Мудрый Юрист

Административная реформа в республике Саха (Якутия)

Корякин Иван Иннокентьевич, доцент кафедры конституционного, муниципального и международного права Северо-Восточного федерального университета им. М.К. Аммосова, кандидат юридических наук.

Статья посвящена проблеме административного преобразования в субъектах Российской Федерации - развития системы принятия, совершенствования и реализации управленческих решений в Республике Саха (Якутия).

Ключевые слова: административная реформа, региональное управление, обеспечение административной реформы.

About administrative reforms in the Republic of Sakha (Yakutia)

I.I. Koryakin

The article deals with the problems of the administrative reforms in the region of the Russian Federation, the development of acceptance system, improvement and realization of the managerial decisions in the Republic of Sakha (Yakutia).

Key words: administrative reform, regional administration, providing the administrative reform, governmental service.

Административные преобразования в Российской Федерации и субъектах РФ, развитие системы принятия, совершенствования и реализации управленческих решений - это постоянный процесс. Административная реформа в стране затрагивает в той или иной степени многие отрасли права, но главным образом - права административного. Это - регулирование отношений между гражданским обществом, гражданами, их организациями и государством.

Одной из причин развала Советского государства было несоответствие системы управления потребностям общества и экономики. Складывавшаяся в течение XX в. система государственного управления, не справляясь с возложенными на нее функциями, не отвечая первоочередным задачам государственного строительства, не смогла противостоять требованиям времени и обеспечить самосохранение государства.

Административная реформа, особенно процесс ее осуществления, является одним из необходимых доказательств социально-политической и правовой ценности административного права. Нет сомнений в том, что реформа могла бы существенно повлиять на повышение качества юридического содержания нормативных правовых актов, в частности положений органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Проводимые в России преобразования системы государственного управления включают административную реформу, реформу финансово-бюджетной системы, а также изменение модели регионального управления. Составной частью административной реформы является реформирование государственной службы. Как показала жизнь, руководство Российского государства вынуждено признавать, что административная система оказывается во многом неспособной эффективно осуществлять основные функции государственного управления, оказывать услуги обществу в целом и конкретному гражданину, надлежащим образом исполнять законы.

Свидетельством тому явились сетования на неуспех административной реформы образцов 2003 - 2004, 2006 - 2008, 2006 - 2010 гг. в Российской Федерации. А также 2008 - 2009 гг. в Республике Саха (Якутия), хотя в сфере структурных преобразований в ходе правовой регламентации государственного управления сделано немало. Сегодня административная реформа в Российской Федерации и ее регионах нуждается в постановке новых задач, разработке новых методик их осуществления.

Административная реформа как процесс преобразований связана с системой государственно-административного аппарата, органов исполнительной власти различного уровня.

Как определяет И.А. Василенко, административная реформа - это процесс структурных изменений в работе государственного аппарата, направленный на повышение его эффективности и совершенствование качества принимаемых решений <1>. Т.Я. Хабриева указывает, что под административной реформой принято понимать преобразования в системе органов исполнительной власти, целью которых является создание реально действующей системы исполнительной власти, работающей в "автоматическом режиме" в интересах всего общества <2>.

<1> Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление. М., 2005.
<2> Административная реформа в России: Научно-практическое пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М.: Инфра-М, 2006. С. 6.

Как отмечают административисты А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, "современное правовое обеспечение исполнительной власти (государственного управления) далеко от совершенства. В связи с административной реформой внесены разные по своему характеру и значению изменения в Федеральный конституционный закон "О Правительстве РФ", во многие федеральные законы; отменены акты либо внесены изменения и дополнения во многие противоречащие реформе нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, иных федеральных органов исполнительной власти. Поскольку изменения и дополнения не всегда либо по истечении значительного времени отражаются в текстах первоначальных актов, публикуемых в прежней редакции, они могут вводить в заблуждение" <3>.

<3> Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право. М., 2005. С. XIX.

