Мудрый Юрист

О нормотворческой деятельности субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения

Чурсина Е.В., старший преподаватель Ставропольского института им. В.Д. Чурсина.

Действующая Конституция закрепляет широкую компетенцию субъекта РФ по предметам совместного ведения, в рамках которой представляется возможным выделить две формы его нормотворческой деятельности.

Одной из них является нормотворчество в рамках и во исполнение полномочий органов государственной власти субъекта РФ, установленных федеральным законом. Такая форма представляется основной, так как именно федеральный закон определен Конституцией РФ исходным и приоритетным правовым средством для регулирования общественных отношений по предметам совместного ведения. Постановлением Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. N 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ сформулирована следующая правовая позиция: "Федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий".

Федеральный законодатель, обладая приоритетным правом на разграничение совместной компетенции, во-первых, осуществляет прямое и непосредственное регулирование тех вопросов, которые должны решаться одинаково на территории всех субъектов РФ, и, во-вторых, устанавливает полномочия центра и регионов по исполнению закрепленных федеральным законом положений и правовому регулированию оставшейся части совместного правового поля. Субъекты РФ, обладая остаточной нормотворческой компетенцией в этой сфере, в соответствии с федеральным законом осуществляют значительную часть своей нормотворческой деятельности.

По данной базовой схеме сконструировано большинство федеральных законов по предметам совместного ведения.

Однако в ряде сфер совместного ведения федеральное правовое регулирование не осуществлялось в течение длительного временного периода, а в некоторых случаях не произведено и до сих пор. В теории и нормотворческой практике в этой связи неизбежно возникал вопрос о том, имеет ли субъект РФ право на опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения, во-первых, до издания соответствующего федерального закона и, во-вторых, после его издания в части, им не урегулированной.

Возможность такого нормотворчества субъекта РФ по предметам совместного ведения впервые установлена Протоколом к Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, подписанного в рамках Федеративного договора 1992 г. В дальнейшем это положение в составе ст. 84.11 включено в Конституцию РФ 1978 г. Согласно данной норме советы народных депутатов указанных субъектов РФ имели право до принятия соответствующих законов РФ осуществлять по предметам совместного ведения собственное правовое регулирование. После принятия законов РФ региональные нормативные правовые акты подлежали приведению в соответствие с ними. Право опережающего правового регулирования предоставлялось не всем регионам, а только краям, областям, городам Москве и Санкт-Петербургу, однако фактически им пользовались все субъекты Российской Федерации.

Конституция 1993 г. не закрепила право субъекта РФ на опережающее правовое регулирование, а установила лишь общий порядок реализации совместной компетенции: "По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации" (ч. 2 ст. 76).

Буквальное толкование конституционной нормы приводило некоторых ученых (Б.С. Крылов, А.Н. Лебедев, С.Л. Сергевнин) к выводу о том, что по предметам совместного ведения сначала должны приниматься федеральные законы, а лишь затем и в соответствии с ними - нормативные правовые акты субъекта РФ. Так, например, А.Н. Лебедев считает, что употребляемое в ч. 2 ст. 76 Конституции РФ "словосочетание "принимаемые в соответствии с ними" (федеральными законами) обозначает и временную последовательность - сначала принимается закон, а лишь потом в соответствии с ним (или по согласованию с ним) иной правовой акт" <*>. По мнению С.Л. Сергевнина, "буквальное толкование рассматриваемой статьи Конституции Российской Федерации не допускает "опережающего" нормотворчества субъектов Российской Федерации. Это связано с тем, что нормы, закрепляющие компетенцию государства, государственных образований, государственных органов и должностных лиц, основаны на разрешительном принципе правового регулирования. Суть его сводится к тому, что перечисленным субъектам в отличие от граждан разрешено лишь то, что прямо предписано" <**>.

