Мудрый Юрист

Правовая основа деятельности органов, обеспечивающих национальную безопасность

Кирьянов А.Ю., помощник председателя Комитета Совета Федерации.

Наличие структур обеспечения национальной безопасности не решает всех проблем безопасности в стране. Они могут быть решены лишь при условии деятельности этих структур в рамках единой системы. Также необходим единый подход к проблемам национальной безопасности, выработанный в масштабах государства, и соответствующее законодательство. Важную роль также играет наличие механизма, координирующего деятельность отдельных элементов системы обеспечения национальной безопасности.

Правовое регулирование обеспечения национальной безопасности как одной из ключевых сфер деятельности государства должно охватывать весь комплекс связанных с ней вопросов: основные понятия, применяемые в рассматриваемой сфере ("национальная безопасность", "национальные интересы", "система обеспечения национальной безопасности" и ряд других), объекты национальной безопасности и субъекты ее обеспечения, принципы обеспечения национальной безопасности, основные функции отдельных органов обеспечения безопасности и системы в целом, разграничения полномочий органов власти на всех уровнях, права и обязанности должностных лиц. Необходимость такой детальной регламентации диктуется сложностью указанной сферы деятельности государства, наличием большого числа органов, ответственных за принятие и выполнение решений по обеспечению национальной безопасности, высокой "ценой" последствий принимаемых решений и действий как для отдельных людей, так и для страны в целом.

Одним из сложных вопросов правового регулирования функционирования системы обеспечения национальной безопасности, а следовательно, и организации ее эффективной деятельности, является разграничение компетенции различных органов в сфере обеспечения национальной безопасности.

Нормативно-правовую основу формирования и функционирования органов, обеспечивающих национальную безопасность России, составляют <*>:

<*> При написании данной части работы автор использовал источники, отраженные в списке официальных источников.

Характерной особенностью нынешнего состояния правового регулирования обеспечения национальной безопасности является открытость и доступность нормативных актов, регулирующих различные стороны деятельности в данной сфере.

Сравнительный анализ содержания Закона Российской Федерации "О безопасности" и Закона о национальной безопасности США 1947 г. (с изменениями и дополнениями) позволяет сделать ряд интересных выводов <*>.

<*> Петровский В.Ф. Доктрина национальной безопасности в глобальной стратегии США. М.: МО, 1980.

В общем плане американский Закон, постулируя обеспечение национальной безопасности как интегрированный подход в сферах внутренней, внешней и военной политики, делает акцент (и очень сильный) на военную и военно-политическую сторону проблемы, что было, видимо, оправданно на момент принятия Закона, но не отвечает уже требованиям сегодняшнего дня.

В российском Законе проблемы обеспечения национальной безопасности поставлены шире и одновременно конкретнее. Это видно из преамбулы Закона, где указано, что он закрепляет правовые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства, определяет систему обеспечения национальной безопасности и ее функции, устанавливает порядок организации и функционирования органов обеспечения национальной безопасности, а также контроля и надзора за законностью их деятельности.

Кроме того, российский Закон содержит понятие безопасности, ее объекты, в нем перечислены субъекты обеспечения национальной безопасности и дано определение угрозы безопасности.

Российский Закон перекликается с американским в области необходимости комплексного подхода для осуществления политики в области национальной безопасности.

Важным достижением российского Закона является формулирование принципов обеспечения национальной безопасности, к которым отнесены: законность; соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства; взаимная ответственность личности, общества и государства по обеспечению национальной безопасности, интеграция с международными системами безопасности <*>.

<*> Попов В.Г., Путилов А.В. Проблемы законодательного обеспечения национальной безопасности РФ. М.: РИНКЦЭ, 1995.

Для российских условий важной является принципиальная попытка разграничить полномочия органов государственной власти в системе обеспечения национальной безопасности. В США этого в Законе о безопасности нет, так как эта проблема была решена конституционно на этапе зарождения государства. Серьезным недостатком российского Закона "О безопасности" в этой области является отсутствие какого-либо упоминания о полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области национальной безопасности. Различие в подходе к существу понятия "национальная безопасность" в американском и российском Законах предопределяет и несходство в определении сил и средств, необходимых для обеспечения национальной безопасности, а также акценты в организации управления этими силами и средствами.

В американском Законе основное внимание уделяется упорядочению управления вооруженными силами и созданию структуры национальной разведки.

Российский Закон "О безопасности" к силам и средствам обеспечения национальной безопасности относит: Вооруженные Силы, федеральные органы безопасности, органы внутренних дел, внешней разведки, обеспечения безопасности органов законодательной, исполнительной, судебной властей и их высших должностных лиц, налоговой службы; службы ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, формирования гражданской обороны; пограничные войска, внутренние войска, органы, обеспечивающие безопасное ведение работ в промышленности, энергетике, на транспорте и в сельском хозяйстве; службы обеспечения безопасности средств связи и информации, таможни, правоохранительные органы, органы охраны здоровья населения и другие государственные органы обеспечения безопасности, действующие на основании законодательства. Представляется, что российский перечень сил и средств полнее и обоснованнее американского, хотя в американском варианте проблеме управления силами и средствами уделяется больше внимания. В России эти аспекты решаются либо в отдельных законах, которые были указаны выше, либо в указах Президента (например, о создании Вооруженных Сил России).

Особое внимание как в российском, так и в американском Законах о безопасности уделяется проблеме координации политической деятельности в интересах обеспечения национальной безопасности, для чего в обеих странах в систему обеспечения национальной безопасности встроен специальный орган - Совет Безопасности в России и Совет национальной безопасности в США.

