Мудрый Юрист

Налоговые споры: от правосудия к фискальным интересам, или чем завершится очередной этап судебно-административной реформы

Фадеев Д.Е., кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры финансового права Российской академии правосудия, член Экспертного Совета по налоговому законодательству Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам.

Ряд принятых в последнее время документов, вносящих коррективы в законодательство о налогах и сборах, подтверждает, что современное развитие налоговой системы Российской Федерации и методов налогового регулирования по-прежнему характеризует ярко выраженный фискальный характер. Превалирует интерес государственного бюджета над интересами предпринимательского сообщества и рядовых налогоплательщиков. При этом регулирующая и социальная функции налогов нередко оказываются приниженными.

Еще не успели утихнуть споры вокруг Определения Конституционного Суда Российской Федерации N 169-О от 8 апреля 2004 г., как власть (по всей видимости, в рамках "успешно" проводимой административной реформы) уже готовит новые сюрпризы для граждан и добросовестных налогоплательщиков.

Речь идет о законопроекте "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию административных процедур урегулирования споров", разработку которого ведет созданная летом 2004 г. Межведомственная рабочая группа.

Какие же меры законодатель планирует ввести проектом федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию административных процедур урегулирования споров"?

Из сопроводительных материалов к проекту федерального закона следует, что данная законодательная инициатива направлена на формирование эффективно функционирующей системы разрешения споров между гражданами, индивидуальными предпринимателями, юридическими лицами и государством посредством совершенствования административных процедур и судебных механизмов.

Предлагаемый в проекте подход, по мнению авторов, согласуется не только с концепцией административной реформы, предполагающей формирование эффективно работающего механизма разрешения споров между гражданином и государством за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов, но и с задачами развития судебной системы, осуществления судопроизводства.

Целью законопроекта, как следует из пояснительной записки, является законодательное закрепление возможности самостоятельного осуществления органами исполнительной власти своих властных и контрольно-надзорных функций, без обращения в суд, когда фактически нет спора о праве. Придание решению органа исполнительной власти характера исполнительного документа согласуется, по мнению разработчиков, с конституционным принципом разделения властей.

Планируется внести соответствующие изменения в Налоговый кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Арбитражный процессуальный кодекс РФ и Федеральный закон "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации".

При этом авторы ссылаются на Рекомендации Совета Европы N R (86) 12 о мерах по предупреждению и сокращению чрезмерной нагрузки на суды и N R (81) 7 о мерах по обеспечению доступа к правосудию.

Законопроект в части внесения изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации предусматривает замену всех норм, касающихся судебного порядка взыскания обязательных платежей, нормами, регулирующими внесудебный (административный) порядок взыскания налогов, сборов и налоговых санкций. Соответствующие изменения вносятся в ст. ст. 31, 45, 46, 48, 60, 74, 75, 104, 105, 108, 112, 114, 115 Налогового кодекса Российской Федерации.

Справка N 1. В ст. 31 НК РФ, закрепляющей права налоговых органов, законопроектом предлагается исключить право налоговых органов на обращение в суд с иском о взыскании обязательных платежей и санкций и дополнить данную статью указанием на право налоговых органов взыскивать обязательные платежи и санкции в установленном Кодексом порядке, т.е. самостоятельно, без обращения в суд с иском о взыскании налога.

В ст. ст. 45 - 48, 75 НК РФ, регламентирующих взыскание налогов (сборов) и пеней с организаций и физических лиц, предлагается исключить положения, указывающие на судебный порядок взыскания, заменив их нормами, регулирующими административный порядок взыскания.

Вносятся также изменения и в ст. 114 НК РФ, согласно которой налоговые санкции взыскиваются с налогоплательщика только в судебном порядке (п. 7). Указанный пункт просто полностью исключается.

По мнению разработчиков, законодательно установленный в настоящее время обязательный судебный порядок взыскания денежных сумм (зачастую в весьма незначительных объемах) приводит лишь к дополнительной нагрузке на судебные органы и росту судебных издержек, компенсируемых за счет казны. При этом, как отмечается в пояснительной записке к законопроекту, судебная практика последних лет свидетельствует о том, что властные предписания и требования государственных органов о взыскании таких сумм, как правило, ответчиками не оспариваются. С такой аргументацией в ряде случаев можно согласиться. Полагаем, что в указанных случаях может применяться и упрощенный (т.е. административный) порядок принудительного взыскания налогов.

Вместе с тем данный законопроект предусматривает полную замену судебного порядка взыскания налогов, иных обязательных платежей на взыскание указанных платежей и наложение соответствующих санкций в административном порядке для всех без исключения случаев задолженности, а не только по мелким и неоспариваемым платежам.

Полагаем, что такой подход может нарушить законодательно установленный в настоящее время баланс между частными и публичными интересами в сфере отношений по взысканию налогов и иных обязательных платежей в бюджет, государственные внебюджетные фонды и применению санкций.

Так, в соответствии с действующим законодательством бремя доказывания в суде факта задолженности, ее размера и правомерности применения санкций лежит на налоговых (таможенных) органах.

