Мудрый Юрист

Состояние и пути развития административного судопроизводства в Российской Федерации

/"Арбитражный и гражданский процесс", 2005, N 7/
А.В. МИНАШКИН

Минашкин А.В., доцент кафедры гражданского, арбитражного и административного процессуального права Российской академии правосудия, кандидат юридических наук.

Обжалование решений и действий (равно как и бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц в суд - одно из основных конституционных прав человека и гражданина. Это право закрепляется посредством установления в ст. 46 Конституции Российской Федерации гарантии судебной защиты его прав и свобод.

В настоящее время вопрос об одном из основных институтов административного процессуального права - административном судопроизводстве - стоит весьма остро. Это объясняется множеством различных объективных и субъективных причин, но в первую очередь тем, что значительно расширились возможности судебного контроля за действиями органов исполнительной и законодательной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц. Они не имеют каких-либо ограничений, поэтому практически любой вопрос, находящийся в ведении органов административной юрисдикции, может быть передан на рассмотрение соответствующего суда в соответствии с установленной законодательством подведомственностью и подсудностью.

Возможно, не следует перечислять всех достоинств именно судебного порядка оспаривания актов органов государственной власти, так как они достаточно очевидны и весьма подробно описаны в трудах ученых, разрабатывающих проблемы гражданского процессуального и административного процессуального права. Стоит отметить, что преимущество прежде всего проявляется в реализации принципа диспозитивности, равенстве правового статуса гражданина и органа власти в гражданском либо арбитражном процессе, а следовательно, наличии равных возможностей по доказыванию и защите своих прав и интересов.

Исторический анализ свидетельствует о тенденции постепенного расширения судебной подведомственности. Важное значение принадлежит Конституции СССР 1977 г. (статья 58) <*>, Закону СССР "О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан" <**> 1987 г., Закону СССР "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан" <***> 1989 г., а также ряду других законодательных актов.

<*> Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1977. N 41. Ст. 617.
<**> Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1987. N 26. Ст. 388.
<***> Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1989. N 22. Ст. 416.

Большое влияние на этот процесс оказали некоторые постановления Комитета конституционного надзора СССР (о роли которого в последнее время незаслуженно забыли), Декларация прав и свобод человека, принятая Съездом народных депутатов СССР 5 сентября 1991 г., которая закрепила практически неограниченную судебную подведомственность дел, связанных с защитой прав человека <*>.

<*> Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1991. N 37. Ст. 1083.

В дальнейшем положения о праве на судебную защиту как праве абсолютном были отражены в Конституции России 1993 г. (ст. 46) и Законе Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" <*>.

<*> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 19. Ст. 685 (в редакции Федерального закона 1995 г. // СЗ РФ. 1995. N 51. Ст. 4970).

Частью второй статьи 118 Конституции Российской Федерации устанавливается, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, уголовного и административного судопроизводства. Однако, несмотря на указание в Конституции на административное судопроизводство, отсутствует специально созданная для этих целей система судебных органов. Административное судопроизводство, как уже отмечалось, осуществляется различными органами судебной власти в соответствии с установленными правилами подведомственности. К сожалению, ни в теории, ни на практике как у ученых, так и у правоприменителей нет единого концептуального подхода к самому понятию "административное судопроизводство". Нередко оно отождествляется с понятием "административная юстиция", что представляется неверным и, конечно же, не способствует развитию законодательства, призванного регулировать деятельность специализированных судов по рассмотрению "административных дел".

В теории гражданского процесса осуществление судами контроля за действиями органов государственной власти и местного самоуправления рассматривается в предварительном или последующем порядке. Это позволяет определять нагрузку, которая возлагается на тот либо иной орган гражданской юрисдикции.

Предварительный судебный контроль более демократичен, так как позволяет сразу передать заинтересованным лицам спор на разрешение соответствующего суда. Последующий же судебный контроль понижает нагрузку непосредственно на суды, поскольку либо предоставляет полномочия органам административной юрисдикции разрешить соответствующее дело (как правило, при отсутствии спора), либо обязывает заинтересованное лицо обратиться вначале с жалобой в вышестоящие органы в соответствии с установленным предварительным внесудебным порядком. Таким образом, с судов частично снимается нагрузка по рассмотрению определенных дел, но в то же время право на обращение в суд сохраняется. Бесспорно, что от правильного выбора соотношения предварительного и последующего судебного контроля зависит не только нагрузка на конкретный юрисдикционный орган, но и уровень правовой защищенности участников публично-правовых отношений.

