Мудрый Юрист

Концепция законопроекта "о нормативных правовых актах в Российской Федерации"

Рафалюк Е.Е., кандидат юридических наук.

В мае 2012 г. в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в рамках секции публичного права состоялось обсуждение концепции законопроекта "О нормативных правовых актах в Российской Федерации".

Основой эффективного развития правовой системы является совершенствование юридического качества нормативных правовых актов, формирование единой и непротиворечивой системы российского законодательства, строгая согласованность нормативных правовых актов, высокое содержательное и юридико-техническое качество подготовки их текстов, организационная и ресурсная обеспеченность реализации правовых норм. Между тем отсутствие специального регулирования системы нормативных правовых актов и правотворческой практики порождает множественные коллизии и пробелы в правовом регулировании, оказывает негативное влияние на правоприменительную практику и в конечном счете приводит к отчуждению права от реальной жизни. В связи с этим разработка и принятие Федерального закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации" представляется актуальным и важным делом.

Открыл заседание руководитель секции доктор юридических наук, профессор Ю.А. Тихомиров. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ продолжительное время занимается разработкой проекта Закона о нормативных правовых актах. За этот период сложились определенные традиции, подходы к трактовке тех или иных вопросов данного законопроекта. На данном этапе перед Институтом поставлена задача по пересмотру и обновлению ранее разработанного проекта Закона с учетом новых реалий общественной и политической жизни.

С докладом о проделанной работе по подготовке концепции проекта Закона о нормативных правовых актах выступил доктор юридических наук, профессор Н.А. Власенко. Основываясь на положениях и идеях, разработанных Институтом в прошлые годы, авторы современной концепции проекта Федерального закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации" предложили следующие новеллы.

Введена глава, посвященная системе нормативных правовых актов (гл. 2), в которой закреплено определение системы, рассматривается ее структура, представлены виды нормативных правовых актов, их свойства и основные формы, устанавливаются положения об иерархии нормативных правовых актов, определяющие их соотношение по юридической силе, а также их соподчиненность по отношению друг к другу, и др.

Появилась глава о реализации международных правовых актов в правовой системе Российской Федерации (гл. 3). Отмечается, что международные обязательства Российской Федерации могут возникать не только из международных договоров Российской Федерации, но и из актов международных организаций, участниками которых является Россия <1>. Предлагается закрепить положения о том, что в случаях, когда для выполнения международных обязательств Российской Федерации, возникающих из актов международных организаций, не требуется имплементации норм международного права в правовую систему Российской Федерации, решения международных организаций действуют в Российской Федерации непосредственно.

<1> Например, согласно ст. 5 Договора от 18 ноября 2011 г. "О Евразийской экономической комиссии" Комиссия в пределах своих полномочий принимает решения, имеющие обязательный характер для сторон, и рекомендации, не носящие обязательного характера. Решения Комиссии входят в договорно-правовую базу Таможенного союза и Единого экономического пространства и подлежат непосредственному применению на территориях сторон.

Отдельная глава посвящена планированию, прогнозированию правотворческой деятельности и оценке регулирующего воздействия (гл. 4). Закрепляются понятие и цели планирования подготовки нормативных правовых актов, порядок принятия и опубликования (обнародования) программ (планов) подготовки нормативных правовых актов, требования к содержанию программ (планов) подготовки нормативных правовых актов. При этом планирование предполагает учет данных правового прогнозирования и правового мониторинга. Правовое прогнозирование имеет целью оценить негативные и позитивные последствия принятия нормативного правового акта. Кроме того, любой прогноз в правотворческой деятельности должен содержать проверку предлагаемого нормативного решения на коррупциогенность, а также на полноту регулирования в целях недопущения пробелов в законе.

В настоящее время в управленческую практику активно внедряется институт оценки регулирующего воздействия, обладающий большим потенциалом по повышению эффективности правового регулирования. В законопроекте предложено закрепить: предмет оценки регулирующего воздействия нормативных правовых актов; порядок оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов; порядок оценки регулирующего воздействия действующих нормативных правовых актов; использование результатов оценки регулирующего воздействия в правотворчестве и правоприменении.