<*> Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (Основы концепции, конституционная модель, практика). М., 1999. С. 140.
<**> Сергевнин С.Л. Субъект Федерации: статус и законодательная деятельность. СПб., 1999. С. 96 - 97.

При таком подходе получается, например, что до принятия Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" субъекты РФ не могли принимать свои конституции (уставы), устанавливать и формировать систему региональной государственной власти. В итоге возникала тупиковая ситуация.

Субъекты РФ, формируя с "чистого листа" региональное правовое поле, не могли находиться в бездействии, ожидая принятия федеральных законов по тем или иным предметам совместного ведения. Быстро меняющаяся социально-экономическая ситуация требовала принятия оперативных законодательных решений по многим назревшим проблемам. Кроме того, норма Федеративного договора о праве опережающего правового регулирования хоть и не была закреплена Конституцией РФ, но и не противоречила ее положениям. Согласно разделу второму "Заключительные и переходные положения" Конституции 1993 г. такие нормы должны были считаться действующими.

Многие субъекты РФ (Краснодарский и Ставропольский края, Иркутская, Курганская, Читинская области и др.) закрепили в своих конституциях (уставах) право опережающего правового регулирования. В Уставе Ставропольского края 1994 г., например, содержалась норма, которая более четко, чем в Федеративном договоре, регламентировала правовую активность субъекта РФ по предметам совместного ведения: "До принятия в согласованном порядке соответствующих федеральных нормативных актов или при наличии пробелов в законодательстве Ставропольский край самостоятельно осуществляет правовое регулирование по вопросам совместного ведения". (К сожалению, в дальнейшем Устав Ставропольского края в этой части был скорректирован, и данная норма в действующей редакции Устава отсутствует.) Другие субъекты РФ добились закрепления их права на опережающее правовое регулирование в договорах с Федерацией (Удмуртия, Свердловская область, Краснодарский край и др.). В результате субъекты РФ, особенно республики, интенсивно заполняли пробелы федерального правового регулирования по предметам совместного ведения в рамках опережающего правового регулирования, создавая систему регионального законодательства.

Противники данного института рассматривали такую практику как противоречащую Конституции РФ. "Включение соответствующих положений в основополагающие акты субъектов Российской Федерации и в договоры между федеральной властью и властью субъектов, - отмечал, например, Б.С. Крылов, - в той или иной мере как бы "подправляет" ч. 2 ст. 76 федеральной Конституции, расширяя пределы конституционных полномочий субъектов Федерации" <*>.

<*> Крылов Б.С. Полномочия субъектов Российской Федерации. Разграничение предметов ведения и полномочий в Российской Федерации. В кн.: "Субъект Российской Федерации. Правовое положение и полномочия: Научно-практическое пособие". М., 1998. С. 27.

Таким образом, правовая неопределенность сохранялась, для ее разрешения требовалось официальное толкование Конституции РФ. И такое толкование было дано Конституционным Судом РФ в Постановлении от 1 февраля 1996 г. N 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области.

Администрация Читинской области, обратившаяся с запросом в Конституционный Суд РФ, полагала, что норма Устава Читинской области, закрепляющая право опережающего правового регулирования, противоречит Конституции РФ. Конституционный Суд РФ сформулировал четкую правовую позицию по этому вопросу: "По смыслу статей 72, 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует областной Думе принять собственный нормативный акт, что вытекает из природы совместной компетенции. При этом после издания федерального закона областной акт должен быть приведен в соответствие с ним, что следует из статьи 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации". В Постановлении Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. N 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ данная правовая позиция распространена на всех субъектов Российской Федерации.

Тем самым правовая неопределенность по этому вопросу была устранена, и право опережающего правового регулирования вновь после Федеративного договора получило свою легитимизацию, причем уже в отношении всех субъектов Российской Федерации. Следует, правда, отметить, что в решениях Конституционного Суда РФ соответствующая норма Федеративного договора даже не упоминалась и не анализировалась, а право субъекта РФ на опережающее правовое регулирование обосновывалось тем, что оно "вытекает из природы совместной компетенции". Этот подход, на наш взгляд, противоречит ст. 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", согласно которой Конституционный Суд РФ по делам о разграничении предметов ведения и полномочий должен устанавливать соответствие проверяемых нормативных актов не только Конституции РФ, но и Федеративному и иным договорам о разграничении предметов ведения и полномочий.

