Мудрый Юрист

Управленческая модернизация в СССР 1957 - 1962 годов в области управления промышленностью, строительством и партией (по материалам горьковской области) *

<*> Sobornov P.E. Administrative modernization in the USSR of 1957 - 1962 in the field of management of industry, building and party (on materials of Gorky's area).

Соборнов Павел Евгеньевич, доцент кафедры "история и документоведение" ФБГОУ ВПО "Нижегородский государственный технический университет им. Р.Е. Алексеева", кандидат исторических наук.

Актуальность этой темы объясняется возможностью понимания причин и условий нарастания негативных тенденций в развитии советской плановой экономической модели, приведших в соединении с противоречиями в политической сфере к распаду СССР. Причем неизученными являются проблемы обсуждения причин и перспектив этих преобразований в таком крупном регионе СССР, как Горьковская область, и региональный опыт этих экономических преобразований в СССР. Всестороннее изучение этих явлений невозможно без анализа самих исторических источников, важнейшими из которых являются стенограммы областного комитета КПСС. Отсюда целью статьи является изучение механизма проведения управленческих реформ в экономике и партийном строительстве, проводимых в 1957 - 1962 гг. в СССР процесса формирования Горьковского совнархоза и реформы партийных органов власти, проведенной в 1962 г. На основе анализа разноплановых архивных документов автор пришел к выводам о провале реформ на региональном уровне власти по причинам возникновения острых противоречий внутри органов власти.

Ключевые слова: Горьковский областной комитет КПСС, стенограмма, исторический источник, документ, принятие управленческих решений, совет народного хозяйства, плановая экономическая модель, промышленность.

The urgency of this subject speaks possibility of understanding of the reasons and conditions of increase of negative tendencies in development of the Soviet planned economic model, brought in connection with contradictions in the political sphere to disintegration of the USSR. And problems of discussion, the reasons and prospects of these transformations in such large region of the USSR, as Gorky's area and regional experience of these economic transformations in the USSR are not studied. Comprehensive study of these phenomena not possibly without the analysis of the historical sources most important of which are - CPSU regional committee shorthand reports. From here, the purpose of article is studying of the mechanism of carrying out administrative reforms in economy and the party construction, carried out in 1957 - 1962 in the USSR - to process of formation Gorky's sovnarchoz and the reform of the party authorities which has been carried out in 1962. On the basis of the analysis of versatile archival documents, the author came to conclusions about a failure of reforms at regional level of the power for the reasons of emergence of acute contradictions of authorities.

Key words: Gorky's regional committee of the CPSU, the shorthand report, a historical source, the document, acceptance of administrative decisions, national economy of council (sovnarchoz), planned economic model, the industry.

Одной из дискуссионных проблем в отечественной исторической науке является распад СССР и крушение плановой экономической модели, развивавшейся в течение почти 70 лет с разной степенью динамики. Важнейшими историческими источниками изучения этой проблемы являются документы самих органов власти КПСС. Огромное значение документов КПСС объясняется той ролью, какую занимала партия в системе государственного управления. Это нашло свое выражение в том, что во всех предприятиях и организациях существовали свои партийные комитеты, оказывающие непосредственное воздействие на решение всех производственных и социальных проблем, к тому же все советские Конституции отмечали особую "руководящую роль" партии в системе государственного управления. Изучение этих документов в качестве исторических источников началось только в 2000-е гг. по той причине, что: 1) процесс рассекречивания этих документов начался только в 1990-х гг.; 2) массив делопроизводственной документации достаточно большой, поэтому осмысление его значения началось достаточно поздно. Партийные же документы КПСС регионального уровня становятся объектами источниковедческого анализа только сейчас, когда начинается переосмысление многих переломных процессов в развитии советской политической и экономической системы. Одними из важнейших документов советской эпохи на региональном уровне власти стали стенограммы заседаний областных комитетов КПСС.

Без понимания особенностей этих документов невозможно понять механизмы проведения реформ в области советской экономики, да и в практической жизни постановления заседаний областной парторганизации должны были выполняться всеми организациями и учреждениями. Особое значение имеет анализ стенограмм именно Горьковского областного комитета КПСС на этапе проведения экономических преобразований в области промышленности и строительства, проводимых в эпоху "великого десятилетия". Это стенограмма, посвященная обсуждению "предложений, изложенных в записке Хрущева" по поводу создания совнархозов в 1957 г., и стенограмма, посвященная обсуждению вопроса перестройки партийной системы управления, предпринятой в 1962 г. <1>.

