Мудрый Юрист

Основы конституционного строя афганистана по конституции 2004 г.

Виташов Д.С., адъюнкт Академии ФСБ России.

4 января 2004 г. Лойя Джиргой (всеафганским собранием наиболее авторитетных лиц страны) была принята новая Конституция Афганистана - документ, установивший новый конституционный строй страны и давший стране новое официальное название - Исламская Республика Афганистан (далее - ИРА) <*>.

<*> Конституция Афганистана 2004 г. // http://www.afghan-web.com/politics/currentconstitutiondaripashto.pdf. Ст. 60.

В связи с принятием Конституции в соответствии с ч. 2 ст. 160 были признаны отмененными все законы и законодательные указы, противоречащие ее требованиям. Однако, вследствие того что за основу при разработке Конституции 2004 г. была принята Конституция 1964 г., большинство законов и законодательных указов, сохранивших свою законную силу после законодательного Указа главы Временной администрации от 12.11.1380 (2002) <*>, а также принятых Временной и Переходной администрациями, сохранят свою законную силу и в дальнейшем.

<*> Законодательный указ главы Временной администрации от 16.11.1380 (2001) N 66 "Об отмене Указов и законодательных актов, принятых до 1 джедди 1380 г." // Официальная газета. 2002. N 802. С. 1 - 3.

В связи с тем что в научной и учебной литературе по конституционному праву зарубежных стран нет единства позиций, что же именно анализировать, раскрывая основы конституционного строя, хотелось бы заранее оговорить, что при описании современного конституционного строя Афганистана мы раскрываем формы афганского государства - форму правления, форму государственного устройства, политический (государственно-правовой) режим, а также вынесенные в качестве самостоятельных элементов: конституционно-правовое положение политических партий; основные конституционные права и свободы человека и гражданина.

Исторически до 1973 г., то есть до государственного переворота Мохаммада Дауда, Афганистан являлся монархией. До 1923 г. государство представляло собой абсолютную монархию, а после конституционной реформы и принятия первой афганской Конституции в 1923 г. государство по своей форме преобразовалось в конституционную монархию.

В результате указанного государственного переворота 1973 г. монархия была упразднена, и Афганистан в принятой позднее Конституции 1977 г. был провозглашен "демократической, независимой, единой Республикой" <*>, во главе которой стоял Президент. Однако фактически в стране установился режим личной диктатуры с однопартийной системой, при которой Президент после предложения его кандидатуры правящей партией "Национальной революции" утверждался в должности двумя третями голосов Лойя Джирги (ст. 76).

<*> Конституция Афганистана 1977 г. // Официальная газета. 1977. N 360. Ст. 20.

В ходе Апрельской (Саурской) революции 1978 г., проведенной при непосредственной поддержке СССР, страна была провозглашена Демократической Республикой Афганистан, организованной фактически по советскому образцу.

После падения режима Мохаммада Наджибуллы к власти пришли моджахедские партии и был избран в качестве руководителя Правящего совета и руководителя государства профессор Бурханнудин Раббани.

Однако, как справедливо отмечает Р. Сикоев, "за годы конституционализма монархическая форма правления была заменена на республиканскую, но содержание властных прерогатив главы государства изменилось мало. Так, президентская власть мало чем отличалась от королевской" <*>.

<*> Сикоев Р. Основной закон 2004 года в контексте афганского конституционализма // Азия и Африка сегодня. 2004. N 6. С. 26 - 29.

Вопрос о современной форме правления в Афганистане решается довольно однозначно. Во-первых, официальное наименование Афганистана звучит как Исламская Республика Афганистан. Во-вторых, в ст. 1 Конституции Афганистан провозглашается "исламским республиканским государством". В-третьих, форма правления Афганистана полностью соответствует определению республики как формы правления, при которой "высшие органы государства (президент, парламент, правительство) являются выборными и сменяемыми, причем только парламент во всех без исключения республиках избирается непосредственно населением" <*>.

<*> Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под общ. ред. чл.-корр. РАН, проф. М.В. Баглая, д.ю.н., проф. Ю.И. Лейбо и д.ю.н., проф. Л.М. Энтина. М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА - ИНФРА-М), 2002. 832 с. С. 117.