Из-за необходимости коренных преобразований в системе исполнительной власти ставились цели второго этапа административной реформы (2006 - 2010 гг.):

Для достижения цели административной реформы необходимо реализовать систему таких мероприятий:

управление по результатам. Цель: внедрить методы и процедуры управления, ориентированные на результат, и проектное управление в Правительстве РФ, федеральных органах исполнительной власти субъектов Федерации и подведомственных государственным органам организациях;

стандартизация и регламентация. Цель:

Предполагается, прежде всего, разработка и внедрение стандартов общественно значимых государственных услуг, непосредственно затрагивающих конституционные права и свободы граждан, а именно услуг, связанных с государственной регистрацией прав на недвижимое имущество и сделок с ним, выдачей паспорта гражданина России, регистрацией и трудоустройством безработных граждан;

предоставление государственных услуг на базе многофункциональных центров. Цель: создать многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг. Обеспечить предоставление комплекса услуг органами исполнительной власти России и субъектов Федерации, органами местного самоуправления в режиме "одного окна". При этом взаимодействие, необходимое для государственной услуги (включая необходимые согласования, получение выписок, справок и т.п.), должно происходить без участия заявителя;

предоставление информации о государственных услугах и государственных услуг в электронной форме. Предполагается решение задачи размещения актуальных, достоверных, легкодоступных и исчерпывающих сведений о порядке предоставления государственных услуг, требованиях, предъявляемых к заявителям и представляемым документам, а также обеспечения актуализации этих сведений. Для ее решения создается система порталов государственных услуг, объединяющая в единое информационное пространство данные о государственных услугах;

оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции. Цель: исключить избыточные и дублирующие функции органов исполнительной власти и организационно разделить правоустанавливающие функции, функции надзора и контроля, по управлению государственным имуществом и предоставлению государственных услуг.

Для предотвращения появления новых избыточных функций планируется разработать и законодательно закрепить процедуру публичного доказательства органами исполнительной власти необходимости введения дополнительной функции.

В Концепции отводится место противодействию коррупции. Для ограничения коррупции использовать международный опыт, свидетельствующий об эффективности таких механизмов:

повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества. Цель: повысить открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и создать действенные каналы влияния гражданского общества (граждан, организаций, делового сообщества) на подготовку и принятие затрагивающих их права и законные интересы решения органов исполнительной власти. Для этого запланировано:

модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти. Существующая система статистики учета не позволяет в полной мере оценивать эффективность работы органов исполнительной власти и качество предоставленных государственных услуг.

Отсюда задача - создание эффективной системы мониторинга показателей деятельности субъектов бюджетного планирования. Намечено формирование единой государственной информационной системы, обеспечивающей возможность автоматизированного сбора, обработки, анализа и представления соответствующих сведений по всей системе государственного управления;

обеспечение административной реформы. Цель: сформировать необходимое организационное, информационное, кадровое и ресурсное обеспечение административной реформы, совершенствовать механизм распространения положительного опыта государственного управления.

В ходе разработки учебно-методических материалов, внедрения новых форм обучения и организации учебного процесса планируется создать широкомасштабную систему передачи знаний, умений и навыков, необходимых для достижения административной реформы.

Каковы перспективы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления?

Задача разграничения полномочий, формируемая на административно-правовом языке, по содержанию своему подобна задаче реструктуризации производственных функций, формируемой на управленческом языке. Как реструктурирование осуществляется с целью интенсификации и оптимизации бизнес-процессов, так в целях развития и совершенствования управления должна решаться задача разграничения полномочий.

Не функции изобретаются по так или иначе распределенным полномочиям, а, наоборот, полномочия распределяются и перераспределяются в соответствии с наиболее рациональным в данной ситуации распределением функций. В обоих случаях сутью процесса является реорганизация функций и соответствующие изменения организационной структуры, влекущие перераспределение полномочий органов, исполняющих те или иные функции <4>.

<4> Барциц И.Н. Реформы государственного управления в России. Правовой аспект. М., 2007. С. 449.

При разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления необходимо учесть административно-правовой статус последних:

Конституция РФ предоставляет органам местного самоуправления право решать самостоятельно вопросы местного значения: владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;

Разграничение полномочий должно касаться и отраслевого управления. Схема устройства исполнительной власти в Российской Федерации и местного самоуправления могла бы быть следующей <5>:

<5> Там же. С. 452.

федеральный уровень (общегосударственный):

а) силовые министерства;

б) министерства для управления государственной собственностью и общими богатствами страны;

в) министерства для проведения социальной политики;

уровень субъекта Федерации (территориальный):

а) органы управления инвестиционными проектами в области экономики и сельского хозяйства;

б) органы государственной помощи культурного развития территорий;

в) органы формирования трудовой политики;

г) органы управления в сфере рентного развития территории (северный завод - на Севере, мелиорация - на Юге и т.д.);

уровень местного самоуправления (муниципальный):

а) органы проведения жилищно-коммунальной политики;

б) органы регулирования образовательной деятельности, здравоохранения;

в) органы, созданные для решения иных актуальных вопросов местной жизни (ремонт дорог, газификация, телефонизация, уборка мусора, жилищное строительство и т.д.).