<1> Гос. обществ.-полит. арх. Нижегор. обл. (ГОПАНО). Ф. 3. Оп. 2. Д. 555. Л. 1 - 60.

Горьковский экономический административный район занимал 6 место в РСФСР и 8 место в СССР по объемам промышленного производства. Отсюда положение о нем вполне отражало региональную специфику проведения экономических и политических реформ 1950 - начала 1960-х гг.

Выбор временного периода анализа стенограмм Горьковской партийной организации определяется тем, что экономические и политические преобразования в СССР, проводимые в области промышленности и строительства на этапе 1950 - 1960-х гг., занимают важное место в процессе трансформации советской системы. Ведь тогда была сделана небывалая в советской истории попытка децентрализовать систему управления производственными отраслями экономики с целью повышения динамизма в ее работе, "способствовавшая демократизации управления, повышению социальной активности людей". Советский Союз был разделен на экономические административные районы, в каждом из которых создавался совет народного хозяйства (совнархоз), который должен был управлять всей региональной промышленностью. Старая министерская система управления - отраслевая по своему характеру - упразднялась, сохранялось только министерство оборонной промышленности, а все другие вопросы промышленного производства передавались созданным совнархозам. Ну а в начале 1960-х гг. начались невиданные изменения в структуре высшей партийной власти. Они подразумевали механизм разделения партийных комитетов разного уровня на промышленные и сельские с целью дальнейшего стимулирования развития советской экономики и придания динамизма политической системе страны. Важность этих двух стенограмм Горьковского областного комитета КПСС заключалась в том, что:

  1. в них отражены воззрения представителей региональной политической элиты на масштабные преобразования в регионе, что позволит понять всю остроту управленческого кризиса в СССР;
  2. в этих документах отражены реальные проблемы советской экономической и политической системы, о которых члены областной партийной организации высказываются достаточно откровенно.

Поэтому стенограммы Горьковского областного комитета КПСС являются важнейшими источниками проведения экономических реформ на региональном уровне власти. Появление стенограммы Горьковского областного комитета КПСС было связано с проведением его заседания. Сами заседания собирались, как правило, вторым секретарем областного комитета для решения принципиальных вопросов. Отсюда причинами созыва заседания членов областного комитета КПСС были:

В состав областного комитета КПСС входили первые партийные функционеры региона: первый и второй секретари обкома, заведующий промышленно-транспортным отделом обкома, директора и главные инженеры ведущих промышленных предприятий, председатель, заместители председателя и начальники управлений горьковского совнархоза, передовики производства, ветераны партии. Они должны были обсуждать вопросы, вынесенные бюро областного комитета партии на обсуждение. При анализе двух стенограмм заседания областного комитета КПСС обращают на себя внимание следующие обстоятельства:

  1. стиль заседания и оформления этого заседания в стенограмме 1957 г. более доверительный. Здесь не много традиционных для советского политического лексикона выражений "о темпах коммунистического строительства СССР", характерных для подобных документов более раннего или более позднего времени;
  2. во вступительном выступлении второй секретарь областного комитета КПСС предлагал "откровенно и посмелее высказывать свои мысли, которые есть по этому вопросу, предложения и замечания. Надо, - сказал Бирюков, - не вообще одобрить или не одобрить мероприятие, а сделать это с соответствующими выкладками, замечаниями и предложениями. Нам нужно сегодня твердо высказать свою точку зрения";
  3. все участники заседания были единодушны во мнении о необходимости проведения мероприятий в промышленности, "коренным образом ломающих систему, к которой все привыкли". Во второй же стенограмме столь же единодушно участники заседания выступали за изменения в самой партийной системе КПСС и необходимость повышения ответственности партийных органов за управление реальным сектором советской экономики.

