Мудрый Юрист

Обеспечение стабильности банковской системы Российской Федерации как финансовая деятельность государства

Михайлов Максим Викторович, старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Российской международной академии туризма.

В статье рассматривается деятельность публично-правовых институтов по обеспечению стабильности банковской системы как финансовая деятельность государства. Раскрывается понятие публичного интереса в осуществлении государственных мер поддержки проблемных банков в условиях кризиса.

Ключевые слова: банковская деятельность, антикризисные меры, публичный интерес, финансовая деятельность государства, Банк России, Агентство по страхованию вкладов, банковский риск, финансовое посредничество.

Ensuring the stability of the russian banking system as financial activity of the state

M.V. Mikhajlov

The article discusses the activity of public law entities in the sphere of banking system stability as state financial activity. The notion of public interest in providing state support to failing banks in a crisis situation is also analyzed.

Key words: banking activity, anti-crisis measures, public interest, state financial activity, Bank of Russia, Deposit Insurance Agency, banking risk, financial intermediation.

В условиях кризисных явлений в мировой экономике стабильность банковской системы Российской Федерации находится в фокусе особого внимания. Как отмечает в своих программных документах Банк России, от степени стабильности и эффективности работы системы финансового посредничества зависит не только достижение цели денежно-кредитной политики по снижению инфляции, поддержанию ценовой стабильности, но и состояние общего макроэкономического равновесия <1>. В соответствии со Стратегией развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2015 г. государство в качестве одной из основных целей ставит обеспечение "системной устойчивости" банковского сектора <2>. Изменение законодательства в период кризиса 2008 - 2009 гг. и последующие годы свидетельствует о том, что общество сформулировало запрос на предоставление государственных гарантий смягчения последствий финансовых потрясений. В Программе антикризисных мер Правительства Российской Федерации было отмечено, что Правительство в рамках обеспечения устойчивости финансовой системы действует по трем направлениям: "...первое - расширение ресурсной базы и повышение ликвидности всей финансовой системы, второе - повышение доступности банковского кредитования для предприятий реального сектора и третье - обеспечение санации банков, испытывающих трудности, но важных с точки зрения устойчивости банковской системы" <3>.

<1> Центральный банк Российской Федерации. Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2012 год и период 2013 и 2014 годов // URL: http://cbr.ru/today/publications_reports/on_2012(2013-2014).pdf (дата обращения: 24.09.2012).
<2> Заявление Правительства РФ N 1472п-П13, Банка России N 01-001/1280 от 5 апреля 2011 г. "О Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2015 года" // Вестник Банка России. 2011. N 21.
<3> Пункт 1 Программы антикризисных мер Правительства Российской Федерации // Российская газета. 2009.20 марта.

В ходе реализации указанных выше мер между субъектами права - Правительством Российской Федерации, Министерством финансов, Банком России, Агентством по страхованию вкладов, Банком развития и коммерческими банками - складываются определенные правоотношения. На наш взгляд, данные правоотношения являются финансовыми и лежат в плоскости финансовой деятельности государства.

Для подтверждения этого тезиса необходимо обратиться к определению понятия финансовой деятельности государства. Так, К.С. Бельский относит к ней деятельность по выпуску денежных знаков и организации денежного обращения в стране, мобилизации денежных средств в государственные и муниципальные фонды, использованию их в интересах общества и государства, причем эта деятельность осуществляется на основе управленческих решений, финансового планирования и контроля за правильностью всех финансовых операций как государственных (публичных), так и частных структур <4>. По мнению Е.Ю. Грачевой и О.Н. Горбуновой, финансовая деятельность государства и органов местного самоуправления - это организационная деятельность уполномоченных органов по образованию, перераспределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивающих бесперебойное функционирование государства и муниципальных образований на каждом данном этапе общественного развития <5>. Ю.А. Крохина определяет финансовую деятельность государства как основанную на правовых нормах публичную деятельность субъектов финансового права по созданию оптимального механизма финансово-правового регулирования в целях планомерного аккумулирования, распределения и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов общего значения <6>. Как видим, все ученые-правоведы выделяют в финансовой деятельности государства денежно-имущественный аспект, который находится в неразрывной связи с организационно-управленческим. Не вызывает сомнений, что отношения, складывающиеся в процессе предоставления мер поддержки кредитным организациям в кризисных условиях, являются имущественными отношениями, поскольку представляют собой распределение денежных средств (в форме кредитов, депозитов бюджетных средств, реструктуризации обязательств) под воздействием особых внешних кризисных обстоятельств. При этом организационно-управленческий аспект не всегда означает прямое директивное вмешательство в деятельность хозяйствующих субъектов.