В то же время в силу дискуссионности самого вопроса о видах республик сложнее определить вид республики по действующей Конституции Афганистана. Полагаем, что Исламская Республика Афганистан может быть отнесена к президентскому типу республики, поскольку удовлетворяет всем его признакам <*>, а именно:

<*> См.: Там же. С. 120 - 125.
  1. Глава афганского государства - Президент избирается непосредственно населением при получении более пятидесяти процентов голосов избирателей путем свободного, всеобщего, тайного, прямого голосования (ст. 61 Конституции).
  2. Президент обладает обширными полномочиями. Он стоит во главе государства и реализует свои полномочия в сферах исполнительной, законодательной и судебной власти в соответствии с требованиями Конституции (ст. 60 Конституции).

Кроме того, несмотря на то что Конституция Афганистана не относит Президента напрямую к исполнительной ветви власти, анализ его полномочий дает основание считать, что именно полномочия в сфере исполнительной власти большей частью характеризуют статус Президента, фактически делая его главой этой ветви (так, например, ст. 71 Конституции устанавливает, что "Правительство состоит из министров, которые под управлением Президента исполняют свои обязанности. Министры назначаются Президентом и представляются для утверждения Национальному Совету").

  1. Правительство формируется внепарламентским путем. Как указано выше, министры назначаются Президентом и представляются для утверждения парламенту (Национальному Совету). Несмотря на определенную роль парламента в формировании Правительства, по аналогии с США, где при назначении министров необходимо согласие верхней палаты Конгресса - Сената <*>, Афганистан также можно признать соответствующим третьему критерию, а следовательно, признать президентской республикой.
<*> Конституция Соединенных Штатов Америки // Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран: В 2 т. / Отв. ред. д.ю.н., проф. Н.А. Крашенинникова. Т. 2: Современное государство и право / Сост. Н.А. Крашенинникова. М.: Норма, 2004. С. 191 - 205. Ст. 2, раздел 2.

Таким образом, на основе анализа существующей в настоящее время формы правления, а также краткого описания исторического опыта ее эволюции, можно с уверенностью сказать, что в современном конституционном праве Афганистана найден определенный компромисс между западными концепциями организации государства (прежде всего речь идет об имплементации в правовую систему страны демократических выборных институтов - в Афганистане впервые в его истории были проведены всеобщие выборы) и историческими особенностями государства и права страны.

Переходя к анализу формы афганского государственного устройства, нужно сказать, что исторически Афганистан представляет собой типичное унитарное государство, т.е. "государство, в составе которого нет других государств или государствоподобных образований; оно включает в свой состав, как правило, административно-территориальные единицы, не обладающие политической самостоятельностью, статус которых определяется текущими актами центральной власти" <*>.

<*> Конституционное право: Учебник / Отв. ред. В.В. Лазарев. М.: Юристъ, 1999. С. 268.

Централизация как принцип управления афганским государством впервые была указана в ст. 108 Конституции 1964 г. До этого, несмотря на унитарный характер монархического государства, Конституцией 1923 г. провозглашался принцип децентрализации (ст. 63), а Конституция 1931 г. говорила о принципе "расширения полномочий местной власти". В дальнейшем Конституция 1977 г., принятая при режиме М. Дауда, в ст. 26 подтвердила данный принцип, а Конституции 1988 и 1990 гг. в силу складывавшейся общественно-политической ситуации в стране хотя и закрепили, по сути, унитарную форму государственного устройства, однако напрямую не декларировали принцип централизации управления государством.

В действующей Конституции 2004 г. в ст. 137 вновь был провозглашен принцип централизации управления государством и закреплена унитарная форма государственного устройства.

Политико-территориальная организация афганского государства сохранила традиционные единицы административно-территориального деления: провинции (велайат), которые, в свою очередь, подразделялись на уезды (волосвали). Провинциальные органы власти подчинялись в своей деятельности центральным органам власти, и их статус определялся текущими актами центральной власти. Так, например, указами главы Переходной администрации был создан новый уезд в провинции Баглан <*>, передан уезд от провинции Саманган провинции Балх <**>.

<*> Указ главы Переходной администрации Афганистана от 09.10.1381 (2002) N 178 "О создании нового уезда третьего уровня Дех Сэлах в провинции Баглан и понижении уровня уезда Андарах со второго на третий" // Официальная газета. 2003. N 805. С. 6 - 7.
<**> Указ главы Переходной администрации Афганистана от 09.10.1381 (2002) N 179 "Об отделении уезда первого уровня Холм от провинции Саманган и возвращении его провинции Балх" // Официальная газета. 2003. N 805. С. 8.

