Мудрый Юрист

Образование нового субъекта РФ: пермский опыт и перспективы Красноярского края

Безруков А.В., доцент Сибирского юридического института МВД России, кандидат юридических наук.

Многообразие субъектного состава Российской Федерации предполагает формирование устойчивых и эффективных федеративных отношений, что сложно выполнить в силу того, что многие из субъектов РФ не имеют потенциала, отвечающего статусу государственного образования. Наличие множества регионов, увы, не способствует ни стабилизации, ни прочности, ни эффективности федеративных отношений. Потому проведение последовательного и юридически грамотного процесса объединения регионов должно получить поддержку. Другой вопрос, как правильно и конституционно безупречно проводить такие преобразования, какие правовые нормы (федеральные или региональные) и формы должны быть положены в основу реализации таких процессов?

Образование субъектов РФ потенциально может осуществляться в следующих формах:

  1. объединение двух и более субъектов;
  2. разделение на два и более новых субъекта;
  3. выделение одного субъекта из состава другого (например, в 1991 году Хакасской автономной области из состава Красноярского края).

В ст. 5 ФКЗ от 17 декабря 2001 года "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" <*> не предусмотрено иной процедуры образования в составе РФ нового субъекта, кроме как объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ. Тем самым такая единственная форма образования нового субъекта исключает возможность применения других форм (разделение, выделение) образования новых субъектов и направлена лишь на укрупнение субъектов РФ. В таком случае трудно вести речь о полноценной федерации, поскольку ограничиваются права населения, проживающего в субъектах РФ, на образование новых субъектов на базе имеющихся.

<*> Российская газета. 2001. 20 декабря.

Между тем возможность "размножения" субъектов в и так излишне многообразной Российской Федерации усиливает опасность сепаратизма, не способствует четкому и эффективному развитию российского федерализма. Поэтому такая позиция законодателя адекватно отражает концепцию централизации, а проводимые процессы укрупнения (Пермский, Красноярский край) являются оправданными и должны стать действенным механизмом модернизации федеративных отношений.

Инициатива образования новых субъектов не может идти от федеральных органов власти. При процедуре принятия нового субъекта инициатором может выступать иностранное государство, при образовании нового субъекта - соответствующие заинтересованные субъекты РФ, которые направляют свое предложение Президенту РФ.

Согласно ст. 5 Закона образование нового субъекта может повлечь прекращение существования либо обоих объединяемых субъектов, либо одного из них. Во втором случае налицо будет поглощение одним субъектом другого, присоединение его территории к территории иного субъекта РФ, что в определенной мере противоречит легальному смыслу "образования нового субъекта", так как Закон формально регламентирует лишь процедуру объединения субъектов. Логичным выглядело бы предписание понимать объединение как процесс слияния и образования нового субъекта с одновременным прекращением существования объединяемых субъектов. Допущение прекращения существования одного или двух субъектов в результате объединения нескольких в какой-то мере ущемляет права каких-то из объединяющихся субъектов. Например, в Красноярском крае юридическое объединение фактически выглядит как своего рода присоединение, формально ретушированное атрибутами согласования интересов субъектов.

Весь процесс объединения можно разбить на четыре основных этапа:

  1. инициатива образования нового субъекта, исходящая от заинтересованных субъектов Российской Федерации;
  2. проведение референдумов в заинтересованных субъектах Российской Федерации;
  3. принятие федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта;
  4. переходный период объединенного субъекта <*>.
<*> Борисов И.Б. Некоторые практические аспекты объединения субъектов Российской Федерации // Адвокат. 2004. N 5. С. 32.

Первый процесс объединения начался с референдумов по вопросу объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа 7 декабря 2003 года, на котором за объединение этих двух субъектов Российской Федерации высказались 83,77% избирателей Пермской области (явка 62,4%) и 89,77% избирателей Коми-Пермяцкого автономного округа (явка 65,64%).

Проведению референдума предшествовала активная подготовительная работа. Так, законодательные и исполнительные органы государственной власти Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в феврале 2003 года в письме к Президенту РФ В.В. Путину обратились с просьбой о помощи в подготовке процесса объединения области и округа. Более того, Президент Российской Федерации 3 ноября 2003 года подписал Указ N 1283 "О мерах по социально-экономическому развитию Коми-Пермяцкого автономного округа и Пермской области" <*>, в котором предусмотрено осуществление за период 2003 - 2006 гг. комплекса мер по развитию инженерно-транспортной инфраструктуры области и округа (строительство газопровода, сети автомобильных дорог, мостового перехода). Фактически органы власти округа "в обмен" на объединение получили капиталовложения из федерального бюджета, сравнимые с тремя бюджетами автономного округа.

