Мудрый Юрист

Конституционный уровень механизма реализации принципа законности в деятельности органов государственной власти *

<*> Zrazhevskij A.D., Starodubceva I.A. Constitutional level of mechanism of realization of principle of legitimacy in the activities of agencies of state power.

Зражевский Александр Дмитриевич, заместитель начальника отдела правового обеспечения Департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области, соискатель кафедры конституционного права России и зарубежных стран юридического факультета Воронежского государственного университета.

Стародубцева Инна Алексеевна, доцент кафедры конституционного права России и зарубежных стран юридического факультета Воронежского государственного университета, кандидат юридических наук.

В статье исследованы конституционные основы принципа законности в России и зарубежных странах. Обосновывается авторское понимание механизма реализации принципа законности в деятельности органов государственной власти, анализируются нормы конституций государств Азии и Америки, обеспечивающие его реализацию.

Ключевые слова: конституция; конституции зарубежных стран; принцип законности; органы государственной власти.

In article the constitutional bases of a principle of legality in Russia and foreign countries are investigated. The author's understanding of the mechanism of realization of a principle of legality locates in activity of public authorities, standards of constitutions of the states of Asia and America providing its realization are analyzed.

Key words: constitution; constitutions of foreign countries; legality principle; public authorities.

Правовая категория "законность" детально исследовалась как принцип организации и функционирования общества и государства, как метод государственного руководства обществом, как режим общественно-политической жизни. По мнению Т.Я. Хабриевой, законность - это не только принцип. Это цель, требование, правовой режим и факт реальной жизни (хотя и не во всех странах и во все периоды их развития), определенное состояние в обществе и государстве. Конституционная законность - это основа, ядро общего режима законности. Она имеет разные стороны: является базой для осуществления и развития режима законности и одновременно главным, решающим объектом надзора за ее соблюдением, ибо нарушение конституционных положений влечет нелегитимность текущего законодательства, применительной практики, неверные установки правосознания.

Для России на современном этапе развития актуальным является вопрос обеспечения принципа законности в деятельности органов государственной власти. Конституция Российской Федерации содержит норму о том, что органы государственной власти, местного самоуправления, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Т.Я. Хабриева справедливо отмечает, что Конституция только тогда на деле является ядром законности, когда ее принципы и нормы воплощаются в действиях всех их адресатов. Однако особенность правореализации в данном случае заключается как раз в составе субъектов, призванных проводить Конституцию в жизнь. В первую очередь в деятельности органов государства и должностных лиц, поскольку конституционализм по сути своей направлен на ограничение деятельности государства по отношению к обществу, так как именно власть прежде всего связывается конституционными установлениями. В юридической науке необходимы исследования, направленные на обеспечение реализации конституционных принципов. В существующих конституционно-правовых исследованиях, посвященных принципу законности в деятельности органов государственной власти, недостаточно внимания уделяется механизму реализации данного принципа. Любой принцип как основное начало требует развития (конкретизации) в законодательстве и применения на практике (в правоотношениях).

Т.Д. Зражевская справедливо отмечает сущность механизма реализации конституционного законодательства в достижении поставленных целей и определяет его как совокупность политико-правовых средств согласования характера организации власти с уровнем общественного развития в интересах реализации потребностей народа (населения) применительно к конкретным условиям, которые позволяют решить закрепленные в законе цели. Целью реализации принципа законности в деятельности органов государственной власти является строгое и неукоснительное соблюдение ими действующего законодательства.

По нашему мнению, правовой механизм реализации принципа законности в деятельности органов государственной власти - это нормативно закрепленный, системно организованный комплекс взаимосвязанных правовых средств, обеспечивающих регулирование деятельности органов государственной власти и практику правоприменения с целью строгого и неукоснительного соблюдения ими действующего законодательства.

Особенностью такого определения реализации является то, что оно отличается от традиционно принятого понимания реализации правовых норм в форме соблюдения, исполнения, использования и применения. Любой принцип затруднительно реализовывать непосредственно, он требует детализации в иных нормах права. Поэтому под реализацией принципа законности понимается и его развитие в нормативных правовых актах всех уровней (в правотворчестве), и воплощение в жизнь нормативных актов в правоприменительной деятельности.

