Мудрый Юрист

К вопросу о реформировании системы административного права

Фатьянов Алексей Александрович, директор Института проблем эффективного государства и гражданского общества Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, академик РАЕН, доктор юридических наук, профессор.

Статья посвящена краткому рассмотрению проблемы реформирования отрасли российского административного права.

Ключевые слова: административное право, государственное управление, административный процесс, деление отрасли права на подотрасли и институты.

To a question of reforming the system of administrative law

A.A. Fatianov

Article is devoted to short consideration of a problem of reforming of branch of the Russian administrative law.

Key words: administrative law, public administration, administrative process, the division of the right to sub sectors and institutions.

Основным поводом для написания данной работы послужила публикация в текущем году статьи А.В. Кирина "О реформировании системы административного права" <1>, в которой данный автор довольно остро ставит вопрос о том, что "для изменения глубинных характеристик права, преодоления привычных и простейших старых (читай - традиционных советских) догм система административного права нуждается в реформе", а "давно уже не соответствующая реалиям устаревшая система российского административного права (то есть форма отрасли) является главным тормозом, препятствующим поступательному развитию отраслевой теории (т.е. содержания отрасли)".

<1> Кирин А.В. О реформировании системы административного права // Журнал российского права. 2012. N 3. С. 51 - 56.

Данную системную отсталость А.В. Кирин видит, прежде всего, в традиционном делении отрасли административного права на общую и особенную части, которые формально и методологически объединяют (и одновременно разделяют) классические общетеоретические институты административного права и систему правового регулирования по конкретным направлениям государственного управления.

С поставленной А.В. Кириным проблемой трудно не согласиться. Действительно, структурная реформа в нашей правовой отрасли давно назрела по целому ряду причин.

Первая из них - необходимость практической реализации принципа разделения властей, получившего закрепление в действующей Конституции Российской Федерации. В условиях построения демократического государства законодательная власть резко активизировалась и к настоящему времени сформировала массив законодательных актов, приближающийся по числу к пяти тысячам. С точки зрения формальной теории у исполнительной власти (государственной администрации) осталась одна задача - организовать исполнение законодательных предписаний.

В силу сказанного категория "государственное управление" стала терять свой культивируемый десятилетиями смысл, так как законодательная власть в России, формируя законодательный массив по многим (в ряде случаев - и достаточно частным) вопросам государственной и общественной жизни, также осуществляет реальное управление обществом и экономикой.

О тождестве между категориями "государственное управление" и "административная деятельность (административное управление)" речь идет довольно давно. Так, например, в учебнике "Административное право" из курса правоведения по Народной энциклопедии изд. 1911 г. (полутом 2) <2> данные понятия фактически отождествляются.

<2> Информационный ресурс Alpravo.ru.

Добавим к этому, что административное право в России достаточно длительный период времени развивалось в виде полицеистики и в качестве предмета полицейского права определялось изучение "правооснований для надлежайшего содействия сохранению и развитию народного благосостояния" <3>, что актуально и в настоящее время.

<3> См., напр.: Антонович В.Я. Курс государственного благоустройства (полицейского права). Киев, 1890. С. 8.

Конечно, государственное управление не может сводиться только к нормативному регулированию - это более широкая деятельность. Оно включает в себя финансирование определенной общественно полезной деятельности за счет государственных средств, контроль, надзор, выявление правонарушений, привлечение к ответственности за их совершение. Во всей этой деятельности принимает участие не только исполнительная власть, но и та же законодательная при детальном обсуждении статей бюджета, руководя деятельностью Счетной палаты Российской Федерации, а также судебная власть и надзорные органы, не входящие в систему исполнительной власти (прокуратура).

Отсюда следует, что в государстве, практически реализующем принцип разделения властей, государственное управление не может являться исключительной прерогативой одной только исполнительной власти - в этом процессе органично принимают участие все ветви государственной власти. Говоря иными словами, государственное управление - это деятельность всего государственного механизма в целом.

В связи с указанным возникает резонный вопрос: почему в юридической науке государственное управление чаще всего ассоциируется именно с деятельностью государственной администрации, которая в развитых правопорядках получила название "исполнительная власть"?

По мнению автора, такой подход характерен для тех правопорядков и сформировавшихся в их рамках научных доктрин, которые отрицают принцип разделения властей.

Яркий пример тому - государство советского типа, где власть de jure реализуется через единственно полновластный орган - советы, исполнять решения которых призван специальный аппарат, образуемый сами же советами. Для обозначения этого аппарата, чтобы подчеркнуть, что это не орган власти, и была введена категория "органы государственного управления". А раз это органы государственного управления, то формально-логически они и осуществляют государственное управление.

Не будет излишним отметить, что данная схема заимствована из абсолютной монархии, где единственным полновластным субъектом является монарх, который для управления государственными делами образует удобный для него аппарат, через который и реализует свою волю. Такой аппарат не может являться органом власти - он лишь претворяет в жизнь решения полновластного субъекта, то есть реализует не функции власти, а функции исполнения (текущего распорядительства) с делегированными от монарха правами ограниченного нормотворчества и принуждения.

Приведем пример, иллюстрирующий основательность данного суждения. В Уложении о наказаниях уголовных и исправительных Российской империи присутствовал следующий комплекс норм (ст. 329 - 331):

"За неприведение в исполнение Именных или объявленных в установленном порядке Высочайших указов и повелений, по легкомыслию и недостатку внимания к столь важной обязанности службы, виновное в том должностное лицо отрешается от должности или же вовсе исключается из службы.

За неприведение в исполнение указов Правительствующего Сената, и, в особенности, когда виновные в том должностные лица дозволили себе или допустили сие и после получения указов подтвердительных, не представив в срок объяснительных донесений о причинах неисполнения, они подвергаются или удалению от должности, или исключению из службы.