Вводится глава об общественном обсуждении проектов нормативных правовых актов (гл. 8). Данный институт является необходимым элементом правотворческого процесса в демократическом правовом государстве. Предлагается закрепить правовые основы общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов, в частности: понятие, принципы и формы общественного обсуждения; порядок проведения общественных обсуждений проектов нормативных правовых актов с использованием современных информационно-телекоммуникационных технологий и возможностей СМИ; правила оформления результатов общественного обсуждения и их учета в нормотворческой деятельности органов власти.

По мнению разработчиков, самостоятельную главу необходимо посвятить ответственности в сфере правотворчества и реализации нормативных правовых актов (гл. 17), что является необходимой мерой обеспечения качества и своевременности принимаемых нормотворческих и правоприменительных решений. В законопроекте будут отражены такие вопросы, как принципы и основные правила обеспечения законности в деятельности нормотворческих органов, контроль за соблюдением требований будущего Федерального закона о нормативных правовых актах в Российской Федерации, меры ответственности за нарушение его положений и др.

Отдельную главу предлагается посвятить использованию информационных технологий (гл. 18), что предопределено информатизацией всех сфер жизни общества и необходимостью внедрения современных технологий в нормотворческой деятельности органов власти. Необходимо закрепить основные принципы и правила использования информационных технологий в нормотворческой деятельности органов власти разного уровня; порядок размещения сведений о разрабатываемых проектах нормативных правовых актов на сайтах в сети Интернет и СМИ; принципы и правила информационной безопасности и защиты информации в нормотворческой деятельности органов власти разного уровня и др.

В рамках дискуссии по обсуждению концепции законопроекта выступили сотрудники Института.

Ю.А. Тихомиров отметил, что законопроект "О нормативных правовых актах в Российской Федерации", разработанный в Институте, ставит своей целью охватить весь "цикл жизни" нормативного правового акта, что отличает его от других аналогичных законопроектов, где сосредоточено внимание лишь на правотворчестве. Кроме того, достоинством законопроекта является то, что акцент делается на международно-правовых актах в правовой системе Российской Федерации и использовании информационных технологий в правотворчестве.

Доктор юридических наук, профессор В.М. Жуйков отметил, что Закон должен быть написан простым, понятным языком. В нем необходимо закрепить четкое определение понятия нормативного правового акта, субъектов правотворчества. Следует исключить граждан и иностранных граждан (в случаях, установленных международными договорами Российской Федерации и федеральными законами) из перечня субъектов правотворчества в Российской Федерации. Кроме того, должен быть проработан вопрос о субъектах толкования права нормативных правовых актов. По мнению выступающего, следует учесть, что в одном из своих определений Конституционный Суд РФ указал, что Государственная Дума Федерального Собрания РФ не может давать толкование закона.

Дискуссию продолжил доктор юридических наук, профессор А.Я. Капустин. Одним из ключевых моментов законопроекта является введение понятия системы нормативных правовых актов. Таким образом, логично было бы видеть "раскрытие" структуры данной системы в будущем законе. По мнению выступающего, необоснованно употребление термина "использование" относительно действия международных правовых актов в правовой системе Российской Федерации. Главу об изменении нормативных правовых актов и утрате ими юридической силы необходимо дополнить положениями о приостановлении и прекращении действия правовых актов. Следует уточнить, что подразумевается под использованием информационных технологий в правотворческом процессе.

Доктор юридических наук Л.К. Терещенко выступила с предложением об учете решений наднациональных органов в системе нормативных правовых актов Российской Федерации: необходимо определить их место в этой системе, соотношение с национальными актами и с другими международными правовыми актами. Она отметила, что глава об учете и систематизации нормативных правовых актов могла бы быть дополнена положениями о кодификации.

Кандидат юридических наук В.И. Лафитский обратил внимание на историю обсуждаемого вопроса. В дореволюционных научных работах по данной проблематике основное внимание было обращено на то, что российская государственность должна строиться на четких основаниях закона.

Кандидат юридических наук А.М. Цирин отметил, что в законопроекте должна быть обязательно учтена необходимость проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов. В свою очередь, А.Я. Капустин высказался за введение правозащитной экспертизы (на предмет соблюдения прав и свобод человека) проектов нормативных правовых актов.