В содержании правового механизма реализации принципа законности в деятельности органов государственной власти выделяются две стадии: правотворчество и правоприменение. Для каждой из них характерны особые способы воздействия на общественные отношения на разных уровнях. Правотворчество включает процесс принятия нормативных правовых актов всех уровней, регулирующих деятельность органов государственной власти: Конституции, федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации. В них должен использоваться преимущественно императивный метод правового регулирования. Правоприменение как стадия механизма реализации принципа законности в деятельности органов государственной власти отличается особым субъектным составом, которому зачастую предоставляется специальный статус: глава государства, депутаты парламента, судьи. Поэтому и правовое регулирование общественных отношений с участием таких субъектов, и правоприменение требуют учета специфики их статуса.

Рассмотрим конституционный уровень правового регулирования механизма реализации принципа законности в деятельности органов государственной власти. Конституция Российской Федерации в ч. 2 ст. 15 закрепила основу данного принципа: органы государственной власти, местного самоуправления, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. В ст. 120 предусмотрено, что судьи подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону. Суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом. В Конституции Российской Федерации отсутствуют иные нормы, направленные на обеспечение законности в деятельности органов государственной власти, что является ее пробелом, поэтому обратимся к конституциям зарубежных стран.

Некоторые новые конституции, принятые в начале XXI в., содержат термин "конституционность", под которым понимается соответствие конституции иных нормативных актов, а также деятельности государства. Так, в Конституции Демократической республики Восточный Тимор 2002 г. ст. 2 называется "Суверенитет и конституционность". В ней указывается, что государство следует положениям Конституции и законов. Действие законов и других актов государства и местных органов власти основывается на их соответствии Конституции. В Конституции Королевства Таиланд 2007 г. ч. 8 называется "Конституционность законов". В ней предусмотрены случаи, в которых принятые парламентом законопроекты должны быть проверены Конституционным судом до представления их на подпись Королю, если не менее одной десятой депутатов Палаты представителей, сенаторов, членов обеих палат, а также Премьер-министр сочтут, что законопроект противоречит Конституции или принят в нарушение положений Конституции. На время рассмотрения вопроса Конституционным судом Премьер-министр должен приостановить процедуру промульгации законопроекта. Если Конституционный суд признает законопроект противоречащим Конституции, он должен быть отклонен.

Многие конституции зарубежных стран (прежде всего принятые в конце XX - начале XXI в.) устанавливают определенные ограничения, запреты, обязанности для кандидатов в президенты, депутаты, для министров. Обобщение конституционных норм позволило выявить следующие направления обеспечения законности в деятельности органов государственной власти на конституционном уровне:

  1. Контроль за имущественным положением лиц, которые занимают высшие должности в государстве, отсутствие статуса банкрота и непогашенной задолженности у кандидатов на высшие государственные должности.

Президент Республики Мальдивы не должен иметь задолженности, установленной судом (ст. 109 Конституции Республики Мальдивы 2008 г.). Лица, объявленные банкротами и не восстановленные в правах, не могут быть сенаторами и депутатами в соответствии с Конституцией Иорданского Хашимитского Королевства 1952 г. (ст. 75). По Политической конституции Республики Гватемала 1985 г. государственными министрами не могут быть лица, осужденные Счетной палатой и не погасившие своей задолженности (ст. 197), а по Конституции Республики Эль-Сальвадор 1983 г. не могут быть кандидатами в депутаты должники государственной или муниципальной казны (ст. 127).

Особый контроль за имущественным положением Духовного лидера Исламской Республики Иран, Президента, заместителей Президента, министров, а также их жен и детей предусматривает Конституция Исламской Республики Иран 1979 г. (ст. 142). Их собственность проверяется главой судебной власти до и после окончания службы на предмет предотвращения ее незаконного приращения. В соответствии с Конституцией Республики Гондурас 1982 г. осуществляется контроль за соответствием расходов государственных служащих их доходам. Если увеличение капиталов государственного служащего за период с момента занятия им должности и до истечения срока государственной службы заметно превышает ту сумму, которую составляют в совокупности его оклад и другие легальные доходы, такое обогащение считается незаконным. Отказ предоставить депозиты своих банковских счетов или предприятий в стране или за рубежом также предполагает незаконное обогащение. При подсчете увеличения капиталов рассматривается совместный капитал и доходы служащего, его жены и детей (ст. 233).

