Мудрый Юрист

Право публичной власти как исключительное право народа на власть *

<*> Yugov A.A. Right of public power as an exclusive right of people to power.

Югов Анатолий Александрович, доцент кафедры конституционного права Уральской государственной юридической академии, кандидат юридических наук, г. Екатеринбург.

В данной статье говорится о том, что Конституция РФ 1993 г. не только решает вопрос о формах осуществления официальной власти, но и закрепляет право граждан на осуществление публичной власти. Автор обращает внимание на то, что право публичной власти является естественным, вытекающим из природы человеческого бытия, но, будучи закрепленным в нормах, исходящих от государства, реализуется в форме позитивного права; оно существует объективно и в сфере политической жизни общества не менее ценно и значимо, чем право собственности в области экономических отношений, так как власть в современной жизни, безусловно, является доминирующей ценностью. Исследование представляет собой попытку определить сложное юридическое содержание права публичной власти; в его структуре выделены три крупных макроправомочия: право прямой демократии, право представительной демократии и право партисипаторной демократии (демократии соучастия).

Ключевые слова: публичная власть; право публичной власти; структура; макроправомочие; полномочие.

The present article deals with the fact that the Constitution of the RF does not only solves the issue on the forms of effectuation of official power, but also consolidates the right of citizens to effectuation of public power. The author draws attention to the fact that the right of public power is natural, a result of nature of human being, but being consolidated in the norms of the state realizes in the form of positive law; it exists objectively and in the sphere of political life of society and is no less valuable and important than the right of ownership in the sphere of economic relations as the power in contemporary life is undoubtedly a dominating value. The research is an attempt to determine a complex juridical contents of right of public power; its structure has three large macro-powers: right of direct democracy, right of representative democracy and right of participatory democracy (democracy of complicity).

Key words: public power; right of public power; structure; macro-power; power.

На современном этапе развития российского общества, когда "мы можем сказать: многопартийная система в Российской Федерации в целом сложилась. Она стала стабильно функционирующим, общенациональным политическим институтом, важнейшим инструментом, обеспечивающим фундаментальные права и свободы нашего народа, в том числе и его исключительное право на власть" <1>, необходимо усилить внимание к проблемам публичной власти и правовым средствам ее осуществления. Ведь право народа на власть, значимость которого с особой силой подчеркнул в своем послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации, будет осуществляться тем более успешно, чем более совершенным будет механизм его реализации. Поэтому нет более важной и более актуальной задачи, чем углубленное исследование вопросов о формах и способах организации и функционирования публичной власти и права на ее осуществление.

<1> Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2009. 13 нояб.

Конституция Российской Федерации 1993 г. не только провозглашает принцип народовластия, в соответствии с которым вся власть принадлежит многонациональному российскому народу (ч. 1 ст. 3), но и решает вопрос о правовых формах осуществления официальной и легитимной власти (ч. 2 ст. 3), а также закрепляет право осуществления публичной власти (прежде всего, государственной и муниципальной) за гражданами (ч. 1, 2, 4 и 5 ст. 32). Текущее законодательство, учитывая различия в содержании отдельных форм публичной власти, дифференцирует круг субъектов права публичной власти. Так, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в п. 10 ст. 4 предоставляет право осуществления местной публичной власти путем участия в местных выборах и референдумах не только российским гражданам, но и иностранным гражданам на основании международных договоров Российской Федерации.

Федеральные законы "Об общественных объединениях" и "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", признавая право каждого и всех быть членом общественного объединения или профсоюза, тем самым признают их юридические возможности участвовать в осуществлении корпоративной (по мнению других авторов, общественной) публичной власти. Отмеченная тенденция в конституционно-правовом регулировании властеотношений усиливает актуальность вопроса о том, является ли право на осуществление публичной власти естественным, вытекающим из природы человеческого бытия, или позитивным, установленным государством, и соответственно должно ли это право быть признано и закреплено за каждым человеком или только за гражданином конкретного государства. Современный и адекватный достигнутому уровню научных знаний в философии, социологии и политологии ответ на этот вопрос имеет особо важное значение, если учесть, что право публичной власти не менее ценно и столь же естественно и необходимо в политической сфере общественной жизни, как и право собственности в сфере экономических отношений. Непризнание этого права у субъектов политических отношений может привести к дезорганизации всего строя общественных отношений и лишить участников социальной жизни возможности сознательно и целеустремленно управлять государственными и общественными делами. А полное отрицание этого права означало бы, что осуществляющие в настоящее время официальную публичную власть миллионы государственных и общественных деятелей выполняют свои властные функции, не имея на это права. Поэтому дальнейшее развитие системы правового регулирования отношений, составляющих содержание публичной власти, по нашему мнению, в значительной мере будет определяться достигнутым уровнем знаний об этом феномене.