Эти обстоятельства свидетельствуют о складывании к середине 1950-х гг. кризиса министерской системы управления, что осознавалось всеми участниками заседания. Так, Ефим Эммануилович Рубинчик - директор завода имени Петровского - стремился доказать, что на всех этапах существования советской промышленности "предприятиями управляли не министерства, а партийные органы власти". Присутствующие отмечали, что за многие годы сложился громадный аппарат министерской бюрократии, который мешал решению важнейших производственных вопросов. На начало 1950-х гг. наблюдались факты, когда снабжение предприятий и обеспечение их важнейшими производственными заказами осуществлялось в обход официально существующих общесоюзных и республиканских министерств. Решения партийные органы принимали достаточно быстро, поэтому в практической работе промышленности к середине 1950-х гг. скопилось громадное количество противоречий между планированием и реальными возможностями и мощностями промышленных предприятий, увеличением количества предприятий, не выполняющих плановые показатели, а занимающихся "очковтирательством и приписками". Материалы региональных партийных конференций и форумов свидетельствуют о появлении к середине 1950-х гг. кризиса снабжения на предприятиях, угрозах закрытия цехов крупных заводов г. Горького - завода "Красное Сормово" и Горьковского автомобильного завода <2>. После того как в середине 1950-х гг. был взят курс на ослабление органов государственной безопасности в вопросах управления промышленными предприятиями, со всей очевидностью встала необходимость реорганизации всей системы управления промышленными предприятиями. Об этих фактах говорит единодушная критика министерской системы в СССР.

<2> ГОПАНО. Ф. 3. Оп. 2. Д. 839. Л. 185.

Предметом обсуждения была не сама проблема организации совнархоза - ведь вопрос о создании совнархоза был уже решен принципиально, - а прояснение самой структуры нового органа управления промышленностью и строительством: "...что будем иметь в Горьком - единое территориальное управление, или несколько территориальных управлений, или в одном и том же территориальном управлении могут быть отраслевые отделы. Над этим надо серьезно подумать и высказать предложения". Таким образом, данная стенограмма Горьковского областного комитета КПСС вполне отражает всю противоречивость перспектив реформирования системы управления народным хозяйством.

Другим важнейшим этапом в истории функционирования системы государственного управления стала реформа партийных органов власти, осуществленная в самом начале 1960-х гг. и ставящая перед собой цель - повысить ответственность партийных органов власти в сфере управления промышленностью и сельским хозяйством. Это выразилось в масштабном обсуждении на региональном уровне проблем и перспектив реформ в области партийного строительства, чему было посвящено одно из заседаний Горьковского областного комитета КПСС в 1962 г.

Одной из проблем стала деятельность районных комитетов КПСС, которая сводилась к подготовке разнообразных отчетов и справок и передаче их в городской и областной комитеты партии. Складывалось положение, в соответствии с которым районные комитеты КПСС ни за что не отвечали. С другой стороны, районные комитеты партии оказались на 70% загружены жалобами, а вот разрешить проблемы граждан эти комитеты оказывались не в состоянии - не было полномочий и возможностей. К тому же работники районных комитетов партии, кроме первого и второго секретаря, не входили в номенклатуру должностей обкома. Это означало, что заработная плата инструкторов райкомов равнялась всего 100 рублям в месяц. Отсюда, как сообщили участники данного совещания, для районных комитетов была характерна большая текучесть кадров <3>. Ведь районные комитеты часто подменяли собой деятельность укрупненного совета народного хозяйства. Происходило это потому, что областной комитет партии мог на практике потребовать организации производства на том или ином заводе помимо решений совета народного хозяйства Волго-Вятского экономического района. Таким образом, на партийную организацию района, в котором находилось промышленное предприятие, возлагалась обязанность за ведение всей переписки. Отсюда на заседании областного комитета партии секретари районных комитетов стали задавать вопросы о функциях совнархоза и выражать желание передать ведение переписки, составление отчетов и справок по предприятиям Волго-Вятскому совнархозу и сократить промышленные отделы райкомов и Горьковского горкома КПСС. Сотрудники совещания высказывались за следующие предложения:

<3> ГОПАНО. Ф. 3. Оп. 2. Д. 1724. С. 2 - 4.<4> Там же. С. 6 - 7.

Особое внимание участников совещания было обращено на деятельность реорганизованного Горьковского совнархоза, который в 1962 г. был преобразован в Совнархоз Волго-Вятского экономического административного района. Все участники совещания согласились с тем, что "оборонный отдел Горьковского областного комитета КПСС, а не совнархоз управляет производственными организациями", а районные и городская партийные организации связаны "сотнями других вопросов", и поэтому производственными вопросами заниматься они не могут. Официально никакого воздействия на промышленные предприятия партийные органы не имеют, т.к. те находятся в подчинении Волго-Вятского совнархоза, и на эти предприятия, как отметили участники совещания, "мы влиять не можем, никакой управы на них нет, они не боятся ни бога, ни черта". А ведь одним из "узких" мест в работе промышленности были вопросы планирования, которые совнархоз решить так и не смог. Именно поэтому участники совещания высказывались за необходимость вмешательства партийных инстанций разного рода в вопросы планирования. Это и должно было повысить ответственность комитетов КПСС за работу промышленных предприятий.