  1. Обязанность должностных лиц руководствоваться интересами государства, запрет использовать должностное положение в личных целях.

В соответствии с Конституцией государства Катар 2003 г. (ст. 128) при выполнении своих функций министры должны руководствоваться интересами государства. Ни при каких обстоятельствах министры не могут использовать свое официальное положение в личных целях или интересах своих знакомых. Закон определяет действия, которые запрещено предпринимать министрам, а также действия, совершение которых во время пребывания министра в должности влечет за собой ответственность. Закон определяет форму такой ответственности. Политическая конституция Республики Гватемала предусматривает, что государственные чиновники являются представителями власти, отвечающими в соответствии с законом за исполнение своих служебных обязанностей, подчиняющимися закону и не преступающими его. Они служат государству, а не политическим партиям (ст. 154). По Конституции Республики Коста-Рика 1949 г. государственные чиновники должны выполнять все предписанные законом обязанности и не могут присваивать себе права, которые закон им не предоставляет. Они принимают присягу о соблюдении Конституции и законов. Дела о привлечении их к уголовной ответственности в связи с отправлением ими своих функций возбуждаются по искам, предъявляемым органам публичной власти. Оценка деятельности государственной администрации осуществляется с учетом ее итогов, отчетов, с последующим привлечением к ответственности за ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей каждого из государственных чиновников (ст. 11).

  1. Запрет заниматься предпринимательской деятельностью и совершать сделки с государством в лице его органов.

Конституция Республики Ирак 2005 г. (ст. 123) запрещает Президенту, Премьер-министру и членам Совета министров, Председателю Совета представителей, должностным лицам судебной власти и лицам, занимающим специальные должности, использовать свое влияние для приобретения или получения в аренду любой государственной собственности, а также предоставлять государству на постоянной основе или во временное пользование личные финансовые средства, подавать против государства иски в связи с такими действиями или заключать с ним контракты, выступая в качестве подрядчика-строителя, снабженца или концессионера.

По Конституции Республики Йемен 1991 г. Президент не может прямо или косвенно заниматься частным бизнесом любого рода, коммерческим, финансовым или промышленным, ему не разрешается покупать или арендовать государственную собственность даже через открытые аукционы, сдавать в аренду, продавать или обменивать любую его собственность с государством (ст. 118). Такие же запреты установлены и для Премьер-министра и министров, они также не могут участвовать в любых контрактах Правительства (или любой публичной корпорации), не могут быть членами совета директоров любой компании (ст. 136). Не могут быть избранными Президентом и Вице-президентом Республики Гондурас лица, пользующиеся государственными концессиями на разработку природных ресурсов, их представители и управляющие или пользователи служб или общественных работ, финансируемых государством, которые таким образом связаны с государством финансовыми отношениями (ст. 240 Конституции Республики Гондурас).

Конституция Республики Эль-Сальвадор 1983 г. предусматривает, что не могут быть кандидатами в депутаты лица, заключившие контракты или получившие концессии от государства или публичных служб, а также лица, согласившиеся быть их представителями или административными агентами либо представителями зарубежных обществ (ст. 127). Запрещается быть сенаторами и депутатами в Иорданском Хашимитском Королевстве лицам, извлекающим материальную выгоду из договоров иных, чем договоры аренды земли и имущества, заключенных с каким-либо иорданским правительственным учреждением, при условии, что это положение не действует в отношении членов акционерного общества более чем с 10 членами (ст. 75).

В соответствии с Конституцией Королевства Бахрейн 2002 г. (ст. 48) во время исполнения обязанностей министра лицо, занимающее эту должность, не должно занимать любые другие должности, даже косвенным образом не вправе заниматься практической деятельностью, вести производственную, коммерческую или предпринимательскую деятельность, принимать участие в контрактах, заключаемых Правительством или публичными организациями, а также совмещать его должность в министерстве с членством в совете директоров любой компании. Министр не может приобретать или арендовать государственное имущество даже путем участия в публичных торгах, а также не вправе сдавать в аренду, менять, продавать свое имущество государству.