<4> См.: Бельский К.С. Финансовая деятельность государства: двойственный характер, признаки, определение // Финансовое право / Под ред. С.В. Запольского. М., 2006. С. 26.
<5> См.: Финансовое право: Учебник / Под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко. М.: Проспект, 2006. С. 7.
<6> Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник. М.: Норма, 2008. С. 34.

В отличие от существовавшего в советский период порядка директивного распоряжения доходами и прибылью государственных предприятий, включая банки, современный финансово-правовой режим является комбинацией императивных норм и правил с довольно широкой мерой самостоятельности кредитных организаций, ограничиваемой только в публичных интересах. Происходит объективное усложнение финансовых аспектов деятельности государства, обусловленное необходимостью привлечения для удовлетворения публичных потребностей различных финансовых институтов, например Банка развития и Агентства по страхованию вкладов <7>. Кроме того, появились новые группы отношений, в которых государство выступает в качестве экономического субъекта на финансовом рынке, но в публичных интересах. Участие Центрального банка РФ в операциях на кредитном и валютном рынках, кураторство кредитных организаций представителями Банка России, рефинансирование рынка ипотечных кредитов при помощи АИЖК, система обязательного страхования вкладов - эти группы отношений прочно занимают свою нишу. В целях укрепления стабильности банковской системы государственная корпорация "Агентство по страхованию вкладов" была наделена комплексом полномочий по осуществлению мер по предупреждению банкротства банков, в частности, путем оказания финансовой помощи лицам, приобретающим акции (доли в уставном капитале) проблемных банков <8>. Меры по обеспечению стабильности банковской системы проводятся за счет использования средств Банка России, федерального бюджета и Фонда обязательного страхования вкладов. Они тесно связаны с макроэкономической политикой государства, и при этом одним из субъектов исследуемых правоотношений является лицо, наделенное властными полномочиями. В этой связи, как представляется, деятельность публично-правовых институтов (Министерства финансов Российской Федерации, Банка России, Агентства по страхованию вкладов и др.) по предоставлению помощи проблемным банкам можно охарактеризовать как финансовую деятельность государства.

<7> См.: Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. М., 2002. С. 23; Ручкина Г.Ф. Финансово-правовое регулирование фондов денежных средств коммерческих организаций // Финансовое право. 2004. N 2. С. 58.
<8> Статья 2 Федерального закона от 27 октября 2008 г. N 175-ФЗ "О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2014 года" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 44. Ст. 4981.

Важно отметить, такая деятельность осуществляется в публичных интересах, причем в данном случае можно говорить о формировании публичного интереса особого рода. Само понятие "публичный интерес" достаточно часто используется и в правовой теории, и в законодательстве, и в судебной практике. Ю.А. Тихомиров определяет публичный интерес как "признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит гарантией ее существования и развития" <9>. К.Ю. Тотьев определяет публичный интерес как "жизненно необходимое состояние больших социальных групп (включая общество в целом), обязанность по реализации (достижению, сохранению и развитию) которого лежит на государстве" <10>. Как отмечает А.В. Кряжков, внутренние механизмы демократического правового государства должны переносить интересы общества на правовую почву, тем самым превращая их в публичные интересы; т.е. содержание общественного интереса (как действительного интереса общества) и интереса публичного (как осознанного и признанного таковым государством) должно совпадать <11>.