Наличие таких предложений членов областного комитета КПСС свидетельствовало о том, что:

<5> Там же. С. 10 - 11.

По всем производственным вопросам директор предприятия должен был принимать управленческие решения, а партийный комитет был ответственен за выполнение плановых показателей. Такое положение было признано неправильным. Происходило это потому, что совнархоз, который должен был планировать промышленное производство, был лишен на практике этой функции. Ведь реформы Государственной плановой комиссии при Правительстве СССР и РСФСР не произошло. Эти органы продолжали концентрировать в своих руках все планирующие функции. Результатом такой деятельности плановых органов стал срыв производственных планов, поскольку планы оказались не обеспеченными материально-производственными ресурсами, отсюда "решение совнархоза остается невыполненным; решение бюро обкома, горкома - повисает в воздухе".

Возникает вопрос: могли ли реформы, проводимые в СССР в 1957 - 1962 гг., реально повысить ответственность партийных органов власти за принимаемые решения, поднять статус советов народного хозяйства и исполкомов советов в решении экономических проблем и противоречий, упорядочить работу органов власти и ликвидировать параллелизм в деятельности партийных, государственных и советских органов власти? Нет, не могли, т.к.:

  1. КПСС пронизывала все звенья государственного и советского бюрократического аппарата. Механизм принятия решений замыкался на региональном уровне на Горьковский областной комитет партии, который мог действовать в обход официально установленных процедур принятия решений. Деятельность совнархоза, областного, городского и районных исполкомов советов депутатов трудящихся не могла противоречить решениям обкома КПСС, что выражалось в факте утверждения руководителей отраслевых управлений совнархоза на заседаниях Горьковского промышленного областного комитета партии в период 1962 - 1965 гг.;
  2. никаких реальных возможностей воздействия на промышленные предприятия и другие хозяйствующие субъекты не было. Ведь формирование совнархоза не увязывалось с реформой партийных органов власти, да и никаких материальных возможностей воздействия совнархоза на промышленные предприятия не существовало. Отсюда ни одна из проблем, вызвавших необходимость создания совета народного хозяйства, решена не была: острыми оставались проблемы планирования производства, необеспеченности производственных заданий промышленных предприятий материальными ресурсами, сохранения системы "толкачей", посылаемых предприятиями в Госплан РСФСР с целью "выбивания" сырья и денежных средств для развития производства;
  3. реформа 1962 г. носила в целом запоздалый характер и проводилась тогда, когда негативные последствия реорганизации системы управления промышленностью и строительством уже нарастали;
  4. проводилась реформа партийных органов власти "по шаблону" - путем разделения единых партийных организаций разного уровня на промышленные и сельские, а это означало, что ни одна практическая проблема управления народным хозяйством в начале 1960-х гг. решена не была.

В результате сразу после отставки Н.С. Хрущева со всех государственных и партийных постов на ближайшем пленуме ЦК КПСС, состоявшемся в сентябре 1965 г., все реформы периода 1957 - 1962 гг. были подвергнуты острой критике. Причина критики - "ослабление и раздробленность руководства экономическими административными районами", а также "оторванность существующей системы управления промышленности от обеспечения задач научно-технического прогресса" <6>. В результате советская экономическая модель вернулась в середине 1960-х гг. к прежней сверхцентрализованной министерской системе управления народным хозяйством, также показавшей свою несостоятельность еще в середине 1950-х гг. Отсюда вполне очевидным стало нарастание негативных тенденций в советской экономике, обернувшихся кризисом в стране во второй половине 1980-х гг. и распадом СССР.

<6> Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам: В 5 т. / Отв. ред. К.У. Черненко, М.С. Смиртюков. М.: Политиздат, 1968. Т. 5. С. 646 - 654.

Были ли достоинства у реформ, проводимых в СССР в период 1957 - 1962 гг.? Были.

  1. Впервые за несколько десятилетий Советской власти на уровне региональных властных структур были сделаны попытки трансформации плановой экономической модели, что означает: ее крушение в конце 1980-х гг. не было предопределено.
  2. Эти попытки преобразований вскрыли реальные противоречия в функционировании всей системы управления народным хозяйством и значительно обогатили теорию и практику управления отечественным народнохозяйственным комплексом.