Мудрый Юрист

О направлениях совершенствования установления категорий и разрешенного использования земель

Елена Анатольевна Галиновская, ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук (г. Москва).

В статье рассматривается институт деления земель на категории по целевому назначению, предусмотренному земельным законодательством. Исследуется значение этого института для регулирования земельных отношений, анализируется его современное состояние. Оцениваются идеи реформирования отрасли, в том числе предложения об отмене принципа деления земель на категории. Делается заключение о том, что для решения существующих проблем следует внести изменения в российское законодательство при сохранении неизменными принципиальных институтов.

Ключевые слова: категории земель, целевое назначение земель, земельное законодательство, градостроительное законодательство, правовой режим земель, градостроительный регламент.

About directions of improvement of the designated categories and permitted use of land

E.F. Galinovskaya

The author refers to the institution of dividing of lands the categories according to the purpose provided for land legislation. Investigated importance of this institution in the regulation of land relations, its current state. Are also estimated the idea of reform, including proposals for the abolition of the principle of the division of land into categories. It is concluded that in order to solve the existing problems should be amended in the Russian legislation, while maintaining the same fundamental institutions.

Key words: categories of land, the uses of lands, land law, urban planning legislation, the legal regime of land, urban development regulations.

Не секрет, что в настоящее время выявление установленной категории или разрешенного использования земель, а также их изменение являются серьезной юридической проблемой. Выявление ранее установленной категории земель в целях кадастрового учета или для осуществления правомерных действий с земельным участком требует кропотливой работы с архивными документами или судебных разбирательств. Процедуры установления категорий земель, тем более разрешенного использования, несовершенны. В связи с этим в отношении земельных участков в кадастровых или правоудостоверяющих документах не редко устанавливаются ошибочные, а подчас и заведомо неверные сведения.

По нашему мнению, указанные обстоятельства являются основанием для внимательного анализа ситуации и выработки предложений по совершенствованию правового регулирования в этой сфере.

Напомним, что Земельным кодексом Российской Федерации (далее - ЗК РФ) установлены основы определения категорий земель и разрешенного использования. Статьей 7 ЗК РФ установлены семь видов категорий земель, изменение которых возможно только внесением поправок в этот Кодекс. Пунктом 2 статьи 7 ЗК РФ установлено, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере земельных отношений (в настоящее время классификатор находится в разработке).

Статья 8 ЗК РФ регулирует отношения в области отнесения земель к категориям, перевод их из одной категории в другую. Изменение разрешенного использования земельных участков не является предметом регулирования этой статьи.

Как следует из статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов. Пунктом 5 статьи 37 ГрК РФ определено, что решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами.

Согласно статье 30 ГрК РФ виды разрешенного использования земельного участка определяются в градостроительном регламенте, входящем в состав правил землепользования и застройки. Пунктом 2 статьи 31 ГрК РФ установлено при этом, что применительно к межселенным территориям подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться в случае планирования застройки таких территорий. Таким образом, для земель сельскохозяйственного назначения правила землепользования и застройки, включающие градостроительные регламенты, разрабатываются в случае планирования застройки таких земель.

Статьей 36 ГрК РФ определен перечень земель, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются. В перечень таких земель включены сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения. При этом той же статьей установлено, что использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

Статьей 4 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" в отношении изменений разрешенного использования земельных участков предусмотрены переходные положения. Вплоть до принятия в установленном ГрК РФ порядке правил землепользования и застройки, но не позднее чем до 31 декабря 2012 года, решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации, с учетом результатов публичных слушаний.

В настоящее время выдвигаются разные предложения, ряд которых ложится в основу законопроектной деятельности. Так, достаточно активно в земельное законодательство предлагаются изменения, направленные прежде всего на отмену института категорий земель <1>.

<1> Проект Федерального закона N 50654-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" внесен депутатами в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Следует заметить, что проблемы реализации норм о делении земель на категории, по нашему мнению, не в логических ошибках самого института. Известно, что деление земель на категории основано на выявленном перечне основных функций, осуществляемых землей в обществе. При этом земля имеет следующие назначения:

Проект Федерального закона N 50654-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" внесен депутатами в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации;

Деление земель на категории обеспечивает гарантированное закрепление земельных территорий для выполнения этих функций. Функция земель запаса заключается в возможности включения этих земель в любую из шести категорий в зависимости от управленческого решения.