Основной вопрос проблемы, является ли право публичной власти естественным, принадлежащим человеку от рождения, или личность получает его от государства, на наш взгляд, должен быть разрешен на основе естественно-исторической теории права.

Право публичной власти изначально возникает и существует именно как естественное право человека в силу следующих факторов:

<2> Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. // Сборник нормативных актов по конституционному праву Российской Федерации. Екатеринбург, 1999. Т. 5. С. 663 - 669.

Подчеркивая естественный характер права публичной власти, небезынтересно отметить, что право человека на самоорганизацию и самоуправление, как неотчуждаемое право, обосновывал выдающийся английский философ-просветитель Джон Локк (1632 - 1704), который считал, что основным принципом во взаимодействии государства с обществом является право людей на свободу собственной самоорганизации <3>.

<3> Локк Дж. Сочинения. М., 1928. Т. 3. С. 342.

Естественная природа происхождения права публичной власти нашла свое официальное признание в абсолютном большинстве действующих конституций современных государств, которые, как правило, в первых статьях основного закона формулируют и закрепляют принцип народного суверенитета, в соответствии с которым народ является единственным естественным источником и носителем власти в современном демократическом обществе.

Право публичной власти, отвечая всем признакам естественных прав, которые могут иметь место и реализуются только в сфере социальной деятельности людей и являются формой существования и развития свободы личности, вместе с тем представляет собой нормативную меру взаимодействия людей и отдельного индивида с обществом в целом. Как мера соотношения свободы личности и свободы государства право публичной власти получает признание со стороны органов государства и закрепляется в нормах позитивного права, т.е. материализуется в форме объективного права. Объективное содержание права публичной власти представляет собой совокупность установленных государством правовых норм, закрепляющих за отдельными лицами или коллективами людей нормативные возможности по управлению общественными, государственными и местными делами посредством принятия обязательных юридических решений. В контексте новейших тенденций в теории и практике развития института прав человека и гражданина в развитых демократических государствах, выражающихся в ослаблении противостояния между естественно-правовой и позитивистской теориями о правах человека, право публичной власти следует осмысливать не только как естественное, но и как право объективное, позитивное.

На основе анализа действующего в России законодательства можно констатировать, что нормативно-правовое регулирование публично-властных отношений в нашей стране имеет четыре уровня: международный, федеральный, региональный и местный.

Понимание сущности права публичной власти не может быть ограничено только указанием на его естественный и объективный характер. Отмеченный выше позитивистский аспект в понимании права публичной власти в реальной социальной практике проявляется в закрепленных в нормах государственного права конкретных правомочиях участников властно-волевой деятельности. Последние реализуются в процессе осуществления народовластия, что, в свою очередь, доказывает субъективное содержание исследуемого права. В классической же теории общего права феномен субъективного права осмысливается как формально признаваемое в обществе и гарантируемое государством притязание субъекта на определенные блага. Нет сомнения, что в современном мире публичная власть является для человека доминирующей ценностью и благом, поскольку неизбежные в человеческой деятельности противоречия, конфликты и споры объективно нуждаются в упорядочении и координации, что становится возможным только с использованием институтов власти. Поэтому право на осуществление публичной власти следует рассматривать как важнейшее субъективное право человека и гражданина. И это право является не менее важным и значимым в сфере политической жизни, чем право собственности в сфере экономической жизни, так как публичная власть есть такое социальное благо, обладание которым и использование которого напрямую определяет объем и авторитет статусного положения как отдельного физического лица, так и целых народов и государств.