Политическая конституция Республики Гватемала предусматривает, что государственными министрами не могут быть подрядчики предприятий, финансируемых из государственного бюджета, децентрализованных, автономных или частично автономных учреждений, муниципий, их поручители, а также лица, выступающие ответчиками в неоконченных судебных процессах, возбужденных в связи с такими подрядами (ст. 197).

  1. Запрет для родственников президента, вице-президента, монарха занимать высшие должности в государстве.

В Республике Гватемала не могут быть избранными на должности Президента и Вице-президента родственники находящихся на должности Президента и Вице-президента до четвертой степени родства, а также их свойственники до второй степени, а также родственники лиц, возглавлявших государственный переворот (ст. 186 Конституции). Аналогичные нормы содержатся в Конституции Республики Гондурас (ст. 240), Политической конституции Республики Никарагуа (ст. 147), Конституции Республики Эль-Сальвадор (ст. 127). Государственными министрами в Республике Гватемала не могут быть родственники Президента и Вице-президента, а также других государственных министров до четвертой степени родства, а также их свойственники до второй степени (ст. 197 Конституции). В Иорданском Хашимитском Королевстве сенаторами и депутатами не могут быть родственники Короля в степени, определяемой законом (ст. 75).

  1. Запрет иметь судимость.

Не могут быть сенаторами и депутатами в Иорданском Хашимитском Королевстве лица, лишенные гражданских прав и не восстановленные в них, приговоренные к тюремному заключению на срок более 1 года и непомилованные (ст. 75). Президент Республики Мальдивы не должен иметь судимости и подвергаться тюремному заключению свыше 12 месяцев, осуждаться по исламскому праву на суровое наказание за мошенничество, введение в заблуждение или злоупотребление доверием (ст. 109).

  1. Ответственность должностных лиц за нарушение законов.

В Политической конституции Республики Гватемала предусматривается ответственность чиновников за причинение вреда при выполнении служебных обязанностей и даже устанавливаются повышенные сроки давности. Когда высокопоставленное лицо, чиновник или работник государства при выполнении своих обязанностей нарушит закон, нанося ущерб частным лицам, государство или государственное учреждение, где он служит, несет солидарную ответственность за причиненный ущерб. Гражданско-правовая ответственность государственных чиновников и работников может быть доказана до истечения срока давности, который составляет 20 лет. Уголовная ответственность погашается по истечении двойного срока давности, указанного в законе об уголовной ответственности (ст. 155).

Конституция Республики Коста-Рика содержит главу, посвященную ответственности лиц, осуществляющих исполнительную власть (глава V). Президент несет ответственность за выполнение тех полномочий, которые возложены на него Конституцией. Каждый министр Правительства несет ответственность солидарно с Президентом за осуществление полномочий, предоставленных Конституцией им обоим. Ответственность за действия Совета Правительства ложится на всех, кто своим голосом содействовал принятию соответствующего решения (ст. 148).

В Конституции Мексиканских Соединенных Штатов 1917 г. раздел IV "Об ответственности государственных служащих и о государственном имуществе" детально регулирует ответственность Президента, губернаторов, депутатов, государственных служащих. Предусмотрена ответственность за незаконное обогащение, условия привлечения к политическому суду, административной и уголовной ответственности (ст. 108 - 114).

Таким образом, вышеуказанные ограничения, запреты, обязанности и ответственность представляют собой конституционный уровень механизма реализации принципа законности в деятельности органов государственной власти и направлены на конкретизацию данного принципа. Проанализированные конституционные нормы, во-первых, способствуют предотвращению нарушений законности путем ограничения возможности занимать высшие должности в государстве лицами, признанными банкротами, имеющими непогашенную задолженность и судимость, родственные связи с главой государства. Во-вторых, позволяют контролировать имущественное положение президента, министров, государственных служащих. В-третьих, на конституционном уровне закрепляют основы ответственности должностных лиц за нарушение законов. Вышеназванные нормы конституций зарубежных стран могут быть использованы для совершенствования Конституции Российской Федерации (или при разработке проекта новой конституции) и действующего федерального и регионального законодательства.