В настоящее время каждый из отечественных органов судебной власти: Конституционный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции, арбитражные суды, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации - разрешают отнесенные к их ведению дела, возникающие из административно-правовых отношений. При этом их большая часть разрешается судами общей юрисдикции. Ежегодно количество таких дел возрастает.

Для начала рассмотрим некоторые закрепленные в законодательстве Российской Федерации и сложившиеся на практике процессуальные особенности рассмотрения дел, возникающих из публично-правовых отношений.

Отметим, что сам термин, использовавшийся ранее в названии подраздела 2 раздела II ГПК РСФСР "Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений", был достаточно условен, поскольку суды общей юрисдикции рассматривали и рассматривают споры, вытекающие как из административных, так и из конституционных, налоговых, финансовых, таможенных и других правоотношений.

Перечень дел, отнесенных к ведению судов в рамках данного производства статьей 231 ГПК РСФСР, давно устарел с точки зрения юридической техники и вряд ли имел в последнее время какое-либо юридическое значение. Поэтому многие авторы отмечали, что название этого вида судопроизводства "носит до некоторой степени условный характер" <*>.

<*> Гражданское процессуальное право России: Учебник / Под ред. Шакарян М.С. М., 1996.

Необходимо вести речь о делах, возникающих из публично-правовых отношений. Этим определением подчеркивается, с одной стороны, публичный характер правоотношений, являющихся объектом судебного исследования, а с другой - участие в гражданском деле носителя властных полномочий (должностного лица, государственного служащего, органа государственной власти и местного самоуправления, органа общественного объединения) <*>.

<*> Гражданский процесс: Учебник для вузов / Под ред. проф. М.К. Треушникова. 2-е изд., испр. и доп. М., 1998.

Традиционно существование рассматриваемого вида судопроизводства в гражданском судопроизводстве объясняется следующими обстоятельствами:

<*> См., например: Чечот Д.М. Административная юстиция. М., 1973; Рязановский В.А. Единство процесса. М., 1996.

На наш взгляд, более верно говорить не о "специфической" функции суда, а о двойственности этой функции: с одной стороны, суд разрешает конкретное дело, а с другой - осуществляет контроль за законностью и обоснованностью действий публичной администрации.

Представляется, что не совсем правильно вести речь исключительно об административном споре и, следовательно, об административном иске, не учитывая опыта, а также особенностей правовых систем зарубежных государств, использующих это понятие, хотя в последнее время попытки внедрения указанных категорий в терминологию учащаются. Вероятно, в данном случае налицо неудачное введение частноправовых определений в публично-правовой понятийный аппарат.

Отметим и то, что способ возбуждения дел рассматриваемой категории также имеет определенную специфику. Такие дела возбуждаются посредством предъявления жалобы (заявления), а не предъявления иска.

Публично-правовой характер отношений, подлежащих судебному рассмотрению, порождает определенную специфику процессуального регулирования порядка рассмотрения и разрешения дел рассматриваемой категории <*>. Они рассматриваются судами общей юрисдикции в рамках гражданского судопроизводства на основе применения норм искового производства, однако с учетом действия ряда специальных норм. Общие правила искового производства: принципы, письменная форма обращения в суд, постадийное развитие процесса, возможность отказаться от продолжения процесса и прекратить производство по делу, бесспорно, применимы к рассмотрению дел, возникающих из публично-правовых отношений <**>.

<*> Гражданский процесс: Учебник / Отв. ред. проф. В.В. Ярков. Изд. перераб. и доп. М., 2003.
<**> Гражданский процесс: Учебник для вузов / Под ред. проф. М.К. Треушникова. Изд. испр. и доп. М., 2003.

Таким образом, процессуальные особенности производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений, в основном можно свести к следующему:

Как уже говорилось, ст. 231 ГПК РСФСР устанавливался перечень дел, возникающих из административно-правовых отношений. В частности, прежним законом было установлено, что суд рассматривает дела:

  1. по жалобам на неправильности в списках избирателей;
  2. по жалобам на действия государственных органов и должностных лиц в связи с наложением административных взысканий; дела по жалобам на действия государственных органов, общественных объединений и должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан; дела по жалобам на отказ в разрешении на выезд из Российской Федерации за границу или на въезд в Российскую Федерацию из-за границы.

Частью второй рассматриваемой статьи устанавливалось, что суд рассматривает и другие дела, возникающие из административно-правовых отношений, отнесенные законом к компетенции судов.