Содержание этого права охватывает все юридические возможности свободного волеизъявления участников властеотношений, оказывающие влияние на поведение других лиц. Носитель субъективного права публичной власти не может быть ограничен или лишен правомочий, составляющих содержание этого права, кроме случаев, прямо указанных в законе. В то же время субъективное право публичной власти не может быть расширено до объема всех конституционных политических прав и тем самым трансформировано в суперправо на политическую жизнь, точно так же, как, например, право собственности не может заменить собой все остальные права человека в экономической сфере.

Таким образом, по своему генезису право публичной власти является естественным правом человека, которое, будучи признанным государством и закрепленным в законе, в том числе в конституции, выступает как основное субъективно-объективное право человека и гражданина.

Юридическое содержание субъективного права на осуществление публичной власти составляют основные правомочия участников властеотношений. Понимание, структура и элементный состав таких правомочий находятся в постоянном развитии. Если представить человеческую историю в виде непрерывной борьбы за расширение социальных возможностей, свободу и благополучие, то наиболее эффективным средством решения возникающих при этом задач являлось право на осуществление публичной власти. Именно поэтому вся история общественного прогресса связана с борьбой за власть. Процесс возрастания цивилизованных, гуманных и демократических начал в общественном сознании непосредственно отражался и на содержании права на публичную власть. На каждом новом этапе общественного развития оно получало новое наполнение в виде дополнительных свойств, признаков и качеств.

Выявление и объяснение сути этих правомочий является не только теоретически важной, но и практически значимой задачей. На наш взгляд, при ее решении перспективной следует признать попытку определить систему основных макроправомочий публичной власти, ориентируясь на основные формы демократии. При таком методологическом подходе право публичной власти предстает как правовой феномен, имеющий сложное юридическое содержание, структура которого включает в себя три составные части: 1) право прямой (непосредственной) демократии; 2) право представительной (опосредованной) демократии; 3) право партисипаторной демократии (демократии участия). В свою очередь, каждое из этих крупных макроправомочий состоит из целой системы более тонко дифференцированных и конкретизированных правомочий отдельных участников - субъектов публичных властеотношений.

  1. Право прямой демократии, являясь фундаментальной основой реализации свободы и суверенитета народа и гарантией реализации основных прав и свобод человека и гражданина, объективируется через ряд конкретных правомочий, среди которых важнейшее значение имеют: а) право учреждения и конституирования публично-властных структур; б) избирательное (выборное) право; в) референдарное (референдумное) право; г) право инициативы и обращения носителей публичной власти; д) право участия в проведении всех других институтов непосредственной демократии.

Каждое из составляющих содержание права прямой демократии конкретных правомочий также имеет достаточно обширное содержание. Так, право учреждения и конституирования различных организационно-правовых форм прямой публичной власти представляет собой совокупность юридических прерогатив по созданию институтов и органов публичной власти, изменению их организационно-правовых форм, а также в случае необходимости упразднению. Адекватная существующей общественно-политической ситуации реализация этого права позволяет путем законодательного регулирования устанавливать такую систему публичной власти, которая обеспечивает общественные потребности развития социально-экономических и иных отношений и удовлетворяет запросы отдельных индивидов в сфере публично-властной деятельности. Так, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в новых условиях динамичного становления правового государства и активного утверждения институтов гражданского общества, выполняя роль учредительного правового акта, значительно расширил систему институтов непосредственной демократии и в главе пятой предусмотрел возможность функционирования более десяти институтов прямого публичного властвования в системе местного самоуправления.

Крупные изменения в сторону увеличения и возрастания роли и значения права прямой демократии произошли за последние годы в связи с развитием избирательного (выборного) права в ходе реализации идей Конституции РФ 1993 г. Опираясь на анализ политической практики, можно уверенно утверждать, что сформировавшееся в результате проводимой политической реформы качественно новое избирательное (выборное) право сегодня по своему содержанию намного полнее и глубже, чем избирательное право в его традиционном понимании. Оно представляет собой совокупность правовых норм, составляющих целый ряд институтов, которые устанавливают и закрепляют юридические возможности всех участников выборов (а не только избирательные права граждан) по осуществлению следующих действий: а) избрание представительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, постоянно действующих выборных органов общественных объединений и других институтов гражданского общества; б) проведение референдумов и других институтов прямой демократии с целью выработки и принятия юридически обязательных решений; в) досрочный отзыв депутатов и других выборных должностных лиц в предусмотренных законом случаях; г) формирование любых других органов народного представительства посредством использования институтов народного голосования.