Необходимо отметить, что противники опережающего правового регулирования считали решение Конституционного Суда РФ, во-первых, необоснованным и противоречащим Конституции РФ и, во-вторых, неприменимым к другим субъектам РФ, уставы которых не были предметом рассмотрения в указанных судебных процессах <*>.

<*> Крылов Б.С. Указ. соч. С. 28; Лебедев А.Н. Указ. соч. С. 144.

Данный подход ограничивает правовые возможности субъектов РФ, закрепленные Конституцией РФ, сковывает их инициативу, самостоятельность и противоречит федеративной природе совместного ведения. Вполне убедительно опровергает точку зрения оппонентов А.С. Автономов: "Никаких критериев для установления, все ли возможные федеральные законы уже приняты по тому или иному предмету совместного ведения и не сочтет ли федеральный законодатель позже необходимым издать какой-либо новый закон, ни в Конституции, ни в текущем законодательстве нет, да и не должно быть. Поэтому, как представляется, смысл нормы, содержащейся в ч. 2 ст. 76 Конституции России, заключается в том, что субъекты РФ принимают по предметам совместного ведения акты в соответствии с уже имеющимися на момент одобрения регионального закона или иного нормативного акта федеральными законами" <*>.

<*> Автономов А.С. Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. В кн.: "Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование)" / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. М., 2001. С. 181.

Изложенные доводы позволяют считать обоснованной точку зрения многих юристов (А.С. Автономов, М.В. Баглай, И.А. Конюхова, С.В. Нарутто, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин и др.) <*> о том, что право на опережающее правовое регулирование занимает важное место в конституционно-правовом статусе субъекта РФ, конкретизируя совместную компетенцию и являясь одной из форм (принципов) ее реализации.

<*> Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. 3-е изд., изм. и доп. М., 2003. С. 331; Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. М., 2004. С. 362 - 366; Хабриева Т.Я. Федерализм в России - современный этап развития // Казанский федералист. 2003. N 1(5). С. 8 - 9; Чиркин В.Е. Конституционное право России: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2003. С. 199.

В дальнейшем данная норма в формулировке Федеративного договора, но отнесенная ко всем субъектам РФ, закреплена законодательно сначала Федеральным законом от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", а затем отменившим его Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Таким образом, в дискуссию о праве субъектов РФ на опережающее правовое регулирование была внесена законодательная ясность, однако проблемные вопросы остались.

Во-первых, требуют научного осмысления роль и значение опережающего правового регулирования в процессе становления российского федерализма.

На первоначальном этапе формирования российской правовой системы опережающее правовое регулирование выступает доминирующей формой нормотворческой деятельности субъекта РФ. По мере создания единого правового пространства Российской Федерации его роль и значение уменьшаются, но не исчезают полностью. Тенденция к четкому разграничению полномочий центра и территорий приводит к тому, что в качестве основной формы реализации законодательной компетенции субъекта РФ в сфере совместного ведения становится деятельность в рамках и во исполнение закрепленных федеральным законом полномочий.

Однако в правовом регулировании некоторых общественных отношений, например в сфере установления административной ответственности, опережающее правовое регулирование остается основным в законодательной деятельности субъекта РФ и на этапе сформированной правовой системы российского законодательства. В соответствии с п. 1 ст. 2.1 Кодекса РФ об административных отношениях административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или ЗАКОНАМИ СУБЪЕКТОВ РФ об административных правонарушениях (выделено мной. - Е.Ч.) установлена административная ответственность. Таким образом, законодательная компетенция субъекта РФ в этой сфере как раз и заключается в установлении (с учетом региональных особенностей) дополнительной административной ответственности в соответствии и в части, не урегулированной федеральным законом.