<9> Тихомиров Ю.А. Публичное право. М.: БЕК, 1995. С. 54 - 55.
<10> Тотьев К.Ю. Публичный интерес в правовой доктрине и законодательстве // Государство и право. 2002. N 9. С. 25.
<11> Кряжков А.В. Роль прокурора в защите публичных интересов в арбитражном суде: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 22.

Исходя из приведенных определений ученых-правоведов, для того чтобы констатировать наличие публичного интереса в обеспечении стабильности банковской системы, необходимо доказать существование общественной потребности, а также объективированность такой потребности в правовой системе, т.е. признание государством соответствующих общественных интересов.

Признанные государством общественные интересы, как правило, в общем виде сформулированы в конституциях государств, а механизмы их реализации и защиты устанавливаются в нормативных правовых актах. В этой связи уместно обратиться к правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации, в которых задействована соответствующая терминология.

Так, в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 22 июля 2002 г. N 14-П Суд указывает на публичное значение деятельности вкладчиков и в связи с этим допускает публично-правовое вмешательство в частную сферу. В Постановлении, в частности, говорится, что "банковские вклады являются источником долгосрочных инвестиций, и данная экономическая деятельность вкладчиков, осуществляемая в частных интересах, имеет вместе с тем и публичное значение, а потому государство, обеспечивая проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, вправе в случае возникновения неблагоприятных экономических условий осуществлять публично-правовое вмешательство в частноправовые отношения в кредитной сфере". И далее: "...выбор стратегии в отношении проблемных банков, в особенности системообразующих, т.е. определение того, что более целесообразно - применение мер, направленных на сокращение операционных издержек, совершенствование управления, взыскание долгов, реструктуризацию обязательств кредитной организации, либо применение ликвидационных процедур, является элементом экономической политики, выработка которой входит в компетенцию Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации..." <12>.

<12> Постановление Конституционного Суда РФ от 22 июля 2002 г. N 14-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций", пунктов 5 и 6 статьи 120 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" в связи с жалобами граждан, жалобой региональной общественной организации "Ассоциация защиты прав акционеров и вкладчиков" и жалобой ОАО "Воронежское конструкторское бюро антенно-фидерных устройств" // Собрание законодательства РФ. 2002. N 31. Ст. 3161.

В Постановлении от 19 декабря 2005 г. N 12-П Суд пришел к выводу, что институт финансового оздоровления кредитных организаций защищает публичный интерес: "...это обязывает государство, по смыслу статьи 45 (часть 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 2, 17 и 18, создавать наиболее благоприятные условия для рыночной экономики как путем непосредственно-регулирующего государственного воздействия, так и через стимулирование свободной экономической деятельности, основанной на принципах самоорганизации, баланса частных и публичных интересов, корпоративного взаимодействия и сотрудничества, в целях выработки отвечающей интересам и потребностям общества государственной экономической политики, в частности в сфере финансового оздоровления и банкротства" <13>.

<13> Постановление Конституционного Суда РФ от 19 декабря 2005 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева" // Собрание законодательства РФ. 2006. N 3. Ст. 335.

Кроме того, общественная потребность в обеспечении стабильности банковской системы признается на законодательном <14> и политическом <15> уровне.

<14> См.: Федеральный закон от 27 октября 2008 г. N 175-ФЗ "О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2014 года" // Собрание законодательства РФ. 2008. N 44. Ст. 4981; Федеральный закон от 18 июля 2009 г. N 181-ФЗ "Об использовании государственных ценных бумаг Российской Федерации для повышения капитализации банков" // Собрание законодательства РФ. 2009. N 29. Ст. 3618; Федеральный закон от 13 октября 2008 г. N 173-ФЗ "О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2008. N 42. Ст. 4698 и др.
<15> См., например: интервью первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации И.В. Шувалова на Петербургском международном экономическом форуме 21 июня 2012 г. // URL: http://www.bfm.ru/articles/2012/06/21/igor-shuvalov-vsja-pomoshh-ne-dolzhna-prevyshat-500-mlrd-rublej.html (дата обращения: 24.09.2012).