Многие ученые, исследующие проблемы гражданского процессуального права и реализации его основных положений в законодательстве Российской Федерации, высказывали мнение, что "в новом ГПК необходимо сохранить три вида производств, известных гражданскому процессуальному законодательству, в том числе производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений (точнее было бы говорить о публично-правовых отношениях, так как разновидности дел, предусмотренные ГПК, выходят за рамки административных отношений)" <*>.

<*> См., например: Лесницкая Л.Ф. Основные направления развития гражданского процессуального законодательства // Законодательство и экономика. 1998. N 12.

При этом выделялись, как правило, следующие составные части производства, возникающего из публично-правовых отношений:

  1. по спорам, вытекающим из избирательных правоотношений;
  2. по жалобам на действия административных органов и их должностных лиц в связи с наложением административных взысканий <*>;
<*> В данном случае используется термин "взыскания", так как соответствующей корректировки норм ГПК РСФСР с положениями Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, использующего понятие "наказания", проведено не было.
  1. по жалобам на действия и решения административных органов, нарушающие права и свободы граждан;
  2. по заявлениям о признании нормативных актов противоречащими законам и нарушающими права неопределенного круга лиц.

Представители административно-правовой науки с такой позицией по ряду причин не согласны <*>.

<*> Более подробно см., например: Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Проблемы теории. Воронеж, 1998; Бахрах Д.Н. Юридический процесс и административное судопроизводство. Ежегодник российского права. 2000; и др.

2002 г. ознаменовался вступлением в действие нового Кодекса об административных правонарушениях РФ <*>, а также принятием Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации <**>.

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 1 (ч. I). Ст. 1.
<**> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 46. Ст. 4532.

К сожалению, соотношение некоторых положений этих актов пока вызывает больше вопросов, чем дает ответов.

В настоящее время в соответствии со ст. 22 ГПК РФ суды рассматривают и разрешают:

  1. исковые дела с участием граждан, организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов по спорам, возникающим из гражданских, семейных, трудовых, жилищных, земельных, экологических и иных правоотношений;
  2. дела по указанным в ст. 122 Кодекса требованиям, разрешаемые в порядке приказного производства;
  3. дела, возникающие из публичных правоотношений и указанные в ст. 245 Кодекса;
  4. дела особого производства, указанные в ст. 262 Кодекса;
  5. дела об оспаривании решений третейских судов и о выдаче исполнительных листов на принудительное исполнение решений третейских судов;
  6. дела о признании и приведении в исполнение решений иностранных судов и иностранных арбитражных решений.

Кодекс устанавливает, что суды рассматривают и разрешают дела с участием иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных организаций, организаций с иностранными инвестициями, международных организаций.

Пункт 3 ст. 22 ГПК устанавливает, что суды рассматривают и разрешают дела, предусмотренные частями первой и второй настоящей статьи, за исключением экономических споров и других дел, отнесенных федеральным конституционным законом и федеральным законом к ведению арбитражных судов.

При этом в случае обращения в суд с заявлением, содержащим несколько связанных между собой требований, из которых одни подведомственны суду общей юрисдикции, другие - арбитражному суду, если разделение требований невозможно, дело подлежит рассмотрению и разрешению в суде общей юрисдикции.

В случае если возможно разделение требований, судья выносит определение о принятии требований, подведомственных суду общей юрисдикции, и об отказе в принятии требований, подведомственных арбитражному суду.

ГПК Российской Федерации достаточно четко решает вопросы, связанные с подсудностью дел. Так, в соответствии со ст. 26 ГПК РФ Верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции гражданские дела:

  1. связанные с государственной тайной;
  2. об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций;
  3. о приостановлении деятельности или ликвидации регионального отделения либо иного структурного подразделения политической партии, межрегиональных и региональных общественных объединений; о ликвидации местных религиозных организаций, централизованных религиозных организаций; состоящих из местных религиозных организаций, находящихся в пределах одного субъекта Российской Федерации; о запрете деятельности не являющихся юридическими лицами межрегиональных и региональных общественных объединений и местных религиозных организаций, централизованных религиозных организаций, состоящих из местных религиозных организаций, находящихся в пределах одного субъекта Российской Федерации; о приостановлении или прекращении деятельности средств массовой информации, распространяемых преимущественно на территории одного субъекта Российской Федерации;
  4. об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, окружных избирательных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти, окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, соответствующих комиссий референдума, за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий или соответствующих комиссий референдума.