<*> СЗ РФ. 2003. N 45. Ст. 4359.

Формальная часть объединения завершилась с принятием Федерального конституционного закона от 25 марта 2004 г. "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа" <*>.

<*> Российская газета. 2004. 26 марта.

Упомянутым ФКЗ установлено, что Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ прекращают существование в качестве субъектов Российской Федерации с 1 декабря 2005 года и с этого момента образуется новый субъект - Пермский край.

Со дня образования Пермского края и до завершения формирования законодательного (представительного) органа государственной власти Пермского края первого созыва, но не позднее 31 января 2007 года, действует переходный период образования Пермского края. В течение переходного периода осуществляется формирование органов государственной власти Пермского края, а также завершается урегулирование иных вопросов, предусмотренных ФКЗ <*>.

<*> См.: Усс А.В., Безруков А.В., Кондрашев А.А. Проблемы образования субъектов РФ и изменения их конституционно-правового статуса в контексте перспектив российского федерализма // Журнал российского права. 2004. N 7.

В литературе обоснованно обращается внимание на то, что отсутствие законодательно установленных пределов укрупнения субъектов может привести и к отрицательным последствиям. Крупные, экономически и политически мощные субъекты - это потенциальные агенты суверенизации и перераспределения властных и иных ресурсов <*>. Поэтому важно своевременно предупредить избыточность укрупнения субъектов, законодательно закрепив пределы, сроки и детальный порядок проведения подобных процессов.

<*> Борисов И.Б. Указ. соч.

Активная подготовительная работа по объединению субъектов проведена в Красноярском крае. Старт кампании образования нового региона был дан 29 сентября 2004 года, когда главы трех заинтересованных регионов подписали пакет документов, направленных на интеграцию и образование нового субъекта РФ. Была создана рабочая группа, которая подготовила обращение к Президенту РФ, а проведение референдума и принятие соответствующего ФКЗ, где будет указан срок образования нового субъекта РФ, должны были завершить такую процедуру <*>.

<*> Кульчинский А. Зеленый свет для большого края // Российская газета. 2004. 30 сентября; Он же: Три в одном // Российская газета. 2004. 1 октября.

Референдум по объединению проведен 17 апреля 2005 года, теперь ведется подготовка соответствующего ФКЗ об образовании нового субъекта РФ <*>. Необходимым условием объединительного процесса явилось выделение краю из федерального бюджета ежегодно 2 млн. руб. до 2009 года на покрытие возможных финансовых рисков объединительного процесса, что закреплено в ст. 131 Бюджетного кодекса РФ.

<*> Хлопонин А. Для слияния препятствий нет // Российская газета. 2004. 16 июня.

Президенту РФ представлены следующие документы:

  1. официальное обращение с предложением о создании нового субъекта РФ - Красноярского края;
  2. прогноз социально-экономических последствий объединения Красноярского края, Таймырского и Эвенкийского автономных округов в единый субъект РФ;
  3. предложения по реализации ст. 10 ФКЗ о порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ;
  4. постановления региональных парламентов трех объединяемых субъектов РФ об инициативе образования в составе Российской Федерации нового субъекта РФ в результате объединения Красноярского края, Эвенкийского и Таймырского автономных округов <*>.
<*> См.: Депутатские вести Законодательного Собрания Красноярского края. 2005. N 1.

Проект ФКЗ об образовании нового субъекта РФ содержит основные положения правопреемства и формирования органов власти Красноярского края. Образуемый субъект РФ является правопреемником в отношении собственности, прав и обязанностей всех трех объединяемых регионов. Органы государственной власти соответственно перенимают права и обязанности краевых и окружных органов объединяемых субъектов РФ. На 2006 год предполагается формирование раздельных, а на 2007 год - единого региональных бюджетов.

В законопроекте сохраняется прежнее название "Красноярский край", что оправданно и экономически, и исторически, и политически. Предположительно новый субъект будет образован с 1 января 2007 года. Со дня образования нового субъекта РФ и до завершения формирования парламента нового субъекта РФ действует переходный период. В апреле 2007 года пройдут выборы депутатов Законодательного Собрания края, в апреле-мае 2007 года депутаты регионального парламента рассмотрят представленную Президентом РФ кандидатуру губернатора края. Полномочия государственных органов автономных округов завершаются 1 января 2007 года.