В соответствии с Конституцией по-прежнему количество, территория составляющих частей и организация провинций определяются законами центральной власти, с учетом количества населения, социальной и экономической обстановки, а также географического положения (ст. 136). Однако Правительство в соответствии с законом и при соблюдении принципа централизации может передавать необходимые полномочия местной администрации в целях "улучшения экономического, социального и культурного положения, а также расширения участия народа в развитии национальной жизни" (ст. 137).

Одной из наиболее значимых особенностей афганского государственного устройства является довольно слабая реальная управляемость провинциями со стороны центральных органов власти, что объясняется подконтрольностью провинций местным лидерам (как правило, племенным) и независимостью последних от центральных органов власти.

Фактически Правительство Президента ИРА Х. Карзая имеет полноценное суверенное влияние лишь на территории столицы страны г. Кабула и близлежащей территории, а также на территориях, контролируемых международными миротворческими силами. Управление же остальными территориями строится на основе компромисса с местными политическими элитами.

Традиционно в теории государства и права различают демократические и недемократические политические (государственно-правовые) режимы. Такую классификацию не вполне корректно применять по отношению к афганскому государству, поскольку Афганистан является восточной страной, которая исторически развивалась вне контекста европейской общественно-политической мысли. Анализ исторического опыта конституционно-правового развития Афганистана убедительно показывает, что европейские демократические институты, искусственно имплементировавшиеся в государственную и правовую систему страны, всегда отторгались народным менталитетом, в качестве примера можно привести окончившиеся неудачей демократические реформы Амануллы-хана (1919 - 1929 гг.) и Захир-шаха (1964 - 1973 гг.).

Даже в существовавших в Афганистане Конституциях государство никогда не называлось демократическим, за исключением периода нахождения у власти НДПА, при которой указание на якобы демократический характер государства в политических целях было вынесено в его официальное наименование - Демократическая Республика Афганистан. Однако, естественно, номинальное название государства демократическим не дает возможности назвать его демократическим по своей сути.

Лишь в Конституции 1964 г. в преамбуле в качестве цели, а не факта, стоящей перед государством, было зафиксировано "установление политической, экономической и социальной демократии". Подобная формула была использована и в современной Конституции: "Государство обязано способствовать созданию прогрессивного общества на основе социальной справедливости, охраны достоинства человека, защиты прав человека, установления демократии, обеспечения национального единства, равенства между всеми родами и племенами и равномерного развития всех районов страны".

Как и режим монархического периода, а также последующие режимы, современный политический режим характеризуется высокой степенью авторитарности, основанной на больших президентских полномочиях Хамида Карзая. В соответствии с принятой Конституцией власть в стране сосредоточена большей частью в руках Президента и сформированного им Правительства.

В действующей Конституции Афганистана 2004 г. блок прав и свобод, которому посвящена вторая глава под названием "Основные права граждан", в целом расширен по сравнению с предыдущими конституциями.

В соответствии со ст. 22 "граждане Афганистана в соответствии с законом имеют равные права и свободы", "все виды дискриминации и привилегий среди граждан Афганистана запрещены".

Действующая Конституция провозгласила жизнь "божественным даром и естественным правом человека", а свободу - естественным правом человека, которое ограничивается только свободой других граждан и общественной целесообразностью, установленными законом (ст. 23 - 24).

Среди прав и свобод, предоставляемых гражданам Конституцией, называются: активное и пассивное избирательное право (ст. 33), право на свободу слова (ст. 34), право на создание общественных объединений и политических партий (ст. 35), право собираться без оружия и проводить демонстрации (ст. 36), а также другие права.

В то же время нужно отметить, что в Афганистане по-прежнему многие из конституционных прав являются в значительной мере декларативными и не могут быть реализованы в современных условиях. По-прежнему в стране наблюдаются значительные нарушения прав и свобод человека, что неоднократно отмечалось в докладах правозащитных организаций, действующих на территории Афганистана <*>.

<*> См., например: Отчеты и доклады Amnesty International // http://www.amnesty.org.ru/pages/reports-index-rus.

