Мудрый Юрист

Предложения по внесению изменений в банковское законодательство в связи с введением в России контрциклического капитального буфера

Ненахова Елена Сергеевна, главный экономист Департамента финансовой стабильности Банка России <1>, ассистент кафедры "Банки и банковский менеджмент" Финансового университета при Правительстве РФ.

<1> Данная статья является личным мнением автора и не является выражением официальной позиции Департамента финансовой стабильности Банка России.

В статье рассматривается новый макропруденциальный инструмент регулирования избыточной кредитной экспансии - контрциклический капитальный буфер. Данный инструмент был предложен в 2010 г. Базельским комитетом по банковскому надзору. В статье приводится примерный расчет величины контрциклического капитального буфера для России и конкретные предложения по внесению изменений в российское банковское законодательство в связи с введением контрциклического капитального буфера.

Ключевые слова: контрциклический капитальный буфер, кредитная экспансия, совершенствование банковского регулирования, Базельский комитет по банковскому надзору.

Suggestions on amendments in banking legislation in connection with the introduction of countercyclical capital buffers in Russia

E.S. Nenahova

This paper investigates a new macroprudential tool for for regulating excessive credit expansion - the countercyclical capital buffer. This instrument was proposed by the Basel Committee on Banking Supervision in 2010. The paper contains the sample calculation of the countercyclical capital buffer amount for Russia and proposals for amending Russian banking legislation because of implementing countercyclical capital buffer.

Key words: countercyclical capital buffer, credit expansion, banking supervision enhancement, Basel Committee on Banking Supervision.

Предложения Базельского комитета по банковскому надзору по созданию контрциклического капитального буфера

В декабре 2010 г. Базельский комитет по банковскому надзору выпустил "Руководство для национальных регулирующих органов по управлению контрциклическим капитальным буфером" [3] (далее - Руководство).

Главной целью образования контрциклического капитального буфера является обеспечение формирования буфера капитала в банковской системе в периоды избыточной кредитной экспансии, которая может повлечь за собой образование общесистемных рисков. При этом контрциклический капитальный буфер, с одной стороны, будет сдерживать дальнейшее развитие избыточной кредитной экспансии, а с другой - создаст дополнительный защитный буфер в капитале, способный абсорбировать будущие потенциальные убытки в банковском секторе и уменьшить риск сокращения предложения кредитов в экономике.

Согласно Руководству, в каждой стране должен быть выбран государственный орган, который бы осуществлял мониторинг кредитной экспансии и принимал решение о том, когда и в каких размерах необходимо формировать и использовать контрциклический капитальный буфер. Фактически роль данного органа состоит в определении того, когда кредитный рост становится избыточным и приводит к формированию системного риска. Базельский комитет по банковскому надзору не дает рекомендаций о специфике организации этого государственного органа, оставляя эти вопросы на самостоятельное решение каждой страной. Тем не менее в Руководстве указывается, что выбранный орган должен тесно взаимодействовать с монетарным, налоговым и банковским регуляторами и получать от них всю необходимую для принятия решений информацию.

Базельский комитет по банковскому надзору определил, что размер контрциклического капитального буфера может составлять величину в диапазоне от 0% до 2,5% от величины активов банка, взвешенных по риску.

В документе Базельского комитета по банковскому надзору "Базель III: Глобальные регулятивные подходы к повышению устойчивости банков и банковского сектора" [2] (далее - Базель III) отмечается, что требования к размеру контрциклического капитального буфера для определенного банка являются увеличением размера буфера консервации капитала. Фактически это означает, что величина контрциклического капитального буфера будет определяться как отношение размера основного капитала первого уровня (Common Equity Tier 1) к сумме активов, взвешенных по уровню риска, и будет представлять собой своеобразную надбавку к буферу консервации капитала.