Наблюдается последовательный процесс совершенствования и такого правомочия права прямой демократии, как референдарное право, в соответствии с которым субъекты публичной власти имеют возможность инициировать проведение референдума, участвовать или не участвовать в голосовании по предмету референдума, обсуждать формулировку и содержание выносимых на голосование вопросов, голосовать за или против предлагаемого варианта решения. Ярким примером инновационной модернизации и конструктивизма этого правомочия служит принятие в 2004 г. нового Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", который способствовал укреплению в стране конституционной ответственности.

  1. Право представительной демократии по объему решаемых на его основе жизненно важных задач занимает доминирующее положение в общей системе юридических возможностей субъектов публичной власти. В числе внутренних правомочий, составляющих его содержание, заметно выделяются такие, как: а) право на представительство; б) юридические возможности выборных должностных лиц (президентов, депутатов, губернаторов, глав муниципальных образований и т.д.); в) коллективные права парламентов и иных представительных органов публичной власти.

В условиях демократизации пристальное внимание привлекает право на представительство, что находит отражение в новейших научных публикациях. Так, С.В. Масленникова, раскрывая понимание права на представительство, пишет: "Возможности граждан участвовать в управлении делами государства посредством вступления в отношения народного представительства в совокупности составляют субъективное конституционное право граждан на представительство, которое является теоретической конструкцией" <4>. В содержании этого права автор выделяет следующие элементы: 1) право избирателей иметь орган народного представительства; 2) право на периодические выборы народных представителей; 3) право на обеспечение эффективной работы представительного учреждения; 4) право участвовать в формировании органа народного представительства; 5) право быть народным представителем; 6) право быть представленным; 7) право на отзыв народного представителя (с включением иных элементов влияния и контроля избирателей в отношении деятельности депутатов). В основном соглашаясь с мнением данного автора, вместе с тем считаем целесообразным заметить, что право на представительство не следует ограничивать только сферой управления делами государства, поскольку оно реализуется во всей системе публичной власти, например в процессе формирования органов местного самоуправления, при избрании постоянно действующих органов политических партий или профессиональных профсоюзов и т.д. К тому же некоторые из указанных автором элементов права на представительство, как, например, право участвовать в формировании представительных публично-властных учреждений или право отзыва, на наш взгляд, предпочтительнее рассматривать в составе права непосредственной демократии.

<4> Масленникова С.В. Право граждан на представительство в системе конституционных прав: вопросы теории // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2000. N 4. С. 95.

В системе правомочий, составляющих содержание права представительной демократии, одним из центральных является право представителей публичной власти принимать юридически обязательные решения. На практике право "решать" означает юридически признанную возможность субъекта властеотношений принимать обязательные для исполнения решения посредством свободного обсуждения вопросов и свободного голосования "за" или "против", а также законодательно признаваемое право отказаться от голосования. Оно предполагает возможность непрерывного и эффективного совершения нормативно определенных и обязательных для адресатов действий (актов власти), влекущих юридические последствия. Важной составной частью права решать выступает право и обязанность участника властеотношений требовать должного поведения от исполнителей принятого решения. В случае неисполнения властного предписания властвующий субъект вправе применять меры принуждения.

  1. Право партисипаторной демократии (демократии соучастия) - это право участия в осуществлении властных функций без права принятия обязательных юридических решений. Этот вид права публичной власти существенно отличается от права прямой демократии и от права представительной демократии своей особой правовой природой.

Во-первых, отличие обусловлено специфическим юридическим основанием возникновения правомочий, составляющих содержание этого права. Если юридическим основанием права прямой демократии является конституционная норма, закрепляющая возможность гражданина осуществлять власть через институты непосредственной демократии, а юридическим основанием права представительной демократии - представительский мандат избирателей, то юридическим основанием права партисипаторной демократии выступает трудовой договор. Примером здесь могут служить, в частности, статусные правомочия государственных и муниципальных служащих.