Виновные в неприведении в исполнение указов других присутственных мест или же предписаний или предложений надлежащих начальств, также невзирая на подтвердительные указы или предписания и не предоставив в срок объяснительных донесений, подвергаются, смотря по обстоятельствам дела, строгому выговору с внесением или без внесения онаго в послужные списки или вычету из времени службы от трех месяцев до одного года".

Налицо четкая градация дисциплинарных санкций в зависимости от источника принятия норм права, и видно, чьи нормоустановления следует исполнять безусловно.

Вышеизложенное позволяет сделать следующий вывод: до сих пор культивируемая в целом ряде учебников и иных работ по административному праву схема "государственное управление в..." является на сегодняшний момент времени не совсем корректной, так как исполнительная власть не обладает монополией на государственное управление. Применительно к этой ветви государственной власти речь можно вести только об административном управлении. Да и не во всех сферах это административное управление осуществляется. В большинстве случаев следует говорить об административно-правовом регулировании в той или иной сфере, а не о непосредственном вмешательстве в дела субъектов правоотношений. Например, уровень жесткости административного управления для сфер обороны и культуры ныне существенно различен, хотя в советском прошлом был достаточно близок.

Вторая причина необходимости реформирования отрасли административного права заключается в существенных изменениях в сфере правового регулирования, охватываемого данной отраслью. Как отмечает Д.Н. Бахрах, административное право является фундаментальной отраслью, как бы стоит во главе ряда отраслей публичного права. Данная отрасль в значительной степени является базовой, "материнской" для земельного, экологического, финансового, муниципального права, а по числу источников претендует на роль суперотрасли российского права, задающей правовой режим организации и деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти, а также поведение всех иных участников управленческих отношений <4>.

<4> Бахрах Д.Н. О предмете административного права России // Государство и право. 2003. N 10. С. 31 - 38.

Указанное обусловливает необходимость иметь значительное число институтов, которые вбирали бы в себя нормы не только собственно отрасли административного права (ареал которой постоянно пытаются заузить), но и смежных с ней отраслей. И в этом нет ничего предосудительного, коль скоро административные формы и методы регулирования используются целым рядом относительно недавно возникших отраслей права.

Еще один штрих к данному утверждению: отраслевое деление в российском праве проявляется только в центральных ядрах отраслей через систему принципов и иных доктринальных установок. Сложность современных общественных отношений диктует необходимость комплексного применения норм разной отраслевой принадлежности, поэтому ныне точек межотраслевого соприкосновения больше, чем категорических различий. Так, достаточно органично переплетаются нормы административного и гражданского права при регулировании отношений в сфере банковской деятельности и регистрации юридических лиц, все больше прямых линий соприкосновения между уголовным и административно-деликтным правом, между уголовным и административным процессом и т.д.

Третья проблема, которая уже давно назрела и существенно сдерживает развитие теории административного права, - это игнорирование многими авторами фундаментальных работ деления массива административно-правовых норм на подотрасли и институты. Уже сейчас является очевидным обособление в рамках административного права таких подотраслей, как право государственной службы, административно-деликтное право, административно-процессуальное право, право информационного обеспечения деятельности публичной администрации, миграционное право, право административно-разрешительной деятельности, регистрационное право.

Здесь особо хочется выделить подотрасль административного процесса. По поводу "широкого" и "узкого" понимания административного процесса за последние шесть десятков лет сломано немало научных перьев, но окончательный консенсус так и не найден. По мнению автора, не следовало бы выделять административный процесс в отдельную отрасль, как это было сделано в связи с принятием последней номенклатуры научных специальностей. А вот своевременное выделение всей совокупности этих норм в подотрасль административного процесса, несомненно, оказало бы плодотворное влияние на сглаживание зачастую искусственных противоречий относительно его предмета и позволило бы избежать "откалывания" административного процесса от административного права.

Четкое деление огромного массива административно-правовых норм по подотраслям, институтам и субинститутам существенно облегчит его структурирование и изучение, позволит сформулировать для каждой подотрасли и института свои четкие системы специальных принципов и максим, на основе которых должно выстраиваться нормативное регулирование. Наконец, это сделает административное право схожим по своей системе с другими фундаментальными отраслями права и в большей мере будет соответствовать общетеоретическим воззрениям на систему права.

Именно данная сложная, кропотливая, но крайне необходимая работа и должна рассматриваться как основное направление при реформировании отрасли административного права.

И последняя из проблем, освещаемых в рамках данной статьи. В настоящее время просматривается четкая тенденция к сокращению учебного времени, отводимого в высших учебных заведениях, реализующих государственный образовательный стандарт по направлению "Юриспруденция", на изучение административного права. Этот объем более чем в два раза меньше по сравнению с часами, отводимыми для изучения гражданского или уголовного права, в полтора и более раза меньше, чем для изучения гражданского или уголовного процесса, хотя нормативный массив административного законодательства в десятки раз больший, а важность глубокого изучения юристом структуры исполнительной власти, основных принципов взаимодействия граждан и организаций с органами исполнительной власти, административных методов защиты прав личности от произвола администрации, проблем "электронного государства", административно-деликтного и административно-процессуального права нисколько не менее значима, чем изучение гражданского или уголовного права и соответствующих им процессуальных отраслей.

Сообществу ученых-административистов стоит обратить самое серьезное внимание на это несоответствие и принять возможные меры по его устранению.

Выражаю надежду в том, что данная небольшая работа повлечет за собой полемику в нашем научном сообществе, благодаря которой мы и сумеем достойно преобразовать нашу правовую отрасль и сделать ее более привлекательной для молодых ученых и студентов, изучающих юриспруденцию.