Статьей 27 устанавливается перечень гражданских дел, подсудных Верховному Суду Российской Федерации. Так, Верховный Суд Российской Федерации рассматривает в качестве суда первой инстанции гражданские дела:

  1. об оспаривании ненормативных правовых актов Президента Российской Федерации, ненормативных правовых актов палат Федерального Собрания, ненормативных правовых актов Правительства Российской Федерации;
  2. об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов иных федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций;
  3. об оспаривании постановлений о приостановлении или прекращении полномочий судей либо о прекращении их отставки;
  4. о приостановлении деятельности или ликвидации политических партий, общероссийских и международных общественных объединений, о ликвидации централизованных религиозных организаций, имеющих местные религиозные организации на территориях двух и более субъектов Российской Федерации;
  5. об обжаловании решений (уклонения от принятия решений) Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий или соответствующих комиссий референдума;
  6. по разрешению споров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, переданных на рассмотрение в Верховный Суд Российской Федерации Президентом Российской Федерации в соответствии со ст. 85 Конституции Российской Федерации.

При этом законодатель установил, что федеральными законами к подсудности Верховного Суда Российской Федерации, Верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и автономного округа могут быть отнесены и другие дела (соответственно ч. 2 ст. 27 и ч. 2 ст. 26 ГПК РФ).

Подраздел III, главы 23 - 26, ГПК РФ определяет порядок производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, а именно:

/"Арбитражный и гражданский процесс", 2005, N 8/

В соответствии с положениями закона дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются и разрешаются судьей единолично, а в случаях, предусмотренных федеральными законами, коллегиально по общим правилам искового производства с особенностями, установленными главами 23 - 26 ГПК РФ и другими федеральными законами. При этом ГПК РФ, в отличие от ГПК РСФСР и Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" от 27 апреля 1993 г. (в редакции Федерального закона от 14 декабря 1995 г.), не допускает возможности оспаривания в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений. Следовательно, с 1 февраля 2003 года дела об оспаривании решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений должны рассматриваться по правилам искового производства, в том числе с соблюдением общих правил подсудности.

Важным нововведением ГПК РФ является распределение обязанностей по доказыванию по делам, возникающим из публичных правоотношений. Так, статья 249 устанавливает, что обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие).

Важной гарантией при производстве по данной категории дел является установление процессуальной ответственности.

Часть 4 статьи 246 устанавливает, что при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица. В случае неявки указанные лица могут быть подвергнуты штрафу в размере до десяти установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда. В свою очередь, часть 2 статьи 249 ГПК РФ гласит: "При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд может истребовать доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела. Должностные лица, не исполняющие требований суда о предоставлении доказательств, подвергаются штрафу в размере до десяти установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда".

Подводя итоги, можно сделать вывод о том, что при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, в исключение из общих правил искового производства:

  1. не применяются правила заочного производства, что исключает возможность вынесения заочного решения по правилам главы 22 ГПК РФ;
  2. с учетом публично-правового характера данных дел суд обязан проявлять активность в выяснении обстоятельств, имеющих значение для их правильного разрешения, для чего он вправе истребовать доказательства по своей инициативе и признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, а в случаях неявки указанного лица или неисполнения должностным лицом требования суда о представлении доказательств - подвергнуть их штрафу (часть 4 статьи 246, часть 2 статьи 249 ГПК РФ);
  3. отказ лица, обратившегося в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, от своего требования не влечет за собой прекращение производства по делу (часть 3 статьи 252 ГПК РФ), что обязывает суд в такой ситуации довести судебное разбирательство до конца и вынести решение по существу спора;
  4. признание требования об оспаривании нормативного правового акта органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, для суда необязательно (часть 3 статьи 252 ГПК РФ), что обязывает суд независимо от такого признания выяснить все обстоятельства, имеющие значение для дела, и вынести решение по правилам, содержащимся в частях 1 и 2 статьи 253 ГПК РФ.

Как видно, процессуальных особенностей рассмотрения и разрешения дел, отнесенных к производству по делам, возникающим из публично-правовых отношений, не так много, однако они играют главенствующую роль при разрешении спорного правоотношения.

Следует отметить, что многие акты органов исполнительной власти могут оспариваться не только посредством производства из публично-правовых отношений, но и посредством возбуждения искового и особого производства. Так, согласно пп. 2 п. 1 статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданские права и обязанности возникают (помимо других оснований) из актов государственных органов и органов местного самоуправления, предусмотренных законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей. Поэтому целый ряд действий органов исполнительной власти и местного самоуправления, которые являются юридическими фактами гражданского оборота, оспариваются в исковом производстве гражданского судопроизводства, например споры об отказе в приватизации жилого помещения, об отказе в выдаче ордера и т.п.

