б.М. Компетенция органа государства // Советское государство и право. 1968. N 11. С. 33; Лукьянова Е.А. Указное право как российский политический феномен // Журнал российского права, 2001. N 10; Пашкова О.А. Судебное доказывание и усмотрение суда в гражданском процессе // Государство и право. 2000. N 2.

В теории права существует точка зрения, что пробела в праве нет и в том случае, когда законодатель косвенно либо прямо уполномочивает правоприменителя на решение дела по усмотрению, но с данной позицией согласиться нельзя. Так, исходя из имеющихся определений понятия "усмотрение" в юридической литературе, представляется правильным сделать вывод, что усмотрение в широком смысле включает в себя, помимо конкретизации субъективных прав и обязанностей, применение права на основе свободного выбора одного из нескольких вариантов решения; применение права, основанного на наличии в норме общих формулировок: "имеет право", "уполномочен", "целесообразно"; и институт аналогии, являющийся наиболее распространенным средством преодоления пробелов.

Пробелом в административном праве может считаться не только неполное или частичное отсутствие законодательного закрепления ряда общественных отношений, но и недостаточное закрепление на законодательном уровне механизма их реализации <*>. До тех пор, пока на законодательном уровне не будут ликвидированы пробелы в законодательстве, субъекты правоприменения применяют институт аналогии с целью их преодоления.

<*> Ярким подтверждением позиции о возможности применения органами исполнительной власти института аналогии свидетельствует позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в Определении от 14 января 2000 г. N 4-О. Рассмотрев правоприменительную практику в сфере валютного законодательства, а именно порядок взыскания с юридических лиц штрафов по решениям органов валютного контроля, Конституционный Суд дал разъяснение о возможности органам валютного контроля применения по аналогии ст. ст. 268 и 285 КоАП РСФСР, касающихся сроков, формы и порядка обжалования и исполнения таких решений до того момента, пока данные вопросы не будут урегулированы законодателем // Вестник ВАС РФ. 2000. N 5.

В административном праве вопрос о применении института аналогии на законодательном уровне не решен потому, что отсутствует как прямое разрешение применения аналогии, так и ее запрет. С точки зрения теории права, в любых сферах юридической ответственности, в том числе и административной, применение аналогии является недопустимым. В Кодексе РФ об административных правонарушениях содержится исчерпывающий перечень видов административных наказаний и общих положений административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение. Следовательно, применение аналогии запрещается при отсутствии конкретного состава правонарушения и применении к нему сходной нормы, предусматривающей сходный (аналогичный) состав. Здесь вопрос не поддается обсуждению. Остался не окончательно решенным вопрос в административном законодательстве о случаях, разрешающих применение аналогии в правонаделительной (оперативно-распорядительной сфере): насколько данное положение является допустимым в вопросах функционирования исполнительной и муниципальной власти. Если посмотреть абстрактно, то общественные отношения в сфере государственного и муниципального управления, так же, как иные общественные отношения, стремительно развиваются, их становится все больше. Зачастую сам законодатель не успевает за ними. Имеют место случаи, когда законодатель допускает (или предусматривает) регулирование ряда административных отношений путем применения усмотрения, которое включает применение института административного прецедента.

Субъекты административной власти посредством установления общих и типовых правил поведения во многих сферах жизни обеспечивают их соблюдение своей властной силой. В зависимости от полноты нормативно-правового обеспечения всю сферу государственного управления можно условно разделить на статическую и динамическую области. Статическая - основательно урегулирована нормами права и характеризуется устойчивостью, определенностью и относительной последовательностью. В динамической области реальные, практические отношения между субъектом и объектом управления не имеют постоянных, формализованных регуляторов и строятся в большинстве своем на прецедентной основе.

Правовое регулирование не может и не ставит перед собой задачи охватить все, даже в сфере государственного и муниципального управления. Ни один законодатель, как бы оперативно он ни реагировал на вновь возникающие общественные отношения, не может точно предвидеть, какое именно законодательство потребуется в перспективе. Состояние разрыва между правом необходимым и правом наличным, когда отношения стремительно усложняются и развиваются, а право остается на месте, является характерным для динамической части государственного управления.

В условиях реформы исполнительной и муниципальной власти эта часть государственного управления является довольно емкой и постоянной по следующим причинам:

Практически невозможно правовыми нормами урегулировать все, что даже действительно необходимо в определенный момент. В сфере правоприменения, обширной по своим масштабам, это особенно актуально. Так, сельскохозяйственное производство, в отличие от промышленности, урегулировано менее строгими технологическими параметрами. Более того, здесь необходимо считаться с природными и местными условиями и принимать решения, считаясь с ними.

Когда не действуют, по каким либо причинам, правовые стимулы и правовые ограничения - действуют неправовые. Другими словами, если социальная функция не выполняется нормально (официально), она будет выполнена иначе, ввиду своей объективности. В таком положении обеспечение регулирования общественных отношений, оказавшихся вне действия законодательства, осуществляется следующими возможными средствами:

Под понятие административного прецедента нельзя подводить желания и привычки администрировать вне закона, ссылаясь при этом на необходимость, целесообразность, исключительность, общественные интересы. Властные решения прецедентного характера порой являются самым оперативным средством решения проблемных задач в сфере управления, и, на наш взгляд, достаточно оснований для того, чтобы признать, что прецедент в процессе позитивного правоприменения в современных условиях и в ближайшем будущем - необходимый способ обеспечения регулирования динамической области государственного и муниципального управления.