Как подчеркнул И.Н. Барциц, муниципальные образования будут обладать самой большой компетенцией в вопросах устройства жизни гражданина Российской Федерации <6>. Территориальные проблемы станут сферой компетенции и ответственности органов власти субъекта Российской Федерации. Задачи общегосударственного значения - в ведении федеральных органов власти.

<6> Там же. С. 438 - 443.

Как показала жизнь, возник ряд проблем, требующих своего разрешения:

Анализируя эти взаимоотношения, И.Н. Барциц делает ряд выводов <7>.

<7> Там же. С. 453 - 454.

Необходимо создать центр, который будет в сотрудничестве с властями других уровней отвечать за внутреннюю политику в Российской Федерации.

Сохранять систему сдержек и противовесов, когда власть Российской Федерации будет отражать игру различных сил, являя собой равнодействующую многочисленных взаимодействий. Такая система позволит лучше понимать интересы граждан Российской Федерации, учитывать интересы регионов.

Эта система приобретает значение, если власть субъектов Российской Федерации утвердится в системе федеральных округов.

Для активизации органов местного самоуправления и совершенствования муниципальной власти в России важно учитывать закон больших чисел как фактор взаимодействия этого уровня управления с федеральным или субъектов Федерации.

Осуществление распределения полномочий возможно только при перераспределении полномочий по управлению государственным бюджетом.

Для перераспределения полномочий нужны квалифицированные кадры. Их сегодня крайне мало, особенно на уровне местного самоуправления, от этого зависит положение самого института власти в системе муниципалитета, качество жизни граждан Российской Федерации.

Реформирование системы государственного управления в Республике Саха (Якутия) является важным фактором социально-экономического развития Республики. В Республике Саха (Якутия) достижение устойчивого социально-экономического развития во многом зависит от эффективности работы государственного аппарата, уровня качества и доступности, предоставления государственных услуг и выполнения органами исполнительной власти государственных функций - основного направления реализации административной реформы <8>.

<8> Концепция административной реформы в Республике Саха (Якутия) на 2008 - 2009 гг. Распоряжение Правительства Республики Саха (Якутия) от 5 мая 2008 г. N 435-р.

Анализируя Концепцию административной реформы в Республике Саха (Якутия) на 2008 - 2009 гг., можно сделать такие выводы:

Согласно И.Н. Барцицу, руководство субъекта Российской Федерации должно контролировать деятельность органов государственной власти по выполнению своих функций.

Административная реформа в Республике Саха (Якутия) должна иметь четкие ответы на ряд вопросов:

Как известно, комплекс мер по модернизации государственной власти в целом потребовал нормативного правового обеспечения реформы системы государственной службы в Российской Федерации. Президентом РФ 15 августа 2001 г. утверждена Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации и Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)", действие которой в декабре 2005 г. было продлено еще на два года.

В соответствии с Концепцией реформирования государственной службы принят Федеральный закон от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации". В развитие этого Закона принят ряд нормативных правовых актов, в которых урегулированы важнейшие вопросы правового обеспечения государственной службы. Они направлены на реформирование государственного управления и системы государственной службы. При этом государственная служба рассматривается как социально-правовой институт, а также как сфера профессиональной деятельности по обеспечению полномочий государственных органов.

Ход реализации Концепции административной реформы в Республике Саха (Якутия) на 2008 - 2009 гг. показал, что принятые меры в большинстве имели фрагментарный, т.е. отрывочный, неполный, характер и не принесли ощутимого результата <9>.

<9> Там же.

Какие были недостатки в реализации Концепции и на что обратить внимание:

Эти обозначенные проблемы государственного управления взаимосвязаны и не могут быть решены в отдельности. Они требуют единого подхода в управлении межведомственной координации и согласовании во времени и объеме привлечения средств.

Ставится задача решения конкретных вопросов проведения административной реформы, включая нормативно-правовое, организационное, методическое, информационное и материально-техническое обеспечение. Это должно создать необходимые условия для достижения цели административной реформы - повышения качества государственного и муниципального управления в Республике Саха (Якутия).