В особом производстве рассматриваются жалобы на действия органов записи актов гражданского состояния, на нотариальные действия или отказ в их совершении и некоторые другие дела.

В отличие от ГПК РСФСР, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации не определяет порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и порядок рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях. Этот порядок с 1 июля 2002 года определяет Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (раздел IV). При этом КоАП не оперирует таким понятием, как "административное судопроизводство", используемым Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

В свое время Верховный Суд Российской Федерации обращал внимание на то, что "в практике применения норм законодательства, имеющих административно-правовую природу, могут возникать ситуации, при которых суду необходимо учитывать и нормы других отраслей законодательства" <*>. В настоящее время это положение закреплено и в ГПК Российской Федерации.

<*> Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1999. N 12.

Как правило, суды второй инстанции (верховные, по определенным категориям дел - уставные суды субъектов Российской Федерации) практически не занимаются обобщением судебной практики по спорам, возникающим из публично-правовых отношений, что, конечно же, не способствует формированию полноценной системы административного судопроизводства в России.

Форма судопроизводства представляет собой процедуру осуществления судебной деятельности в конкретном суде, является существенным признаком судебной власти, характеризующим подвид судебной системы. Правосудие осуществляется судами общей юрисдикции и сопровождается рассмотрением и разрешением в судебных заседаниях гражданских и уголовных дел, а также дел об административных правонарушениях в порядке гражданского, уголовного и административного судопроизводства. При арбитражном разрешении споров, вытекающих из гражданских правоотношений либо из правоотношений в сфере управления, применяются процедуры арбитражного судопроизводства. Таким образом, особенности судопроизводства определяются задачами и спецификой конкретного суда <*>.

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Федеральному конституционному закону "О судебной системе Российской Федерации" (постатейный) (под ред. В.И. Радченко, В.П. Кашепова) включен в информационный банк согласно публикации - М.: Издательская группа ИНФРА-М-НОРМА, 1998.

<*> Комментарий к Федеральному конституционному закону "О судебной системе Российской Федерации" / Ответственный редактор В.И. Радченко. М., 2000. С. 14.

Следует отметить, что в настоящее время значительно расширена "процессуальная" часть Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, более детально урегулировано производство в арбитражном суде по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений в Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации.

Не будем подробно рассматривать достоинства и значение для систематизации законодательства Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Представляется, что целесообразно обратить внимание на некоторые недостатки указанных актов.

Во-первых, они исходят из различных пониманий административного процесса, системы данной отрасли, составной частью которой является административное судопроизводство, что является следствием отсутствия единой концепции развития административно-процессуального законодательства в Российской Федерации.

Во-вторых, изначально не были определены основные задачи кодификации административно-процессуальных норм.

Остановимся на проблемах соотношения норм Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по вопросам подведомственности арбитражным судам экономических споров и других дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.

Следует подчеркнуть, что арбитражные суды - это суды специальной компетенции в рамках гражданской юрисдикции <*>. В соответствии со статьей 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности:

<*> Арбитражный процесс: Учебник / Под ред. В.В. Яркова М.: Юристъ, 2003.
  1. об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда;
  2. об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
  3. об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда;
  4. о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей, санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания;
  5. другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Как видно из данной статьи, АПК Российской Федерации, по сравнению с АПК 1995 года, дополнен положениями, предусматривающими отнесение к подведомственности арбитражных судов дел об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (порядок рассмотрения этих дел установлен в главе 23), дел об административных правонарушениях, в том числе дел о привлечении к административной ответственности, рассмотрение которых в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях отнесено к подведомственности арбитражных судов, и дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности. Порядок рассмотрения указанных дел установлен в главе 25.

Важным нововведением АПК Российской Федерации является использование понятия "административное судопроизводство", по правилам которого арбитражным судам надлежит рассматривать дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений. Эти правила определены в разделе III Кодекса.

Заслуживает одобрения то, что сам раздел III АПК Российской Федерации именуется "Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений", поскольку арбитражные суды рассматривают по установленной им процедуре споры, возникающие не только из административных, но и из налоговых, финансовых и других правоотношений. Название раздела подчеркивает публичный характер правоотношений, являющихся объектом судебного исследования, а также участие в нем носителя властных полномочий (должностного лица, государственного служащего, органа государственной власти, органа местного самоуправления).