Существование такой потребности в самом обществе обусловлено характером банковской деятельности и связанными с ней рисками, защиту от которых может обеспечить только государство в силу владения значительно большим объемом информации по сравнению с иными ее участниками. Как справедливо отмечает Н.Ю. Ерпылева, недостаточная открытость банковской деятельности может привести к тому, что об ухудшении финансового положения банка станет известно слишком поздно и рынок не сумеет прореагировать достаточно быстро и должным образом <16>.

<16> Ерпылева Н.Ю. Международное банковское право: Учеб. пособие. М.: Дело, 2004. С. 185 - 186.

С одной стороны, банковская деятельность и правоотношения, возникающие в связи с ней, опосредуют всю финансовую деятельность государства и общества. Поэтому деятельность кредитных организаций имеет уникальное значение для обеспечения общих социально-экономических интересов. При недостаточности собственных финансовых ресурсов граждане и хозяйствующие субъекты активно привлекают созданный кредитными организациями ссудный капитал.

Однако плохо контролируемая посредническая деятельность несет серьезные риски. Проиллюстрируем это на конкретном примере. Современный ипотечный кризис США, последствия которого ощущаются до настоящего времени, наглядно демонстрирует, к чему может привести нерегулируемое перераспределение денег в экономике. Как отмечает швейцарский специалист в области финансов Х.П. Бэр, "если на западном побережье США имелся избыточный спрос на ипотечные кредиты, но недостаток сбережений, то в других регионах страны средств, привлеченных банками во вклады, было значительно больше, чем мог освоить рынок этих регионов. Поэтому в конце 70-х годов XX в. в США начала развиваться так называемая секьюритизация требований по ипотечным кредитам" <17>. То есть банки западного побережья, которые испытывали недостаток денег для выдачи ипотечных кредитов, начали продавать права требования по уже выданным ипотечным кредитам банкам других регионов, тем самым получая дефицитную ликвидность. Такие права требования облекались в форму ценных бумаг (по-английски ценная бумага - "секьюрити", отсюда происхождение термина "секьюритизация") и участвовали в коммерческом обороте. Как следствие, было достигнуто необходимое для экономики перераспределение финансовых средств с восточного побережья США на западное. Суть такого перераспределения заключалась в том, что одна часть населения (приобретавшая ценные бумаги через банки) финансировала покупку недвижимости другой частью населения. Риски по ценным бумагам лежали на покупателях таких ценных бумаг, а не на продававших их банках восточного побережья США. В результате банки, переложив риски на покупателей ценных бумаг, перестали заботиться о платежеспособности конкретного человека, сделав главным не проверку рисков, а получение посреднической прибыли от перераспределения денежных средств в экономике. Это привело к тому, что, когда так называемые низкокачественные заемщики перестали добросовестно выполнять свои обязательства и просрочка достигла существенных размеров, банки не смогли реализовать заложенную недвижимость, обеспечивавшую кредиты, из-за отсутствия платежеспособного спроса. Как следствие, они не смогли выплатить доход по ценным бумагам и объявили о своем банкротстве. В конечном итоге это привело к издержкам всех налогоплательщиков, за счет которых осуществлялось спасение банковской системы США и многих других стран.

<17> Бэр Х.П. Секьюритизация активов: секьюритизация финансовых активов - инновационная техника финансирования банков / Пер. с нем. Ю.М. Алексеева, О.М. Иванова. М.: Волтерс Клувер, 2006. С. 391.

Таким образом, в отношениях по финансовому посредничеству, помимо частных интересов участников этих отношений, огромную роль играют публичные интересы. Поскольку без привлечения в финансовую систему денег частных лиц эта система просто не будет работать, защита интересов частных лиц, доверивших свои деньги финансовым посредникам, должна быть одной из важнейших забот правопорядка.

С учетом сказанного можно говорить о формировании специального публичного интереса в обеспечении стабильности банковской системы. Его можно определить как объективированную в правовой системе Российской Федерации потребность граждан и хозяйствующих субъектов в бесперебойно и предсказуемо функционирующей системе финансово-банковского посредничества, обеспеченной надлежащим уровнем контроля и антикризисным инструментарием на основе норм права.