Научный анализ динамики развития российского законодательства приводит некоторых авторов к спорным выводам о том, что право опережающего правового регулирования приводит к увеличению несоответствия между федеральным и региональным законодательством (А.В. Усс, У.А. Омарова) <*> и имеет разрушительные последствия для российской государственности (А.Н. Лебедев) <**>. Считается иногда, что этот институт, как вынужденный и вызванный медлительностью федерального законодателя, не может применяться в нормальных условиях стабильного развития государства, так как постоянно порождает новые проблемы, связанные с возникновением коллизий между федеральным и региональным законодательством (С.В. Нарутто) <***>.

<*> Усс А.В. Актуальные проблемы формирования единого правового пространства Российской Федерации // Законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации. 2000. N 2. С. 7; Омарова У.А. Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации. В кн.: "Правовая реформа в субъектах Российской Федерации на Северном Кавказе". Ростов-на-Дону, 1999. С. 96.
<**> Лебедев А.Н. Указ. соч. С. 144.
<***> Нарутто С.В. Разграничение компетенции и единство системы государственной власти Российской Федерации. Владивосток, 2001.

Вряд ли можно согласиться с подобной постановкой вопроса. Право опережающего правового регулирования отражает сущность федеративной природы российского государства, является важнейшим инструментом нахождения оптимального баланса между различными уровнями государственной власти. В Постановлении от 3 ноября 1997 г. N 15-П по делу о проверке конституционности п. 1 ст. 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 г. "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" Конституционный Суд РФ установил, что "совместное ведение... означает, что при отсутствии федерального закона субъект РФ вправе самостоятельно регулировать соответствующий вопрос. С принятием федерального закона закон субъекта РФ должен быть приведен в соответствие с ним". Региональное законотворчество способно оперативно реагировать на меняющиеся социально-экономические условия, вырабатывать эффективные законодательные механизмы, которые в дальнейшем могут быть распространены посредством федерального законодательства на все субъекты РФ.

Во-вторых, законодательно не определены пределы опережающего правового регулирования. В научной литературе высказываются различные точки зрения по этому вопросу. Считается, например, что:

<*> Конюхова И.А. Указ. соч. С. 366.<*> Хабриева Т.Я. Указ. соч. С. 10.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 г. N 5-П по делу о проверке конституционности положений абз. 2 п. 2 ст. 18 и ст. 20 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" сформулированы некоторые ограничения опережающего правового регулирования, которые сводятся к следующему. Признание за субъектами такого права не предоставляет им автоматически полномочий по решению в полном объеме вопросов, которые касаются принципов налогообложения в части, имеющей универсальное значение как для регионального, так и для федерального законодателя и в силу этого подлежащей регулированию федеральным законом.

Представляется, что пределы опережающего правового регулирования в значительной степени зависят от конкретных общественных отношений, которые составляют предмет такого регулирования. Очевидно, что субъект РФ обладает неодинаковыми полномочиями по правовому регулированию как различных общественных отношений, так и правового статуса различных участников этих общественных отношений.

Возьмем, к примеру, федеративные отношения между Российской Федерацией и ее субъектами. Субъекты РФ, регулируя в соответствии с ч. 1 ст. 66 Конституции РФ свой конституционно-правовой статус, не вправе в одностороннем порядке устанавливать или изменять права и обязанности Российской Федерации. Они лишь правомочны возлагать на себя дополнительные полномочия, что прямо установлено п. 5 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ. Однако не все так просто. Субъекты РФ, определяя для себя дополнительную компетенцию в сфере совместного ведения в части, не урегулированной федеральными законами, неизбежно уменьшают компетенцию Российской Федерации в этой сфере, затрагивая тем самым конституционно-правовой статус федеральных органов государственной власти.