Возникает множество вопросов и затруднений, а также коллизий в результате введения в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, также содержащего процессуальные нормы, регулирующие вопросы производства по делам об административных правонарушениях (порядок рассмотрения, разрешения, обжалования и исполнения).

Необходимо отметить, что проблемы при рассмотрении дел из административных и иных публичных правоотношений в настоящее время возникают в связи с тем, что законодатель четко не выразил концептуального единства по вопросу правил рассмотрения этих дел в Арбитражном процессуальном кодексе. Так, например, в соответствии со статьей 29 указанного акта, как уже было отмечено, "арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности...", статья 189 того же акта устанавливает, что "дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным настоящим Кодексом (т.е. Арбитражным процессуальным кодексом)... если иные правила административного судопроизводства не предусмотрены федеральным законом", статья 202 АПК Российской Федерации указывает на то, что "дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесенные федеральным законом к подведомственности арбитражных судов, рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным настоящим Кодексом, с особенностями, установленными в настоящей главе (глава 25) и федеральном законе об административных правонарушениях" (очевидно законодатель имел в виду Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях).

Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях также устанавливаются определенные правила рассмотрения дел об административных правонарушениях, однако данный акт не содержит какой-либо ссылки на правила административного судопроизводства. Возможно, законодатель имел в виду, что все дела, связанные с производством по делам об административных правонарушениях, должны рассматриваться по общим правилам, установленным только Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Абзац 3 части 3 статьи 23.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает, что судьи арбитражных судов рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 6.14, 7.24, 14.1, 14.10 - 14.14, частями 1 и 2 статьи 14.16, частями 1, 3 и 4 статьи 14.17, статьями 14.18, 14.21 - 14.23, 15.10, частями 1 и 2 статьи 19.19 настоящего Кодекса, совершенных юридическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями.

На практике уже имеется множество вопросов при рассмотрении споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. Проблемы соотношения норм Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях могут быть решены различными способами: путем внесения изменений и дополнений в соответствующее процессуальное законодательство, посредством обобщения практики их применения и издания соответствующих разъяснений Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации. Возможно, потребуется выработка общей позиции и издание совместного постановления Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

Таково состояние административного судопроизводства на сегодняшний день. Полагаем, что оно не в полной мере способствует реализации права граждан на защиту от неправомерных действий публичной власти.

Как уже было отмечено, в течение последнего десятилетия в российском административно-процессуальном законодательстве произошли значительные перемены, и связаны они прежде всего с принятием большого количества нормативно-правовых актов, направленных на совершенствование регулирования в данной сфере, а также расширением судебного контроля за деятельностью исполнительной власти и ее должностных лиц.

Представляется, что на данном этапе более верной будет подготовка ряда законов, регулирующих отдельные институты административного процесса <*>. В них должны содержаться основные положения и принципы, а также правила, устанавливаемые федеральным законодательством и, в частности, регламентирующие:

<*> Минашкин А.В. Концепция развития административно-процессуального законодательства. В сборнике: Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М., 2004. С. 525.

Необходимо учитывать и позитивный мировой опыт функционирования институтов гражданского общества, в том числе в сфере регулирования административных процедур.

В этой связи, на наш взгляд, определенный интерес представляет Рекомендация N R (2001) 9 Комитета Министров Совета Европы государствам-членам "Об альтернативах судебному разбирательству споров между органами исполнительной власти и частными лицами", принятая Комитетом Министров 5 сентября 2001 года.

В ней отмечается, что значительное число дел могут поставить под угрозу судов, компетентных рассматривать административные дела, делать это в разумно необходимые сроки. К тому же на практике судебное разбирательство не всегда является самой приемлемой формой разрешения административных споров. Широкое распространение альтернативных способов разрешения административных споров может позволить решить эти проблемы и сблизить органы исполнительной власти с обществом. К числу главных преимуществ альтернативных способов разрешения административных споров в зависимости от рассматриваемого дела могут быть отнесены более простые и гибкие процедуры, позволяющие добиться более скорого и менее дорогостоящего урегулирования; дружественное урегулирование; разрешение споров с привлечением экспертов; разрешение споров в соответствии с принципами справедливости. А не просто на основании безусловного соблюдения действующих правовых норм, а также судейского усмотрения в большем объеме.