Обратим внимание и на то, что зонирование земель по основным видам использования (особенно если это касается особо охраняемых и ценных земель) принято во всем мире.

В ряде случаев указывается, что модернизация изменения категорий земель необходима для упрощения и удешевления процедур путем изменения функционального зонирования территории. Однако должные основания необходимости упрощения найти не так просто. Известно, что в настоящее время при наличии достаточно сложной процедуры перевода земель из одной категории в другую на практике не редки нарушения, следствием которых является массовый необоснованный перевод ценных земель, в том числе под застройку. Это приводит к существенному дисбалансу в использовании земель, который, в свою очередь, оказывается причиной неблагоприятных социальных, экономических и экологических последствий в регионах.

В связи с этим вызывает сомнение то, что упрощение процедуры не приведет к еще большим злоупотреблениям и проблемам, тем более что управление в названной сфере характеризуется высоким уровнем коррупции. В таких условиях кардинальные изменения регулирования использования земель в зависимости от установленной категории могут привести к потере контроля за перераспределением земель. Это может вызвать существенные нарушения как частных, так и публичных интересов в использовании земли. Это тем более существенно, что права всех лиц, использующих земельные участки, в настоящее время опираются именно на нормы Земельного кодекса Российской Федерации об отнесении земельных участков и земель к той или иной категории.

Вместе с предложением об отмене всех или части категорий земель (чаще всего звучат предложения об отмене таких категорий, как земли промышленности и иного специального назначения, земли сельскохозяйственного назначения, то есть категории земель, обеспечивающие земельными ресурсами отдельные отрасли экономики) указывается на то, что эти виды использования в виде разрешенного использования будут устанавливаться градостроительными регламентами. Так, например, с отменой категории земель промышленности, энергетики, транспорта и иного специального назначения разрешенное использование земель в целях развития производства, транспорта, связи, а также для иных целей, скорее всего, будут устанавливаться градостроительным регламентом. Можно заметить, что отменой категорий и установлением правового режима большей части земель градостроительными регламентами (которые утверждаются органами местного самоуправления) существенно понижается уровень правового регулирования земельных отношений, который в настоящее время осуществляется преимущественно федеральными законами.

Исходя из особенностей правоприменительной практики в Российской Федерации это существенно усложнит обеспечение и защиту прав и законных интересов лиц, обладающих правами на землю, в сравнении с существующим земельно-правовым порядком. Следует подчеркнуть в связи с этим, что согласно статье 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом. В этом смысле установление ограничивающих права землепользователей и землевладельцев правовых режимов земель также должно осуществляться федеральными законами.

Не отрицается, что проблема назрела и решать ее необходимо. Однако кардинальный вариант с отменой категорий земель не может рассматриваться как единственно возможный. Решение может быть найдено в совершенствовании существующего законодательства, без изменения и отмены принципиальных институтов. Тем более что институт категорий земель Земельного кодекса Российской Федерации (являющийся, по сути, разновидностью зонирования земель на территории Российской Федерации в целом) и институт правового зонирования территорий Градостроительного кодекса Российской Федерации не имеют институциональных противоречий и не дублируют друг друга.

Для проведения работы по совершенствованию зонирования земель достаточно было бы, как мы полагаем, проанализировать содержание установленных категорий земель, установив соотношение этого института с разрешенным использованием, при этом определять перечень видов разрешенного использования на основании целевого назначения определенных категорий земель. Такой двухступенчатый подход, когда разрешенное использование устанавливается не вместо, а в соответствии с категорией земель, не потребует кардинальных изменений в правовом режиме земель, соответствует обширным площадям Российской Федерации, составит основу реализации не только местной, направленной преимущественно на застройку территорий, но и федеральной государственной земельной политики, требующей учета всех видов использования земель.

Литература

  1. Конституция Российской Федерации. Принята 12 декабря 1993 года в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 года N 1633 "О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации".
  2. Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 25 октября 2001 года N 136-ФЗ.
  3. Градостроительный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ.
  4. Федеральный закон от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".
  5. Проект Федерального закона N 50654-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".