Изменения в подходе к проблеме национальной безопасности потребовали разработать не только соответствующее законодательство, но и выработать Концепцию национальной безопасности Российской Федерации.

Необходимость разработки Концепции национальной безопасности как системной основы комплексного подхода в обеспечении безопасности личности, общества и государства была осознана уже на рубеже 80-х и 90-х годов в связи с разрушением монополии КПСС в вопросах государственного строительства. Одной из первых официальных попыток сформировать Концепцию национальной безопасности СССР являлась работа группы экспертов в Комитете Верховного Совета СССР по науке, народному образованию и культуре под руководством академика Ю.А. Рыжова в 1990 г. <*>.

<*> О реформе системы безопасности страны. Аналит. доклад Комитета по науке ВС СССР. М., 1990.

Основной посылкой явилась констатация факта необходимости радикального пересмотра сложившегося к тому времени понимания в основном военных аспектов безопасности. Было отмечено, что сегодня главные угрозы для безопасности страны возникают во внутренней сфере и существующие у нас механизмы обеспечения безопасности не предназначены для парирования этих угроз. Дальнейший ход событий подтвердил вывод о том, что главная опасность - это перспектива безнадежной экономической и технической отсталости, социальной дезинтеграции, распада государства.

Ведомственную ограниченность при обеспечении безопасности предлагалось преодолевать путем создания соответствующего механизма подготовки, принятия и контроля исполнения решений на самом высоком уровне.

События августа 1991 г., возникновение суверенной России как субъекта международных отношений существенно изменили исходные условия решаемой задачи. С тех пор различные государственные органы законодательной и исполнительной власти, научные и общественные организации Российской Федерации в течение долгого времени осуществляли разработку различных аспектов Концепции национальной безопасности Российской Федерации, которая в конце концов как единый политический документ была утверждена Указом Президента 17 декабря 1997 г.

В ходе этой работы к марту 1992 г. был подготовлен проект, обсужден и принят Верховным Советом Российской Федерации Закон "О безопасности". В течение 1992 - 1996 гг. подготовлены и приняты законодательные акты, определяющие функционирование силовых структур государства, связанных с обеспечением национальной безопасности.

В течение 1992 - 1996 гг. государственными структурами, политическими и общественными организациями были проведены многочисленные дискуссии по вопросам формирования национальных интересов России, подготовлены аналитические материалы. В средствах массовой информации были опубликованы статьи ведущих политологов, политических и государственных деятелей, в которых рассматривались наиболее актуальные проблемы разработки и реализации Концепции национальной безопасности Российской Федерации.

По своему существу принятая Концепция национальной безопасности Российской Федерации отражает уровень проработки проблемы национальной безопасности на настоящий момент, учитывает точки зрения различных ведомств. Рождение этого документа способствовало выработке единого подхода к проблемам национальной безопасности не только среди ученых, но и в органах государственной власти <*>.

<*> О концепции национальной безопасности РФ. М.: РИСИ, 1995.

Среди общих мер обеспечения национальной безопасности особое место занимают правовые меры, устанавливающие и закрепляющие от имени государства определенный порядок отношений государственных органов, общественных организаций, а также поведение должностных лиц и граждан в сферах, непосредственно связанных с обеспечением национальной безопасности. Правовые меры осуществляются с целью достижения наибольшего соответствия характера и рамок деятельности в данной сфере задачам быстрейшего обнаружения очагов опасности и принятия предупредительных и иных действий по локализации и устранению тех ситуаций, которые могут нанести ущерб объектам, защищаемым системой национальной безопасности.

К подобным правовым мерам, устанавливаемым в законодательном порядке и используемым в интересах обеспечения национальной безопасности, относятся административно-правовые режимы, в числе которых: режим государственной границы, пограничный режим, режим защиты государственных секретов, режим въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, режим пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, разрешительная система, паспортный режим, чрезвычайные и другие режимы <*>.

<*> О приоритетах законодательного обеспечения национальной безопасности РФ // Аналитич. вестник Управления научного анализа и информации Федерального Собрания. 1996. N 3.

Совокупность административно-правовых мер в сфере обеспечения национальной безопасности имеет в своей основе общеупредительный характер. В их содержание заложены обязательные правила поведения граждан в зонах и на объектах, уязвимых с точки зрения национальной безопасности, а иностранцев - на всей территории пребывания. Должное в рамках закона поведение (или деятельность), соблюдение установленных правил означает правомерное развитие административных правоотношений. Но зато каждое отступление от требований режима или попытка преодолеть режимные "барьеры" должны привлекать внимание правоохранительных органов и спецслужб, влечь необходимое разбирательства и, возможно, санкции. Подобная система мер общего предупреждения является общепризнанной в мировом сообществе и не нарушает общепризнанные принципы и нормы международного права.

Существование и развитие института правовых режимов имеет международный характер и самым непосредственным образом связано с решением, урегулированием и реализацией ряда важных комплексных проблем, относящихся к сферам как глобальной, так и национальной безопасности. Поэтому правовые режимы, с известной долей условности, могут быть подразделены на международно-правовые и внутригосударственные.

Международно-правовыми режимами мировое сообщество пытается решить наиболее важные глобальные проблемы безопасности (использование воздушного пространства, территориальных вод, международных проливов, космоса, эфира, отдельных территорий суши и т.д.).

Внутригосударственные правовые режимы в своем подавляющем большинстве направлены на обеспечение различных аспектов безопасности личности, общества и государства. Их объектом, как правило, является система таких общественных отношений в сфере национальной безопасности, которые не подлежат урегулированию или еще не урегулированы международным правом.