В приложении к Рекомендации указано, что применение альтернативных судебному разбирательству способов разрешения споров должно допускаться: либо в целом, либо только для определенных видов дел, в частности, связанных с индивидуальными административными актами, административными договорами, гражданско-правовой ответственностью - иными словами, требованиями, связанными с денежными суммами. Правила регулирования альтернативных способов должны устанавливать либо их институционализацию, либо их использование в зависимости от конкретного случая в соответствии с решением сторон, участвующих в процессе <*>.

<*> См.: Ю.А. Тихомиров. Об административных процедурах. В сборнике: Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права. Московский университет МВД России. М., 2003.

В условиях проведения судебной и административной реформ вторая половина 2000 года была ознаменована активным развитием идеи создания системы административных судов и динамичным нормотворческим процессом по разработке новых актов об административном судопроизводстве.

Тем не менее существующие различные позиции ученых-административистов и практиков на этот счет только усложняют проблему систематизации административного процессуального законодательства и организации системы административного правосудия. Основное назначение любой процессуальной нормы состоит в урегулировании самой процедуры разрешения дела (материального спора) и достижения в ходе ее реализации конечного результата, на который направлена процедура. Интерес государства, общества и простого гражданина совпадает в данном случае: результат по административному делу должен гарантировать любому субъекту спорного материального правоотношения справедливое, полное и всестороннее его рассмотрение.

Следовательно, при разработке законопроекта, призванного регламентировать административное судопроизводство, необходимо определить основные концептуальные положения и выделить особенности рассмотрения административно-правовых дел в судебном порядке.

Назначение судебной системы прежде всего состоит в эффективной защите граждан и их объединений, а также в контроле за деятельностью органов исполнительной власти. Поэтому, созидая новую систему правосудия, следует придерживаться этой цели и определить основные принципы рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных отношений в судах.

В качестве таких принципов можно назвать общие принципы:

<*> Минашкин А.В., Сухарева Н.В. Проблемы соотношения институтов административно-процессуального законодательства. В сборнике: Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003. С. 484 - 533.

Последний принцип следует рассматривать в качестве важной гарантии для субъектов, не наделенных государственно-властными полномочиями, в административном судопроизводстве, однако необходимо сочетать этот принцип с определенной активностью суда и наделением его полномочиями по оказанию содействия в представлении и сборе доказательств.



В современной российской национальной системе правосудия имеется проблема установления четких границ и объемов компетенций различных звеньев судебной системы. Проблема компетенции, возникающая в связи с организацией административного правосудия, становится очевидной уже сейчас на стадии формирования норм, регламентирующих производство по административным делам.

Для предупреждения ошибок при формировании административно-процессуальной законодательной базы, на наш взгляд, следует установить четкий перечень дел, отнесенный законодателем к компетенции любого специализированного суда. В данном случае должно действовать общеизвестное правило: все, что не отнесено к компетенции специальных судов, должно рассматриваться общими судами.

Так, можно было бы предложить следующую формулировку подведомственности дел:

"Федеральные административные суды рассматривают дела:

Следует учитывать определенное условие, при котором будет действовать предлагаемая норма.

Если первый этап совершенствования административного правосудия рассматривать как осуществление такого рода судопроизводства в двух звеньях судебной системы: и в административных судах общей юрисдикции (для граждан), и в арбитражных судах (для юридических лиц) - то вышеприведенная норма будет удовлетворять основному ее назначению.

Однако если на втором этапе предполагается создание единой независимой системы административных судов, которые будут осуществлять судопроизводство и с участием граждан, и с участием юридических лиц, то данное положение должно включать в круг субъектов, имеющих право на защиту в данных органах, как физических лиц, так и юридических лиц. Это вполне возможно предусмотреть в переходных положениях актов (как материального, так и процессуального содержания).



Одним из оснований для инициирования системы административного правосудия является так называемый спор о компетенции. Спорное правоотношение может складываться как между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, так и между самими субъектами Российской Федерации. Эта категория споров нетипична для судебных органов общего и арбитражного процесса. Однако внесение данной категории споров в перечень дел, на которые распространяются полномочия судов общей юрисдикции и арбитражных судов, на настоящий момент вызвано практической потребностью общества. Отсутствие законодательно урегулированного механизма рассмотрения "компетенционных" споров должно быть в полном объеме восполнено в акте, регламентирующем административное судопроизводство.

Административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Следовательно, целесообразно определить форму акта, которая позволила бы, с одной стороны, систематизировать основные начала административного судопроизводства, а с другой стороны, принимать во внимание то обстоятельство, что подобный акт должен учитывать равенство прав субъектов любого спорного правоотношения на судебную защиту. Безусловно, если бы речь шла лишь о предмете совместного ведения, то наиболее верной была бы постановка вопроса о принятии основ законодательства, отразив в таком акте лишь общие положения и принципы, которые должны были бы найти свое развитие в актах субъектов. Однако, во-первых, после 1993 года такая форма, как основы законодательства в Российской Федерации, не применяется, а во-вторых, полномочия судов в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации" могут устанавливаться только федеральным конституционным законом.

Таким образом, на наш взгляд, для организации органов судебной системы правильной была бы форма федерального конституционного закона (именно в такой форме и был предложен проект "О федеральных административных судах" <*>).

<*> Проект поступал на правовую экспертизу в Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Следовательно, акт, содержащий нормы, регламентирующие порядок рассмотрения административных и иных публично-правовых дел, а также особенности административного судопроизводства должен быть представлен в виде федерального кодифицированного акта (кодекса).

Необходимо дифференцировать порядок административного судопроизводства в зависимости от категорий дел, предмета и основания спора, сложности установления обстоятельств дела, презумпции "бесспорности" дела (обычного или упрощенного производства) и других значимых факторов. Данный порядок должен быть единым и регламентирующим деятельность всех органов правосудия. Только при подобном подходе может быть реализован принцип равенства прав граждан и организаций на судебную защиту.

Большое значение при обращении за судебной защитой имеет и вопрос о судебных расходах. К сожалению, при обращении в суд по делам, возникающим из гражданских правоотношений, данный вопрос иногда становится непреодолимой преградой для заинтересованных в своей защите лиц. В административном правоотношении (если, конечно, речь не идет о "компетенционных" спорах) стороны изначально неравны при осуществлении своего права на судебную защиту, так как органы государственной власти освобождены от уплаты в государственный бюджет соответствующих пошлин, тогда как субъекты, не наделенные государственно-властными полномочиями, по общему правилу должны исполнить эту обязанность до момента обращения в суд. Поэтому следует установить равенство этих субъектов, освободив их от бремени судебных расходов.

<*> Минашкин А.В., Сухарева Н.В. Проблемы соотношения институтов административно-процессуального законодательства. В сборнике: Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003. С. 484 - 533.

Представляется, что сроки рассмотрения и разрешения дела должны быть максимально сокращены, а меры, принятые государственным органом или должностным лицом в отношении субъекта, не наделенного государственно-властными полномочиями, должны быть приостановлены до рассмотрения дела по существу. Эти требования являются необходимой составляющей процессуальной гарантии прав и законных интересов любого субъекта, обратившегося за защитой в судебные органы.



Специфика исполнения решения по административному делу заложена в немедленном и обязательном (безусловном) вступлении его в законную силу. При этом резолютивная часть не может содержать указания на действия, присущие органам исполнительной власти. Так, например, в судебном решении не может содержаться требование отмены акта органа исполнительной власти или местного самоуправления. В полномочия судебного органа должно входить лишь требование признания неправомерного акта недействительным, что должно означать его безоговорочную отмену, влекущую соответствующие правовые последствия.

Четкая организация судебного контроля вышестоящих инстанций за низовыми звеньями судебной системы и установление пределов проверки решений в порядке апелляционного и кассационного производства по административным делам позволили бы укрепить доверие к правосудию и законности принимаемых решений <*>.

<*> Сухарева Н.В. Рассмотрение административно-правовых споров арбитражными судами // Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 1999. С. 12.

С учетом изложенного определим основные задачи, направленные на совершенствование административного судопроизводства, регламентированного статьей 118 Конституции Российской Федерации:

  1. Определение основных направлений развития законодательной базы, устанавливающей порядок и особенности отправления правосудия по административным делам.
  2. Законодательное закрепление понятия "административное судопроизводство" и правил подведомственности административных дел.
  3. Кодификация административно-процессуальных норм, регламентирующих порядок и особенности административного судопроизводства.
  4. Создание системы органов, осуществляющих административное судопроизводство.
  5. Обеспечение равного доступа к правосудию всех субъектов спорного административного правоотношения.
  6. Развитие процессуальных гарантий, обеспечивающих лицам, участвующим в деле, действенную судебную защиту прав и законных интересов и повышение доверия к правосудию.
  7. Дифференциация процессуальной формы и процедуры (обычной/упрощенной) в зависимости от категории административных дел.