Временные наименования краевых законодательных и исполнительных органов власти, порядок и сроки их формирования устанавливаются ФКЗ об образовании нового края. Предположительно сохранится должность губернатора и однопалатная структура Законодательного собрания в составе 48 депутатов (включая по два от округов). В дальнейшем их статус будет определен учредительным актом края.

Депутаты Государственной Думы, избранные по одномандатным округам объединяемых субъектов, продолжат свои полномочия до истечения их срока, чего нельзя сказать о членах Совета Федерации, полномочия которых прекратятся со дня вступления в силу решений об избрании (назначении) членов Совета Федерации парламентом и губернатором нового субъекта РФ. В случае досрочного прекращения полномочий губернатора какого-либо из объединяемых субъектов РФ временно исполняющий обязанности главы региона назначается Президентом РФ.

Конечно, возникает вопрос о правовом статусе упраздняемых автономных округов. Предполагается наделение их особым статусом и сохранение за ними всех национальных и культурных прав. Возможно, этого и не следует делать в ФКЗ, поскольку определение административно-территориального устройства отнесено к компетенции субъектов Федерации, и в дальнейшем при противоречии региональных норм федеральным в силу ст. 76 Конституции РФ первые будут иметь приоритет. На самом деле важно создать объединяемым территориям определенные гарантии их особого статуса. Это было сделано в ФКЗ о Пермском крае (ст. 2) и, скорее, вынудит федерального законодателя в ФКЗ о Красноярском крае пойти еще дальше. После завершения переходного периода данные вопросы должны стать предметом учредительного акта нового субъекта РФ.

На завершающей стадии главы трех объединяемых субъектов РФ подписали совместный меморандум, где предусмотрено сохранение особого статуса за Таймыром и Эвенкией после объединения. Важное значение имеет и поддержка главы государства, он подписал Указ о мерах по социально-экономическому развитию объединяемого края, в котором Правительству РФ предписано оказать содействие в реализации инвестиционного проекта по освоению Ванкорского нефтегазового месторождения и оказать поддержку в обеспечении начала эксплуатации Богучанской ГЭС в 2010 году <*>.

<*> См.: Указ Президента РФ от 12 апреля 2005 года "О мерах по социально-экономическому развитию Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа" // Российская газета. 2005. 15 апреля.

Условием объединения является явка на референдум не менее половины избирателей каждого из трех объединяемых субъектов РФ, внесенных в избирательные списки, если из их числа проголосует на референдуме "за" более 50% граждан, имеющих право на участие в референдуме.

Теперь можно констатировать, что и второй процесс объединения осуществлен на референдуме по вопросу объединения Красноярского края 17 апреля 2005 года, на котором за объединение этих трех субъектов Российской Федерации высказались 92,4% избирателей Красноярского края (явка 62,7%), почти 80% избирателей Эвенкии (явка 79,9%) и почти 70% избирателей Таймырского АО (явка 62,1%). Впереди завершение работы над проектом ФКЗ об образовании нового субъекта РФ, рассмотрение его российским парламентом и завершение процесса интеграции.

Интересен вопрос о том, вправе или обязан парламент принять данный ФКЗ? Учитывая, что в силу ст. 71 федеративное устройство находится в федеральном ведении, следовательно, изменение состава и структуры Федерации возможно только с ее согласия. Органы Федерации и принимают окончательное решение. Поэтому вряд ли можно обязать Федеральное Собрание РФ принять такой ФКЗ. Тем не менее законодателю предстоит продумать механизмы недопущения такой конкуренции форм прямой и представительной демократии, поскольку это исказило бы конституционную концепцию демократического и федеративного государства в России.

Таким образом, процедура изменения субъектного состава вскрыла множество пробелов ее законодательного регулирования, что влечет за собой многообразные подходы к ее проведению и оставляет простор для обсуждения. Конституционная практика (Пермская область, Красноярский край) требует более качественного законодательного регулирования и совершенствования механизмов объединительных процессов, что позитивно отразится на последующих федеративных преобразованиях и, возможно, за счет сокращения субъектов РФ укрепит конституционную модель российского федерализма.