В Руководстве подчеркивается, что решение об увеличении контрциклического капитального буфера должно публиковаться за 12 месяцев до даты его предполагаемого введения, чтобы дать банкам возможность подготовиться. Вместе с тем, чтобы уменьшить риск сокращения предложения кредита в экономике, решение об уменьшении буфера может вступать в силу незамедлительно.

При принятии решения о необходимости формирования контрциклического капитального буфера национальные власти должны использовать всю необходимую информацию для того, чтобы определить, порождает ли кредитная экспансия системный риск. Базельский комитет по банковскому надзору предполагает, что регуляторы будут использовать согласованный на международном уровне подход для расчета буфера, который станет служить начальной точкой отсчета при принятии решения о его формировании. При этом в качестве базового индикатора для расчета буфера рекомендовано использовать показатель "кредиты/ВВП".

Базельский комитет по банковскому надзору отмечает, что рекомендуемый в Руководстве подход для определения буфера на основе показателя "кредиты/ВВП" не может быть одинаково хорош для всех стран. Поэтому национальные регуляторы не должны механически полагаться на предложенный подход и могут применять собственные подходы для расчета буфера в своих странах на основе доступной информации, позволяющей определить момент возникновения системного риска. При этом собственные подходы национальных регулирующих органов должны основываться на пяти принципах, установленных Базельским комитетом по банковскому надзору.

Принцип N 1 "Цели". Решения, связанные с определением порядка функционирования буфера, должны приниматься в соответствии с целью его создания, а именно: защитой банковской системы от потенциальных будущих убытков, возникающих при избыточном росте кредита, который приводит к возникновению системного риска.

Принцип N 2 "Общее руководство по применению". Подход, основанный на показателе "кредиты/ВВП", является базовым при принятии решения о создании буфера. Тем не менее он не обязательно должен использоваться регуляторами в качестве основного при определении подходов к формированию буфера. Допускается использование иных подходов, но при этом регуляторы должны объяснять, какая информация и каким образом используется при принятии решений, связанных с созданием буфера.

Принцип N 3 "Риск ложных сигналов". При интерпретации информации, полученной в результате использования подхода, основанного на показателе "кредиты/ВВП", или любого другого подхода, регуляторы должны внимательно оценить факторы, которые могут порождать ложные сигналы.

Принцип N 4 "Немедленное восстановление". Возможность быстрого восстановления буфера в кризисный период может помочь уменьшить риск сокращения предложения кредита, связанного с существующими требованиями к капиталу.

Принцип N 5 "Другие макропруденциальные инструменты". Буфер является важным, но не единственным макропруденциальным инструментом, находящимся в распоряжении регуляторов и направленным на управление избыточной кредитной экспансией.

Базельский комитет по банковскому надзору рекомендует проверять адекватность требований к величине буфера раз в квартал или чаще, поскольку большая часть макроэкономической, финансовой и надзорной информации обновляется, как правило, не реже чем раз в квартал. Однако это не означает, что регулятор должен раскрывать свои требования к буферу с такой же частотой. Базельский комитет по банковскому надзору считает, что регулятор должен раскрывать свои требования либо в случае их изменения, либо как минимум раз в год комментировать свою позицию относительно требований к созданию буфера. При этом регулятор должен своевременно уведомлять Базельский комитет по банковскому надзору обо всех изменениях в порядке формирования и к величине буфера. Предполагается, что на странице Базельского комитета по банковскому надзору в сети Интернет будут размещаться все последние данные о текущих требованиях к контрциклическим капитальным буферам в разных странах.

Согласно Руководству использование банками капитала, образующегося в результате восстановления буфера, не должно быть ограничено. Однако Базельский комитет по банковскому надзору отмечает, что если надзорный орган установит, что банк использует капитал неосмотрительно, то в рамках работы по планированию использования капитала, проводимого с банками, он может запретить его использование.

При этом согласно Базелю III на банки налагаются ограничения по распределению прибыли, если они не выполняют требования по формированию контрциклического капитального буфера.

