Мудрый Юрист

Институт уполномоченного по правам предпринимателей в России

Мохов А.А., профессор кафедры предпринимательского права МГЮА имени О.Е. Кутафина, доктор юридических наук, профессор.

На состоявшемся в начале февраля 2012 г. форуме "Россия-2012" В. Путин среди инициатив по улучшению экономической ситуации в стране, инвестиционного климата, мер поддержки предпринимателей назвал введение института Уполномоченного по правам предпринимателей. "В России появится уполномоченный по защите прав всех предпринимателей, а не только иностранных инвесторов. Он получит особый процессуальный статус", - сказал Путин на форуме "Россия-2012" <1>.

<1> Цитата по: Путин: Уполномоченный по защите прав предпринимателей появится в РФ // Информационно-аналитический журнал "Политическое образование". 02.02.2012.

Не исключено, что данная инициатива будет активно поддержана и в регионах. В одном из субъектов РФ в конце прошлого года уже был принят региональный закон об Уполномоченном по правам предпринимателей <2>.

<2> См.: Закон Ульяновской области от 6 октября 2011 г. N 166-ЗО "Об Уполномоченном по правам предпринимателей в Ульяновской области".

Идея создания института Уполномоченного по правам предпринимателей в России выросла в недрах ОПОРЫ России - Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства, целью деятельности которой является содействие консолидации предпринимателей и иных граждан в формировании благоприятных политических, экономических, правовых и иных условий развития предпринимательской деятельности в Российской Федерации.

Инициативу В. Путина о создании института Уполномоченного по правам предпринимателей можно рассматривать, во-первых, как положительный ответ одного из высших должностных лиц государства на инициативу предпринимательского сообщества в целом, во-вторых, как предложение к дискуссии о роли и месте данного правового института в стране, экономике, отечественной правовой системе, на основе которой может быть выработан соответствующий правовой акт об Уполномоченном по правам предпринимателей в Российской Федерации.

Для нашего общества и правовой системы институт Уполномоченного... или омбудсмена - явление относительно новое. Институт омбудсмена впервые появился в Швеции, затем распространился по всей Европе.

В России впервые упоминание об омбудсмене появилось в ст. 103 Конституции РФ 1993 г. В соответствии с этой статьей к ведению Государственной Думы был отнесен вопрос о назначении на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом.

В 1994 г. Государственная Дума назначила на эту должность первого Уполномоченного - С. Ковалева.

В 1997 г. был принят ФКЗ от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", которым были определены: порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного, компетенция Уполномоченного, организационные формы и условия деятельности Уполномоченного.

В дальнейшем в большинстве субъектов РФ на основании принятых в установленном порядке региональных законов <3> назначаются уполномоченные по правам человека.

<3> См., например: Закон г. Москвы от 15 апреля 2009 г. N 6 "Об Уполномоченном по правам человека в городе Москве"; Закон Московской области от 12 января 2001 г. N 4 "Об Уполномоченном по правам человека в Московской области".

Положительный опыт работы Уполномоченного по правам человека, с одной стороны, выявленные проблемы в работе Уполномоченного - с другой (чрезмерная нагрузка на аппарат, сложность оказания помощи в силу отсутствия необходимых знаний и навыков по отдельным правовым конфликтам), обусловили тенденцию к специализации института Уполномоченного в нашей стране.

В России появляется Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка и уполномоченный по правам ребенка в субъекте Российской Федерации <4>.

<4> См.: ст. 16.1 ФЗ от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации".

В настоящее время наряду с Уполномоченным по правам предпринимателя высказываются предложения о введении Уполномоченного по защите прав инвесторов <5>, страхового омбудсмена <6> и др.

<5> См.: Литвинова А. В России может появиться уполномоченный по правам инвестора // РБК daily. 23.03.2011.
<6> См.: Баршев В. Уполномоченный по страху: создается правовой институт, который будет помогать водителям при страховых случаях // Российская газета. N 5422. 04.03.2011.

Уполномоченный по правам предпринимателей в РФ и его аппарат при введении данного института должны взять на себя часть функций, свойственных для Уполномоченного по правам человека, с учетом специализации (сфера предпринимательской деятельности).

Целью создаваемого института является обеспечение гарантий эффективной защиты прав и свобод предпринимателей на территории РФ. Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод предпринимателей.

В соответствии с ч. 1 ст. 16 ФКЗ от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.

Гораздо шире определена компетенция Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка.

В силу п. 4 Указа Президента РФ от 1 сентября 2009 г. N 986 "Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка" для выполнения возложенных на него обязанностей Уполномоченный вправе:

Определение компетенции Уполномоченного по правам предпринимателей - довольно сложный вопрос, являющийся предметом взаимных уступок между чиновниками, не заинтересованными в дополнительном должностным лице, вмешивающемся в их повседневную деятельность, и предпринимательским сообществом, для которого адекватные их потребностям полномочия защитника являются базовыми, ключевыми. Ведь эффективность института Уполномоченного по правам предпринимателей, его жизнеспособность предопределяются именно заложенными возможностями, его компетенцией, предоставленными Уполномоченному законодательством правами, которые позволяют эффективно защищать интересы конкретного субъекта предпринимательской деятельности.

Полагаю возможным указать некий минимум прав Уполномоченного по правам предпринимателей:

Кроме того, полагаю возможным по отдельным категориям дел наделить Уполномоченного правом на обращение в суд в интересах группы предпринимателей (например, рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов) <7>.

<7> См.: глава 23 АПК РФ.

Не менее важным в таком федеративном государстве, как Россия, представляется выбор конкретной модели оформления института Уполномоченного по правам предпринимателей.