Следующим элементом, характеризующим основы конституционного строя Афганистана, является положение политических партий в политической системе общества и их взаимоотношения с государством.

Исторически появление реально влиятельных политических партий относится к 50-м гг. XX в. <*>, когда Мохаммадом Захир-шахом были проведены либеральные реформы.

<*> См., например: Сикоев Р. Афганистан в преддверии президентских выборов (из истории создания политических партий) // Азия и Африка сегодня. 2004. N 8. С. 12 - 16.

Принятая в ходе проведения данных реформ Конституция Афганистана 1964 г. в ст. 32 впервые ввела положение о возможности создания и деятельности политических партий, которого не было ни в Конституции 1923 г., ни в Конституции 1931 г. В ходе дальнейшего конституционно-правового развития страны данное положение то устранялось из текстов Конституций, то вновь возвращалось.

Конституцией Афганистана 2004 г. вновь провозглашено право "в целях реализации своих материальных или духовных целей в соответствии с законом организовывать различные общества", в том числе и политические партии.

В указанной статье закреплено, что граждане Афганистана имеют право в соответствии с требованиями закона создавать политические партии при соблюдении следующих условий.

  1. Программа и устав партии не должны противоречить требованиям священной религии ислам и ценностям, закрепленным в Конституции.
  2. Организация и источники финансирования должны быть открытыми.
  3. Партия не должна иметь военных целей и формирований.
  4. Партия не должна иметь связей с зарубежными политическими партиями или иными зарубежными организациями.

Также запрещается создание партий на национальной, территориальной, языковой или религиозной основе.

На основе Конституции 8 сентября 2003 г. был принят Закон "О политических партиях" <*>, в соответствии с которым политическая система афганского государства базируется на принципах демократии и множественности политических партий (ст. 3), а сами партии могут действовать свободно в соответствии с положения данного Закона и имеют равные права и обязанности перед законом (ст. 5).

<*> Текст Закона на английском языке см.: http://www.cmi.no/afghanistan/background/docs/PoliticalPartiesLaw.pdf.

Перечень условий, предъявляемых к политической партии Законом, шире, нежели указанный перечень в Конституции. На партию дополнительно налагаются требования: не использовать силу или угрозы, а также пропаганду силы; не возбуждать этническую, расовую, религиозную или местную вражду; не создавать реальную опасность правам и свободам личности, а также умышленно нарушать общественный порядок и безопасность (ст. 6).

Закон наделяет политические партии рядом прав: самостоятельная политическая деятельность; постоянный или временный альянс или коалиция с другими политическими партиями; открытое и свободное выражение своего мнения как устно, так и письменно на политических, социальных, экономических и культурных дискуссиях и мирных собраниях; создание независимых печатных органов; доступ к средствам массовой информации за свой счет; выдвижение кандидатов на выборах; другие права в соответствии с целями и обязательствами политической партии, указанными в Конституции (ст. 12).

Вопросы, связанные с ликвидацией политической партии, решаются в судебном порядке (глава 2); отказ в создании политической партии также может быть обжалован в суд (ст. 10).

В настоящее время в рамках Закона "О политических партиях" идет бурный процесс партийного строительства: в стране легально функционируют около 100 политических партий, движений, союзов, обществ, многие из которых ориентированы (по крайней мере, в своих программах) на демократизацию страны <*>.

<*> Коргун В.Г. Афганцы готовятся к всеобщим выборам. По-своему намерены встретить их и исламские экстремисты // Независимая газета. 2004. 21 июня.

В то же время является очевидным тот факт, что большинство из действующих на территории Афганистана политических партий de facto не удовлетворяет требованиям, указанным в Основном законе, поскольку, как правило, они создаются на национальной, территориальной, языковой или религиозной основе, а также поддерживаются вооруженными формированиями.

Таким образом, подводя итог рассмотрению основ современного строя Афганистана, с уверенностью можно сказать, что, несмотря на то что в целом действующая Конституция Афганистана 2004 г. отражает исторически сложившиеся особенности, присущие конституционному праву страны, в закрепленном ею конституционном строе страны прослеживаются результаты иностранного влияния, прежде всего Соединенных Штатов Америки.

Целью установления такого конституционного строя со стороны США является формирование вертикальной централизованной системы, которая полностью бы контролировалась сформированными при непосредственном участии США высшими органами государственной власти (прежде всего Президентом и Правительством).