В федеративных отношениях другого уровня - между органами государственной власти субъекта РФ и народом субъекта РФ - основные ограничения опережающего правового регулирования сводятся к запретам нарушения федерального законодательства. Субъекты РФ, обладая в таких пределах всей полнотой государственной власти, конкретизируют как свой конституционно-правовой статус, так и статус граждан РФ, проживающих на данной территории. По этой причине отмеченное выше утверждение о том, что опережающее правовое регулирование не может затрагивать права и свободы граждан (Т.Я. Хабриева), по крайней мере, спорно. Правовое регулирование общественных отношений, участниками которых являются граждане, предполагает определение их правового статуса, а следовательно закрепление их прав, обязанностей и ответственности. Подобные общественные отношения занимают преобладающее место в предметах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Очевидно, что сформулировать единый принцип, определяющий пределы правового опережающего регулирования на различных уровнях и в разных сферах общественных отношений, кроме самого общего: не нарушать Конституцию РФ и федеральные законы, весьма затруднительно. По-видимому, необходима разработка и правовое закрепление своего рода "отраслевых", "частных" принципов, ограничивающих правовую активность регионального законодателя в рамках опережающего правового регулирования по отдельным предметам совместного ведения.

В-третьих, действующая законодательная норма, регламентирующая данный институт, сформулирована нечетко и в этой связи может получать различное толкование в законодательной и правоприменительной практике. Правом опережающего правового регулирования, как это следует из буквального толкования пункта 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", субъект РФ может воспользоваться лишь до принятия федерального закона по соответствующему вопросу. Получается, что после принятия федерального закона, даже в случае наличия правовых пробелов, региональный законодатель утрачивает это право.

Складывается мнение, что такой формулировкой делается попытка заложить правовые основы так называемого оккупированного законодательного поля, характерного для германской правовой системы. В Основном законе ФРГ (ст. 72.1) этот принцип разграничения федеральных и региональных полномочий сформулирован следующим образом: "В сфере конкурирующей компетенции земли обладают полномочием на законодательство лишь тогда и постольку, когда и поскольку Федерация не пользуется своими законодательными правами". Согласно данной норме, если принят федеральный закон, даже при наличии в нем серьезных пробелов, региональный законодатель не имеет права законодательствовать в этой сфере общественных отношений. Возможность такого толкования подтверждается как общей тенденцией к централизации государственной власти, так и динамикой взглядов известных ученых (Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин), которые в совместной фундаментальной монографии высказали предложение о необходимости включения в современную конституцию в числе других положений принципа "блокирующего законодательства", согласно которому "принятый федеральный закон по данному вопросу имеет исчерпывающий характер, субъекты Федерации уже не вправе регулировать такие отношения" <*>.

<*> Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М., 2005. С. 268.

При подобном подходе происходит отождествление совместного ведения, закрепленного в Конституции РФ, и "конкурирующей компетенции", характерной для конституций ряда зарубежных государств (Австрия, Бразилия, Германия, Индия). В отношении совместного ведения указанный запрет неприменим, так как после издания федерального закона субъект РФ не только обязан привести в соответствие с ним свой нормативный правовой акт. Субъект РФ сохраняет право по дальнейшему правовому регулированию этих общественных отношений, причем не только в рамках, установленных федеральным законом, но и в части, им не урегулированной. Такое толкование данного института вытекает из природы совместной компетенции, характерной для российской правовой системы, и правовых позиций Конституционного Суда РФ по этому вопросу.

В сложившейся ситуации возникает необходимость в корректировке первого предложения п. 2 ст. 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ, который может быть изложен в следующей, более четкой и однозначной, редакции: "Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения в соответствии с федеральными законами и в части, не урегулированной федеральными законами". До принятия такой поправки федеральным законодателем представляется возможным и целесообразным закрепить предложенную формулировку в конституциях (уставах) субъектов РФ в рамках их права на опережающее правовое регулирование.