Реализация же предложений, содержащихся в законопроекте, на практике приведет к возложению на налогоплательщиков (в первую очередь физических лиц), не согласных с решениями административных органов, бремени доказывания неправильности таких решений. Это, в свою очередь, означает, что у налогоплательщиков возникнут дополнительные затраты на оплату труда адвокатов и специалистов по обжалованию требований и решений указанных органов, уплату государственной пошлины при обращении с жалобой в суд и т.д.

Согласно законопроекту налогоплательщик будет считаться недобросовестным с момента вынесения налоговыми (таможенными) органами соответствующих решений.

В этой связи, по нашему мнению, произойдет существенное ухудшение положения налогоплательщика: появятся новые административные барьеры для добросовестных предпринимателей, усилится произвол со стороны чиновников.

Кроме того, можно ожидать значительного снижения качества выносимых решений о взыскании задолженности по налоговым, иным обязательным платежам и о наложении санкций, поскольку в случае направления налоговыми (таможенными) органами дел на рассмотрение в соответствующие суды, подготовленность, обоснованность и взвешенность правовой позиции налоговых (таможенных) органов значительно выше, нежели в случае, когда данные фискальные органы будут самостоятельно выносить такие решения.

Полагаем, что следует сохранить действующий судебный порядок взыскания задолженности по налогам, иным обязательным платежам и наложения налоговых санкций (ст. 48, п. 7 ст. 114 НК РФ), базирующийся на таких процессуальных принципах, как состязательность и равенство сторон, а не на принципах "разумной затратности" и "процессуальной экономии", на которые ссылаются разработчики проекта закона.

Нам представляется, что выносить решения о взыскании с налогоплательщика денежных средств и наложении на него санкций в административном порядке налоговые (таможенные) органы могли бы, например, в следующих случаях:

Таким образом, предоставление налоговым (таможенным) органам права принимать решения о принудительном взыскании налога (сбора, иного обязательного платежа) необходимо, как нам представляется, ограничить четко определенными критериями, а не распространять действие норм законопроекта на все категории лиц без исключения - вне зависимости от суммы задолженности перед бюджетом, характера правонарушения, иных существенных обстоятельств и факторов.

Предложение законопроекта о взыскании в административном порядке налоговых и иных платежей с физических лиц за счет имущества плательщиков не вполне согласуется и с конституционным принципом запрета на ухудшение положения граждан при принятии законодательных актов (ст. 55 Конституции РФ в ее взаимосвязи с ч. 3 ст. 35).

Кроме того, данное предложение вступает в некоторое противоречие с позицией Конституционного Суда РФ, высказанной в Постановлении от 17 декабря 1996 г. N 20-П, в котором особо подчеркивается, что личное имущество используется физическим лицом для осуществления неотчуждаемых прав и свобод.

В этой связи отмена судебного порядка взыскания будет являться административным вмешательством в права личности, выходящим за рамки собственно налоговых публично-правовых отношений, и вторжением в иные отношения, включая гражданско-правовые, в которых стороны не находятся в состоянии власти - подчинения, а поэтому одна сторона по отношению к другой не может действовать властно-обязывающим образом.

Необходимо также подчеркнуть, что предлагаемые изменения п. 6 ст. 108 Налогового кодекса РФ (п. 10 ст. 1 проекта федерального закона), исключающие установление в судебном порядке вины лица в совершении налогового правонарушения, лишают какого-либо смысла принципиально важные положения данной статьи о презумпции невиновности лица. Налоговый (таможенный) орган согласно законопроекту сам доказывает совершение правонарушения, сам рассматривает доводы обвиняемого лица, сам выносит решение о привлечении его к ответственности (в виде штрафа), которое подлежит исполнению в порядке, установленном Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве".

Такая правовая ситуация неизбежно затруднит возможность всестороннего, полного и объективного исследования имеющихся доказательств.

В заключение следует отметить, что содержание законопроекта не вполне соответствует направленности и целям Рекомендаций Совета Европы R (81) 7 и R (86) 12, на которые разработчики ссылаются в пояснительной записке.

Рекомендация R (81) 7 направлена на облегчение доступа частных лиц к судам, к реализации прав на доступ к правосудию и справедливому разбирательству, на упрощение судебных процедур. В добавление к Рекомендации предлагается, в частности, принимать "меры по облегчению или поощрению, где это уместно, примирения сторон или дружественного урегулирования спора до принятия его к производству или же в ходе разбирательства".

В противоположность этому предложения законопроекта, неоправданно усиливающие сторону исполнительной власти при рассмотрении дел о взыскании задолженностей (по налогам, сборам и т.п.), пеней, штрафов, не способствуют дружественному урегулированию споров, усложняют процесс для частных лиц и не облегчают для них доступ к правосудию.

Рекомендация R (86) 12 подготовлена в целях сокращения чрезмерной рабочей нагрузки на суды, уменьшения круга не относящихся к судопроизводству задач. Среди предлагаемых мер в Рекомендации R (86) 12 перечислены:

Полагаем, что эти меры в наибольшей степени подходят для реализации в законопроекте, однако они не нашли своего должного воплощения в рассматриваемом проекте федерального закона. Законопроект лишь частично реализует одну из вышеперечисленных мер, предлагая создание административной процедуры урегулирования споров, но это отнюдь не упрощает для плательщиков (особенно для физических лиц) процедуру разрешения спора.