Первая из возможных моделей предусматривает существование одного национального Уполномоченного по правам предпринимателей. Данный вариант не согласуется с принципом политической децентрализации. Кроме того, эффективность Уполномоченного с учетом территориальных и иных особенностей России, штатной численности его аппарата может оказаться низкой.

Второй вариант - отсутствие национального Уполномоченного. Институт Уполномоченных по правам предпринимателей формируется и действует в субъектах РФ.

Для решения большинства возникающих практических задач, возложенных на Уполномоченного, данный вариант может оказаться рабочим. Однако с учетом ряда факторов его деятельность не всегда может быть эффективной. Во-первых, деятельность многих предпринимателей не ограничивается территориальными границами одного субъекта РФ. Во-вторых, на отдельных территориях устанавливаются особые режимы осуществления предпринимательской деятельности, поэтому вмешательство может потребоваться на федеральном уровне <8>. В-третьих, в этом случае сложнее решать общефедеральные задачи по обеспечению прав предпринимателей (участие в рассмотрении и обсуждении законопроектов, затрагивающих интересы предпринимателей, представительство в судах высших инстанций и др.).

<8> См., например: ст. 2, 7, 8, 11 ФЗ от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации"; ФЗ от 28 сентября 2010 г. N 244-ФЗ "Об инновационном центре "Сколково".

Третья модель - существование Уполномоченного на федеральном уровне и в субъектах РФ. Этот вариант лишен недостатков первых двух. Однако новая проблема, появляющаяся в существовании двухуровневой модели Уполномоченного, - необходимость четкого законодательного разделения их полномочий, а также определения механизмов взаимодействия.

Российский опыт создания институтов Уполномоченного по правам человека и Уполномоченного по правам ребенка дает возможность предположить, что применительно к Уполномоченному по правам предпринимателей будет избрана также последняя модель.

Не последнюю роль в становлении и развитии института Уполномоченного по правам предпринимателей играет личность назначаемого на эту должность лица. Особенно если речь идет о федеральном омбудсмене по защите прав предпринимателей и начальном этапе функционирования нового института. Право и законодательство на личность могут влиять лишь опосредованно, но способны задать некий стандарт, минимум, обеспечивающий достижение поставленных целей и задач института Уполномоченного по правам предпринимателей.

Уполномоченный должен быть абсолютно независим и обладать высокой профессиональной квалификацией. Кроме того, его кандидатуру должно поддерживать предпринимательское сообщество (на федеральном и региональном уровнях).

Гарантии независимости хорошо известны, апробированы (определение порядка назначения на должность и освобождения; четкое определение источников финансирования деятельности Уполномоченного и его аппарата; определение срока пребывания в должности; установление особенностей привлечения к отдельным видам юридической ответственности и др.).

Определение профессиональной квалификации - довольно сложный вопрос. Так, в соответствии со ст. 6 ФКЗ от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", на должность Уполномоченного назначается лицо, имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты. Иными словами, законодатель не устанавливает четких требований непосредственно к образованию, стажу общей трудовой или профессиональной деятельности, что оставляет широкую свободу для усмотрения.

Полагаю, что в современных условиях лицо, претендующее на должность Уполномоченного по правам предпринимателей, должно иметь:

Порядок выдвижения и согласования кандидатур на должность Уполномоченного (между заинтересованными государственными органами и должностными лицами, общественными организациями предпринимателей) также необходимо прописать в соответствующем акте.

С учетом изложенного полагаю необходимым разработать проект Федерального закона "Об Уполномоченном по правам предпринимателей в Российской Федерации", на основе которого могут быть разработаны аналогичные или модельные проекты в субъектах РФ.

Структура проекта ФЗ "Об Уполномоченном по правам предпринимателей в Российской Федерации" может быть представлена следующим образом:

Глава 1. Общие положения.

Статья 1. Сфера действия настоящего Федерального закона.

Статья 2. Основные термины и понятия, применяемые в настоящем Федеральном законе.

Статья 3. Основные принципы правового регулирования.

Статья 4. Должность Уполномоченного по правам предпринимателей.

Статья 5. Гарантии независимости Уполномоченного по правам предпринимателей.

Глава 2. Порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам предпринимателей.

Статья 6. Порядок назначения на должность.

Статья 7. Порядок освобождения от должности.

Статья 8. Прекращение полномочий.

Статья 9. Общественные организации предпринимателей.

Глава 3. Права, обязанности, ответственность Уполномоченного по правам предпринимателей.

Статья 10. Права Уполномоченного.

Статья 11. Обязанности Уполномоченного.

Статья 12. Ответственность Уполномоченного.

Глава 4. Аппарат Уполномоченного по правам предпринимателей.

Статья 13. Правовой статус Аппарата.

Статья 14. Структура Аппарата.

Статья 15. Управление Аппаратом.

Статья 16. Права, обязанности, ответственность работников Аппарата.

Глава 5. Международная деятельность Уполномоченного по правам предпринимателей.

Статья 17. Формы и направления международного сотрудничества.

Статья 18. Участие Уполномоченного в деятельности международных, межгосударственных и иных организаций по защите прав предпринимателей.

Глава 6. Переходные и заключительные положения.

Статья 19. Вступление в силу Федерального закона.

Статья 20. Обеспечение реализации положений настоящего Федерального закона.

Статья 21. Признание утратившими силу отдельных нормативных правовых актов.

Принятие данного Федерального закона потребует внесения изменений и дополнений в АПК РФ, ФЗ от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и некоторые другие акты.