Необходимость законодательных изменений для введения механизма контрциклического капитального буфера

Согласно Руководству и Базелю III с 1 января 2016 г. вступают в силу требования по поэтапному созданию банками контрциклического капитального буфера. Соответственно, Российская Федерация как участник Базельского комитета по банковскому надзору должна обеспечить реализацию международных требований в российской банковской системе.

Однако, по нашему мнению, введение в России механизма контрциклического капитального буфера потребует изменения федерального законодательства. Объясняется это следующим.

Во-первых, контрциклический капитальный буфер фактически представляет собой новый обязательный норматив для банков, а закрытый перечень обязательных нормативов для кредитных организаций установлен ст. 62 Федерального закона от 10.07.2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Величину контрциклического капитального буфера нельзя отнести к нормативам достаточности собственных средств (капитала), уже предусмотренных ст. 62 и 67 Федерального закона от 10.07.2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", поскольку размер контрциклического капитального буфера определяется как отношение основного капитала первого уровня к сумме активов, взвешенных по уровню риска, а не как отношение размера собственных средств (капитала) к активам, взвешенным по уровню риска.

Во-вторых, у Банка России отсутствует право принимать решение (или устанавливать формализованный алгоритм принятия такого решения) о необходимости ввода и понижения/отмены требований по формированию контрциклического капитального буфера.

В-третьих, у Банка России сейчас нет полномочий по установлению для кредитной организации ограничений на распределение прибыли в случае невыполнения кредитной организацией требований по формированию контрциклического капитального буфера.

Таким образом, введение в России механизма контрциклического капитального буфера потребует внесения изменений в Федеральный закон от 10.07.2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".

Кроме того, после внесения поправок в законодательство от Банка России потребуется изменение своей нормативно-правовой базы, в частности Положения Банка России от 10.02.2003 N 215-П "О методике определения собственных средств (капитала) кредитных организаций", в целях учета основного капитала первого уровня.

Практические рекомендации по внедрению контрциклического капитального буфера в регулирование банковской деятельности в России

По нашему мнению, для введения в России инструмента контрциклического капитального буфера необходимо внести изменения в Федеральный закон от 10.07.2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", которые определят контрциклический капитальный буфер в качестве одного из обязательных нормативов кредитных организаций.

Согласно требованиям Базельского комитета по банковскому надзору, органы банковского регулирования должны начать применять требования по формированию контрциклического капитального буфера с 1 января 2016 г. <2>. При этом с 1 января 2019 г. требования должны применяться в полном объеме. Учитывая это, а также то, что формирование контрциклического капитального буфера не может быть ранее 12 месяцев со дня принятия регулятором решения о его создании, крайний срок вступления в силу рассматриваемых в статье поправок должен быть не позднее начала 2014 г. Данный срок установлен исходя из необходимости в течение 2014 г. Банку России разработать и принять все необходимые нормативные акты, связанные с формированием контрциклического капитального буфера.

<2> При этом согласно рекомендациям Базельского комитета по банковскому надзору страны, переживающие избыточную кредитную экспансию, могут по своему усмотрению сократить переходный период и в ускоренном порядке ввести в действие контрциклический капитальный буфер в полном объеме.

Представляется, что в поправках в Федеральный закон от 10.07.2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" должны быть отражены следующие моменты:

В заключение хочется отметить, что режим контрциклического капитального буфера направлен на защиту экономики и банковской системы от негативных проявлений кредитной экспансии. Своевременное принятие решения о необходимости формирования такого буфера будет способствовать уменьшению темпов прироста кредитной задолженности в период, когда ее величина становится избыточной.

Библиография

  1. Федеральный закон от 10.07.2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".
  2. Базель III: Глобальные регулятивные подходы к повышению устойчивости банков и банковского сектора / Базельский комитет по банковскому надзору. Декабрь 2010 г. (с изм. июнь 2011 г.).
  3. Руководство для национальных регулирующих органов по управлению контрциклическим капитальным буфером / Базельский комитет по банковскому надзору. Декабрь 2010 г.