Во-вторых, отличие просматривается в способе и характере реализации правомочий. Если субъекты права прямой и опосредованной демократии сами и самостоятельно и окончательно принимают обязательные юридические решения, то субъекты права на демократию участия не вырабатывают собственных обязательных решений, обладающих юридической силой, а лишь участвуют в использовании и применении властных прерогатив решающих институтов и органов публичной власти в соответствии со своей компетенцией.

В-третьих, правомочия этого вида права публичной власти имеют особое содержание, поскольку им присущ только рекомендательный и совещательный характер, что обусловлено вышеуказанным способом реализации. Совещательный и рекомендательный характер правомочий субъектов партисипаторной демократии не означает, разумеется, что они не несут никакой ответственности за качество принимаемых решающими органами нормативно-правовых актов; напротив, они должны и обязаны отвечать за результаты властной деятельности в пределах своих служебных обязанностей.

В-четвертых, право партисипаторной демократии отличается от других видов права публичной власти специфической организационно-правовой формой реализации составляющих его правомочий. Последние реализуются посредством исполнения определенной должности как штатными, так и нештатными работниками аппарата публичной власти. Объем и порядок осуществления этих правомочий регулируется законодателем в процессе регламентации исполнительной власти.

В-пятых, в отличие от прямой и представительной демократии, где субъектами права являются, как правило, только граждане Российской Федерации, в сфере партисипаторной демократии носителями правомочий могут быть как российские граждане, так и другие лица, т.е. иностранные граждане и лица без гражданства. Например, каждый член профсоюза, каким может быть любой человек, вправе быть избранным в состав постоянно действующего профсоюзного органа и соответственно осуществлять правомочия, составляющие содержание права партисипаторной демократии.

В-шестых, если деятельность в сфере прямой и представительной демократии основана исключительно на нормах права, то правомочия участников публичной власти в сфере партисипаторной демократии реализуются не только на основе правовых норм, но и на основе нормативных предписаний общественных объединений, содержащихся в уставах, положениях и регламентах различных институтов гражданского общества, которые определяют условия и порядок осуществления прав и обязанностей на конкретных публичных должностях.

Анализ правоприменительной практики позволяет выделить в структурном содержании права партисипаторной демократии такие конкретные правомочия, как право влияния, право участия и право рекомендаций.

Право влияния воздействует на реальные общественные отношения через систему юридических возможностей, которые обеспечивают властную деятельность субъектов политической жизни, непосредственно не связанных с принятием юридически обязательных решений (правовых норм). Используя сложившийся на практике механизм реализации права влияния, участник властеотношения имеет возможность включиться в процесс принятия обязательных властных решений путем объективирования своих профессиональных взглядов, убеждений и представлений через: а) изложение своего позитивного мнения по решаемому вопросу; б) отстаивание сомнения в правильности принимаемого решения; в) защиту собственной позиции, заключающейся в возражении против предлагаемого варианта решения.

Право участия проявляется через такие юридические возможности субъекта публичной власти, как: а) право участника властеотношений прибыть и присутствовать на референдуме, публичном собрании или на заседании органа публичной власти; б) право на создание и регистрацию инициативной группы по проведению института непосредственного народовластия; в) право сбора подписей в поддержку требования о проведении института прямой демократии; г) право разработки и внесения законопроекта или проекта другого нормативно-правового акта в правотворческий орган публичной власти; д) право участвовать в нормотворческом процессе при рассмотрении предложений либо проектов нормативных актов, исходящих от носителей правонормотворческой инициативы.

Право рекомендаций также конкретизирует содержание права партисипаторной демократии. По своей правовой природе оно представляет собой такую легитимную возможность субъектов власти, которая реализуется при проведении консультативных референдумов или при обсуждении проектов нормативных правовых актов и других важных вопросов общественной жизни, а также как признаваемая законом возможность влияния субъектов демократии участия, например государственных или муниципальных служащих, на формирование и принятие юридических обязательных решений. Особенностью данного права является то, что предложения, внесенные в процессе его реализации, могут быть отклонены правотворческими органами. Поэтому важно, чтобы законодатель при регулировании статуса участников партисипаторной демократии, таких, как публичные служащие, избиратели на консультативных референдумах и другие, предусматривал обязанность правотворческих органов в случае отклонения рекомендательных предложений объяснять причины отказа.