Выступающие особо подчеркнули, что по-прежнему не решен вопрос о наименовании Закона - "О нормативных правовых актах в Российской Федерации" или "О нормативных правовых актах Российской Федерации". От этого зависит объем предмета регулирования в части законодательства субъектов РФ. Кандидат юридических наук А.В. Павлушкин отметил "опасность" добавления предлога "в" в название законопроекта. Так, в настоящее время многие субъекты РФ имеют свои законы о нормативных правовых актах и в случае принятия федерального закона по аналогичной тематике они должны быть отменены или приведены в соответствие с ним.

Позицию о включении в предмет регулирования обсуждаемого законопроекта нормативных правовых актов субъектов РФ поддержали доктор юридических наук Л.А. Чиканова и кандидат юридических наук Н.В. Путило, по мнению которых отсутствие единых требований к нормативным правовым актам на федеральном уровне отрицательно сказывается на качестве нормативных правовых актов субъектов РФ, подрывает единообразие правовой системы России, способствует возникновению правовых коллизий.

Ю.А. Тихомиров затронул вопрос об объеме регулирования разрабатываемого Закона. Так, наименование Закона "О правовых актах в Российской Федерации" позволило бы включить в предмет его регулирования и ненормативные правовые акты. Следует учитывать, что объем правоприменительных актов постоянно увеличивается. Это требует соответствующего правового регулирования на уровне закона.

В свою очередь, кандидат юридических наук Н.М. Касаткина обратила внимание на то, что, исходя из зарубежного опыта, во многих странах нет подобного объемного закона о нормативных правовых актах, регулирующего столь разные вопросы (экспертиза, мониторинг, юридическая техника и др.).

По мнению кандидата юридических наук Н.И. Хлуденевой, целесообразно закрепить на федеральном уровне единые правила для нормативных правовых актов, издаваемых на федеральном уровне и в субъектах РФ, что обеспечит формирование единообразной системы нормативных правовых актов в России. Несомненным достоинством законопроекта является включение положений об оценке регулирующего воздействия как одного из важнейших современных инструментов анализа эффективности принятия того или иного закона, однако эти положения должны быть уточнены. Требуют проработки соответствующие статьи об экспертизе проектов нормативных правовых актов, в частности, на предмет введения различных видов специализированных экспертиз (лингвостилистической, финансовой, экологической и иных).

Ряд предложений (кандидат юридических наук А.А. Каширкина, кандидат юридических наук А.Н. Морозов) касался совершенствования положений о действии международных правовых актов в правовой системе России. По мнению выступающих, необходимо уточнить, какие решения Европейского суда по правам человека (вынесенные в отношении России или и в отношении других стран) являются обязательными для Российской Федерации в силу признания Россией обязательной юрисдикции этого Суда.

По итогам дискуссии Ю.А. Тихомиров резюмировал: следует четко проработать вопросы о том, какое место должен занимать обсуждаемый законопроект среди действующих законов, его объем регулирования и др. Обсуждение на секции - один из этапов его подготовки, которая будет продолжена в дальнейшем.

Приложение

Структура Федерального закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации"

Глава 1. Общие положения

Глава 2. Система нормативных правовых актов

Глава 3. Реализация международных правовых актов в правовой системе Российской Федерации

Глава 4. Планирование, прогнозирование правотворческой деятельности и оценка регулирующего воздействия

Глава 5. Порядок подготовки проекта нормативного правового акта

Глава 6. Оформление проектов нормативных правовых актов. Правила юридической техники

Глава 7. Экспертиза проектов нормативных правовых актов

Глава 8. Общественное обсуждение проектов нормативных правовых актов

Глава 9. Принятие (издание) нормативных правовых актов

Глава 10. Порядок официального опубликования (обнародования) и вступления в силу нормативных правовых актов

Глава 11. Изменение нормативных правовых актов и утрата ими юридической силы

Глава 12. Порядок реализации нормативных правовых актов

Глава 13. Правовой мониторинг

Глава 14. Официальное толкование нормативных правовых актов

Глава 15. Порядок преодоления и восполнения пробелов в нормативных правовых актах. Устранение и преодоление коллизий норм в праве

Глава 16. Учет и систематизация нормативных правовых актов

Глава 17. Ответственность в сфере правотворчества и реализации нормативных правовых актов

Глава 18. Использование информационных технологий

Глава 19. Заключительные положения